王丽华

（中共云南省委党校，云南昆明 650111）

高原湖泊具有独特的自然地理条件和生态服务功能，在经济社会发展和生态文明建设中占有举足轻重的地位。党的十九届四中全会提出“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”，特别强调“健全生态保护和修复制度，加强森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态保护”。云南省高原湖泊分布广泛，其中面积达到30 平方公里以上的有9 个，分别为滇池、阳宗海、抚仙湖、星云湖、杞麓湖、洱海、泸沽湖、程海和异龙湖，简称为“云南九大高原湖泊”。随着工业化和城镇化进程的不断加快，人为活动和其他因素对高原湖泊的影响日益加剧，直接或间接导致了湖泊流域生态环境的破坏，生态功能退化萎缩，从而引发一系列生态环境风险和面临其他伴生风险的不确定性大幅增加。云南高原湖泊治理仍面临诸多困难，需要从实践层面上解决生态环境治理碎片化等一系列问题。因此，本文以云南省九大高原湖泊为研究样本，对高原湖泊生态环境风险治理的难点及机制优化进行研究，探索高原湖泊治理的可行路径。

一、云南高原湖泊主要生态环境风险

党的十八大以来，随着绿色发展标准不断提高，云南生态环境基础性工作更加扎实。根据《2019 年云南省环境状况公报》，全省湖泊、水库水质优良率为82.1%，九大高原湖泊水质稳中向好，异龙湖水质由劣Ⅴ类好转为Ⅴ类[1]。尽管生态环境质量总体状况稳定，但云南高原湖泊生态环境仍面临较多风险。

（一）水体污染风险

从整体上看，经过近年来的保护治理，云南九大高原湖泊水质总体保持稳定，局部向好，重点污染湖泊水质不断改善。但目前云南城市污水排放总量大于处理总量，污水处理率仅为92.31%，异龙湖所在的红河州城市污水处理率仅为90.13%。云南高原湖泊作为当地主要的纳污水体，大量未经处理的城市污水、工业废水和农田回归水排放入湖，湖泊水体不同程度存在富营养化、重金属超标等生态环境问题。以滇池、杞麓湖和异龙湖为例，三湖分别是昆明市、通海县、石屏县的主要污水排放地，由于流域工农业生产发展，入湖污染物增加，造成水体氮、磷严重超标，富营养化严重，五日化学耗氧量、悬浮物及部分重金属也严重超标。

（二）生态退化风险

云南高原湖泊生态退化风险较为突出，生态系统功能遭到破坏，自然湿地萎缩，物种灭绝加快，生物多样性呈现下降趋势。从20 世纪70 年代开始，围湖造田、防浪堤修建等人类活动破坏了大量的天然湿地，砍伐林木、烧山种田等加剧了水土流失，云南高原湖泊的自净修复能力大幅下降，而云南高原湖泊流域多属山地和地质板块活动频繁区，生态退化一定程度也加剧了发生滑坡、泥石流等自然灾害风险的概率。同时，因水体污染和引种放养不当，云南高原湖泊流域部分物种已经消失，许多动植物濒临灭绝，生态退化风险巨大。滇池、杞麓湖和异龙湖由于富营养化，湖内如海菜花、轮藻、篦齿眼子菜等优质水草已经消失，被耐污能力较强的茭草、红线草、水葫芦等取而代之。滇池的金线鱼、中臀鲍，异龙湖的杆条鱼、花鱼、邦白鱼，杞麓湖的鲶鱼、大头鲤等几十个土著鱼种已经绝迹，杞麓鲤、乌鲤等濒临灭绝，而鲤鱼由于抗污能力较强发展为优势物种。

（三）生命财产风险

生态环境风险不仅消耗社会的有限资源，同时危害人们的生命健康和财产安全。水污染引发公众健康风险的上升是毋庸置疑的。虽然没有明确研究表明空气污染会引起肺癌等致命疾病，但当出现雾霾天气时，呼吸道疾病的发病率大大提高是不争的事实。同样，水污染会引起生物地球化学性疾病、介水传染病、物理化学性疾病，对人体健康产生威胁，因饮水质量问题导致的疾病时有发生。云南高原湖泊作为当地居民的重要饮水来源，水源质量与当地居民健康息息相关。高原湖泊水体污染不仅造成当地居民饮水困难，而且饮用不洁水源后发生疾病的风险也大大增加。特别是因未经处理而排放的工业废水、生活污水、农田污水等引起的物理化学性疾病，危害极大，治疗费用高昂，受影响人群范围广并且难以确定。同时，由于生态退化引起突发性自然灾害事件也连连发生，也造成了巨大的人员伤亡和公众财产损失。

（四）社会稳定风险

环境风险中包含着政府和公众的利益博弈，随着生态危机、环境污染等生态环境风险愈演愈烈，生态风险防范成为现代政府的重要任务。据统计，2012—2017 年国内突发环境事件2 657 起，其中突发环境污染事件592 起中，561 起是突发性水污染事件，综合废水是主要污染源，违规排放是突发性水污染事件的主要原因（肖筱瑜，2018）[2]。近年来，云南地区南盘江铬渣水污染事件、滇池大规模蓝藻事件、阳宗海水污染事件以及滑坡、泥石流等自然灾害事件等突发性强，受害者多，与人民群众生命财产关系密切，公众关注度高，造成了不良社会影响。政府在这些事件中如果出现处理不及时，信息不公开，赔偿难落实等不当行为，将极大损害政府的形象。

综合来看，云南高原湖泊流域主要生态环境风险之间不是孤立存在的，而是存在着一定因果联系和演化过程。水体污染会引起物种灭绝等生态退化风险，生态退化会加剧水体污染风险的防范难度，而不合理的人类活动是造成水体污染和生态退化的最重要原因。同时水体污染风险与生态退化风险一定程度上会威胁到人类的生命健康和财产安全，带来生命财产风险，三者在突发性事件处理不当的催化下就极有可能爆发社会稳定风险。因此，从云南高原湖泊生态环境风险的演化过程来看，风险防范的落脚点是开展湖泊保护治理工作，重点是治理水体污染、修复生态环境，从根本上来说，就是减少不合理的人类活动。

二、云南高原湖泊生态环境风险治理难点

近年来，云南在高原湖泊生态风险治理上采取了一系列举措，比如：一湖一策，分类治理；保护优先，恢复为主；层级分解、责任到人；多措并举、部门联动；宣传引导、全民动员。在看到取得成绩的同时，也要认清云南高原湖泊生态风险治理面临的一些难点：

（一）生态修复成效有待加强

云南高原湖泊流域多年来实施了天然生态公益林建设、退耕还林和绿化造林等项目，立地条件好的地块已基本全部实施了造林，但面积比较小，稳定植被恢复效果困难。地方政府为增加林木覆盖面积，开展了结合林果经济的面山林业生态修复工程，选用的树种主要以核桃、油橄榄、薄壳山核桃等为主，虽然经济果林在一定程度上带来经济效益与生态效益，但水源涵养功能的发挥十分有限。现阶段，剩下的荒山荒坡基本全是“硬骨头”，这些区域干旱少雨，土层瘠薄，含石沙量大，需要反复补植树苗才能成活，造林保存率低，恢复十分困难。下一阶段如何巩固生态修复成效是亟待解决的难题。

（二）河道治理难以稳定维持

入湖河道治理是高原湖泊水体治理的重要措施。“十三五”以来，云南高原湖泊流域开展了多个流域治理项目及生态建设项目，实施了水保林建设、经果林栽培、封禁治理、人工造林、修建沟道、河道治理，采用生物生态塘旁路处理技术，建设塘堰、谷坊和拦沙坝、固床坝等工程。但是，河道治理长度有限，有的河道工程仅做了一段，治理效果也不明显。加之高原湖泊流域普遍受西南季风影响，降雨集中，单点暴雨现象发生频率高，地形坡度比较大，水土流失严重，河道治理工程虽然在建成后发挥了一定的拦截泥沙作用，但由于日常管理与维护未能跟上，泥沙堆积严重，部分河段一段时间甚至出现一场暴雨后工程效果已不能发挥的现象（董云仙等，2014）[3]。

（三）规划执行监督管理不足

云南高原湖泊流域水污染综合防治规划执行监督管理不足体现在如下两方面：一方面，云南高原湖泊流域水污染综合防治所涉及的国土、环保、水务、农业等诸多个部门，对于保护治理思路未能实现广泛的共识，或者说由于资金短缺等问题，地方政府治理起来有心无力，各级政府保护治理合力还未真正形成。另一方面，由于权责不对等、管理主体不明确、责任不明晰造成各项治理工程流于形式、难以达到预期效益。以程海为例，4 条入湖河道综合治理项目分解到永胜县国土局、县水务局、县环保局3 个责任单位，仅季官河的水土流失治理也分到2 个责任单位执行。河流工程建设任务“条条块块”分解后，组织、管理、监管、协调等都不能有序开展，造成事实上监管缺失，影响工程效益。

（四）长效管理体制机制尚未建立

云南高原湖泊流域生态环境保护治理的长效管理体制机制尚未建立，在规划、实施、运行维护、管理、信息公开、监督问责不能形成系列管理和整体推进，流域生态风险防范难以达到高效统一。目前，云南高原湖泊流域水污染综合防治还是各管各家，省级的统一指挥管理多限于目标制定、任务下达和结果考核上，对于各个高原湖泊的治理仍采用“多龙治水”的格局和相应的管理方式，部门间的协调管理机制不顺畅，环境保护部门往往处于弱势，对其他相关职能部门缺乏权威性和约束力，影响生态风险防范整体效能的发挥。另外，虽然公众参与机制已经建立，但参与的形式、内容和手段仍然不足（孔燕等，2018）[4]，全民参与监督管理的格局尚未形成，在应对突发性环境事件和媒体监督方面的能力有待提升。

三、高原湖泊生态环境风险治理机制优化

（一）优化全流域治理机制

根据高原湖泊流域水生态环境功能、流域保护与开发空间格局等，将流域划分湖区、湖滨缓冲圈层、限制开发区圈层、水源涵养区圈层等。结合不同分区的污染特征及控制要求，提出保护治理目标与策略。在湖滨缓冲圈层，以湖滨缓冲区和主要入湖河流周边为重点区域，对城镇生活、畜禽养殖、农村生活、环湖旅游、农田面源等重点污染源开展治理，对湖滨缓冲带、入湖河流、大型湿地等重要功能区实施生态修复，大幅削减入湖污染负荷，提升流域生态功能。在限制开发区圈层，加快调整农业产业结构，积极发展高原特色农业和休闲观光农业；规划建设工业园区，限制发展高耗水、高污染的产业；大力发展高端服务业，特别是高端旅游、金融和物流等行业；将产业结构调整、污染源系统控制、生态修复、综合管理相结合，实施综合治理。在水源涵养区圈层，加快推进退耕还林、陡坡地生态治理及水土流失防治，提高森林覆盖率及水源涵养能力；建立污染源系统控制、流域生态修复相结合的流域工程治理体系，提升污染治理水平；建立基于流域水资源、水环境、水生态保护的综合管理体系，提升综合管理水平。

（二）优化全过程管理机制

优化高原湖泊流域生态风险防范“事前—事中—事后”的全过程管理机制，进一步强化组织领导，明确工作责任，细化工作措施，强化监督执纪问责，提高治理能力，不断推动高原湖泊生态环境风险防范工作向纵深迈进。事前开展对藻类水华发生机制及预警、旅游承载力、水资源承载力、水环境承载力等研究，探明流域内可能生态环境风险；加强流域内重大工程项目的前期研究，对工程建设的生态环境效益进行详实的前期分析与风险评估，建立高原湖泊水污染综合防治规划评估制度，由负责规划实施监督管理的部门督促各部门对规划的落实情况和效果进行全面评估，形成科学决策评估机制。事中建立完善的跟踪监测体系，包括污染负荷增长监测、工程削减效益监测等，对于投资较大的工程效益需特别关注，如环湖截污工程收集的水质水量监测及污染物削减效益监测等，并根据跟踪监测发现的问题，相应调整流域内规划任务及项目工程。事后建立良好的风险应对机制，包括社会稳定风险控制等，贯彻落实《突发事件应急预案管理办法》《云南省自然灾害救助应急预案》，提高突发性事件的应对处置能力，将生态环境风险的危害降到最低。

（三）优化部门联动机制

在高原湖泊生态风险防范过程中协调权责利关系，调整产业结构，在污染源排查整治、项目运维管理、联动综合执法等方面强化部门联动，形成云南高原湖泊流域生态环境风险长效工作机制。云南省人民政府承担云南高原湖泊流域生态风险防范的主体责任，省长作为第一责任人；高原湖泊所在地的州、市级人民政府承担管理责任，州长、市长作为湖泊直接责任人；省级人民政府下设的高原湖泊领导小组办公室负责统筹协调相关工作部门开展流域风险防范工作。发改委、财政厅、建设厅、水利厅、林业厅、农业农村厅等相关部门根据职责将高原湖泊流域的各级政府要将生态风险防范纳入国民经济和社会发展规划之中，同时规划完成好相关工程项目的建设。如云南省发改委做好重大工程项目的环评和社会稳定风险评估工作，财政厅统筹协调生态环境风险防范的年度资金计划和资金拨付等，建设厅牵头做好污水处理项目的实施和监管，环境厅完善环保设施运营管理机制，推进各类环保设施的市场化和专业化运营管理等。乡镇政府在上级农业、林业、水利、环保等部门的指导下，做好辖区内农业面源污染、工业废水污染、垃圾清运处置、面山绿化和水土保持等工作。

（四）优化专业化治理机制

依法治理是专业化治理的前提，要切实加强依法治湖，认真贯彻落实新《环境保护法》《水污染防治法》，深入开展环境监管执法检查，提高环境联合监管执法能力和水平，规范执法程序，大力贯彻执行《云南省九大高原湖泊保护治理攻坚战实施方案》。提高治理能力是专业化治理的关键，要以环境监测和监察能力标准化建设为重点，重视环境执法及应急能力建设，增加环境保护人员编制，组建专业化的环保队伍。技术应用是专业化治理的关键。一是提高生物技术，持续用力在湖滨治理、“两污”治理、面山生态修复、面源污染治理、河道整治等方面攻坚克难，发挥好湖泊流域内生态湿地系统作用，巩固提升湖滨区和主要入湖河流两岸生态屏障功能，做好生态修复的“加法”，逐步恢复云南高原湖泊自然生态功能，固本培源、休养生息，实现自净良性循环。二是提高工程技术，围绕城区污水截流、雨污分流彻底整治，做到“旱天污水不入湖、雨天溢流受控制”，切实发挥好污水处理厂功能，确保生产生活污水“零”入湖。三是提高产业技术，围绕建设“生态文明建设排头兵”目标，以云南高原湖泊保护治理攻坚战为契机，倒逼产业转型发展，在特色产业培育上下功夫，把高原湖泊流域建设成为高质量绿色发展示范区，推动云南高原湖泊流域高质量绿色发展。四是提高管理技术，完善监测管理设施建设，科学布局监控监测设备，建设数字治理、智慧治理，提高监测、监控、监管能力，提升生态风险防范管理信息化、科学化水平。

（五）优化全社会参与机制

加大高原湖泊保护治理工作宣传力度，营造全民参与、共建共享的良好氛围。加快推进高原湖泊生态风险防范科普展示馆建设，做好宣传教育工作，讲清楚湖泊保护治理与群众切身利益的关系，使群众了解规划的目标和各阶段的措施，引导公民节约消费、绿色生活，提高公众环境意识和参与意识，提高全社会对高原湖泊流域生态风险防范重要性、长期性、艰巨性和复杂性的认识，使全社会都动员起来，共同营造保护高原湖泊的社会氛围（刘嫔，2008）[5]。各类排污单位要加强开展自检自测，落实环保自律机制，加强环境污染风险防范责任，落实排污单位主体责任。各级政府要公示有关部门职责，定期公布高原湖泊流域污染防治项目投资、工程进展、运行情况与效果、湖泊及入湖河流水质情况，把管理者、实施者、监督者置于公众的监督之下。新闻媒体要对污染水源的行为加强监督，及时报道并跟踪湖泊污染的事件进展，提高社会关注度，对政府保护治理高原湖泊形成一定舆论压力；同时宣传要实事求是，注意舆论导向，鼓舞人民群众治理、保护高原湖泊的信心。