唐绍均，李历

(重庆大学法学院，重庆 400045)

针对环境行政公益诉讼中行政机关不履行法定职责的认定标准问题，虽然学界提出了“行为标准”“结果标准”“复合标准”“三步认定标准”以及“行政机关抗辩事由标准”等五种不同的理论观点，但司法实践中人民法院仍主要以“行为标准”和“结果标准”为基础作出实务回应。由此可见，理论界与实务界对环境行政公益诉讼中行政机关不履行法定职责的认定标准聚讼纷纭、莫衷一是，未有形成共识。为进一步阐释与厘清该认定标准，本文在剖析理论上认定行政机关不履行法定职责观点争议的基础上，对两种认定标准在司法实践中的认定进行检视，解析其理论依据，提出“以结果标准为原则、以行为标准为例外”的“折中认定标准”。

一、环境行政公益诉讼中不履行法定职责认定标准的观点梳理

(一)主要观点

1.行为标准

环境行政公益诉讼中认定负有环境监管职责的行政机关不履行法定职责所采用的“行为标准”，其核心内容在于考察行政机关是否“用尽法律规定的各项履职手段”，改此前的“行政不作为”为“行政作为”，即以行政机关“穷尽履职手段在行为上作出改变”来认定其是否履行了法定职责，对于生态环境是否恢复至受到侵害前的状态并不作要求。由于环境行政公益诉讼中存在诉前程序，行政机关在接到检察建议后大多会采取措施履行法定职责，若单纯将行政机关作出“行为上的改变”作为履行法定职责的认定标准很难对其产生实质性威慑，极易导致“形式作为而实质不作为”现象出现，因此“行为标准”必须对行政机关“行为改变”的程度作出要求。……