邓月明 聂海洋

摘 要 目的：了解我國中医药传承创新政策的政策工具使用情况，为后续完善中医药传承创新政策提供借鉴。方法：采用内容分析法对2020年9月前国家层面发布的中医药传承创新相关政策文本进行编码分类，从基本政策工具和中医药传承创新体系两个维度进行统计分析，并提出相关完善建议。结果：共收集到相关政策文本9份，发布于2007-2020年。基本政策工具维度方面，环境型政策工具居多（占46.47%），其次是供给型政策工具（占41.36%），需求型政策工具最少（占12.17%）。供给型政策工具包含科研与信息化支持（占25.67%）、人才培养（占7.06%）、基础设施建设（占5.6%）、公共卫生服务（占2.07%）、资金投入（使用最少，占0.97%）;需求型政策工具包含国际交流与合作（占5.11%）、组织协同（占3.77%）、产业塑造（占1.82%）、试点/示范项目（占1.46%），后2项内容使用较少;环境型政策工具中法规管制使用最多（24.94%），其次为目标规划（占9.73%）、知识产权（占6.57%）、金融支持（占2.43%）、政策宣传（占1.95%）、质量评价（占0.61%）、医保支持（占0.24%）。中医药传承创新体系维度方面包括科研创新（占34.67%）、管理机制（19.59%）、中药产业（占18.37%）、服务体系（占18.00%）、队伍建设（占9.37%）等5项内容，其中队伍建设相关内容较少。结论：为更好地完善落实我国中医药传承创新政策，建议优化供给型政策工具，突出政策推动功能;增加需求型政策工具，形成有效“拉动力”;调整环境型政策工具结构，改善传承创新外部环境;推进政策工具在传承创新体系全方位运用，实现规划目标。

关键词 中医药;传承创新;政策工具;内容分析法

ABSTRACT   OBJECTIVE： To know about the use of policy tools for traditional Chinese medicine （TCM） inheritance and innovation policies in China， and to provide reference for subsequent improvement of TCM inheritance and innovation policies. METHODS： The content analysis method was used to classify and code the policy texts related to TCM inheritance and innovation policies at the national level before Sept. 2020. Statistical analysis was carried out from the two dimensions of basic policy tools and the TCM inheritance and innovation system， and related suggestions were put forward. RESULTS： Nine related policy texts were collected， which were published during 2007-2020. In terms of basic policy tool dimensions， environmental policy tools were the most （46.47%）， followed by supplying policy tools （41.36%） and demanding policy tools （12.17%）. The supply-based policy tools included scientific research and informatization support （25.67%）， talent training （7.06%）， infrastructure construction （5.6%）， public health services （2.07%）， and capital investment （used the least， 0.97%）. The demand-based policy tools included international exchanges and cooperation （5.11%）， organization coordination （3.77%）， industry shaping （1.82%）， pilot/demonstration projects （1.46%）， the latter two contents were used less. Among the environmental policy tools， laws and regulations were used the most （24.94%）， followed by target planning （9.73%）， intellectual property （6.57%）， financial support （2.43%）， policy publicity （1.95%）， quality evaluation （0.61%）， and medical insurance support （0.24%）. The dimensions of TCM inheritance and innovation system included scientific research and innovation （34.67%）， management mechanism （19.59%）， Chinese medicine industry （18.37%）， service system（18.00%） and team building （9.37%）， among which team building was related less. CONCLUSIONS： In order to better implement TCM inheritance and innovation policies in China， it is recommended to optimize supply-based policy tools and highlight policy promotion functions; increase demand-based policy tools to form an effective “pull force”; adjust the structure of environmental policy tools to improve the external environment for inheritance and innovation; promote the full use of policy tools in the inheritance and innovation system to achieve planning goals.

KEYWORDS   Traditional Chinese medicine; Inheritance and innovation; Policy tools; Content analysis

中医药作为我国独特的卫生资源，应用于医疗、保健、康复等领域已有悠久的历史，早已作为优秀的中华传统文化深入人心[1]。伴随中医药的发展，中医学术流派历经争鸣、兴盛、分化、融合甚至消亡[2]，中医药传承创新刻不容缓。我国为推进中医药传承创新出台了相应政策文件，但目前利用政策工具对中医药传承创新政策内容进行综合分析的研究较少。内容分析法是基于文本内容的定性研究方法，其可将政策文本内容进行量化分析，用统计数字将结果呈现出来[3]。本文将基于政策工具视角对我国中医药传承创新政策进行分析，研究政策制定现状，为后续完善中医药传承创新政策提供借鉴。

1 中医药传承创新政策文本的选择

本文选取国家层面发布的能直接体现中医药传承创新主题的政府层面的公开文件。检索国家卫生健康委、国务院等相关网站，检索时限为各网站自建立起至2020年9月，结果共收集9份文件，其详细信息见表1。

2 中医药传承创新政策分析框架的构建

政策是由基本政策工具单元构建而成，应合理配置各项政策工具，实现功能互补，充分发挥政策作用[4]。政策工具是政府为实现政策目标所采用的具体方法和具有执行力的手段。国内外很多学者对政策工具进行了分类研究，综合分析后，本文采用Rothwell和Zegveld的供给型、需求型、环境型经典分类[5]。

2.1 基本政策工具维度

我国中医药传承创新政策工具的具体分类是由笔者研读上述9份政策文本后提取出来的。其中，供给型政策工具是指对中医药传承创新有推动作用的政策，包括基础设施建设、资金投入、人才培养、科研与信息化支持、公共卫生服务等推动中医药传承创新发展的各种措施;需求型政策工具主要表现为政策对中医药传承创新起到拉动作用的措施，具体表现为产业塑造、试点/示范项目、国际交流与合作、组织协同等举措;环境性政策工具是对中医药传承创新外部环境的改善，可细分为质量评价、金融支持、目标规划、法规管制、政策宣传、医保支持、知识产权等手段。

2.2 中医药传承创新体系维度

中医药传承创新政策的制定除了统筹基本政策工具的使用，还应考虑中医药传承创新体系应包含的内容。我国中医药发展目标是不断提高中医药标准化、信息化、产业化、现代化水平，中医药各领域全面协调发展，据此本文将中医药传承创新体系划分为服务体系、中药产业、队伍建设、科研创新、管理机制等5个方面。

2.3 二维分析框架构建

通过对基本政策工具和中医药传承创新体系这两个维度的梳理，本文构建了中医药传承创新政策二维分析框架，如图1所示。

3 中医药传承创新政策内容分析

3.1 政策文本内容编码

本文将纳入分析的9份政策文本进行分类和信息提取，按照“政策编号-1级标题-2级标题……”进行编码，依据“不可细分”原则（即一段话表达一层意思则为一个编码，若表达多层意思则细分为多个编码，直到不可细分[5] ），共得到822个分析单元，具体单元编码（部分）如表2所示。

3.2 X维度：政策工具维度分析

根据表2的编码结果，从政策工具角度分析纳入的9份政策文本，得到政策工具使用结果，详见表3。

由表3可看出，中医药传承创新政策综合运用了供给型、需求型、环境型等3种政策工具，形成合力支持中医药传承创新。但3种政策工具在使用频率上存在差异：环境型政策工具使用最频繁，占46.47%;其次是供给型政策工具，占41.36%;需求型政策工具使用最少，占12.17%。此外，各项基本政策工具内部的具体政策工具的使用也各有偏重。

供给型政策工具中，科研与信息化支持占26.67%，人才培养占7.06%，基础设施建设占5.6%，公共卫生服务占2.07%，而资金投入使用最少，仅占0.97%。由此可见，中医药传承创新最为注重完善信息系统、构建科研平台、开展中医药科研项目等，同时也注重中医药人才培养及基础设施建设，而开展公共卫生服务活动和政府专项资金投入有待加強。

需求型政策工具中包含国际合作与交流（占5.11%）、组织协同（占3.77%）、产业塑造（占1.82%）和试点/示范项目（占1.46%）等4项内容。可以看出，目前促进中医药传承创新主要通过加强国际交流与合作和各地相关部门统筹协调拉动中医药传承创新的需求，为中医药传承创新事业稳定市场;试点/示范项目、产业塑造的政策工具使用相对较少，需求政策工具的整体使用有待提升。

环境型政策工具包含法规管制（占24.94%）、目标规划（占9.73%）、知识产权（占6.57%）、金融支持（占2.43%）、政策宣传（占1.95%）、质量评价（占0.61%）、医保支持（占0.24%）等7项内容。可以看出，中医药传承创新事业的发展重在加强建设标准及制度，健全机制及规范，为中医药传承创新提供了政策支持;其他具体政策工具的使用有待调整，外部发展环境有待优化。

3.3 Y维度：中医药传承创新体系维度分析

在对X维度分析的基础上，加入中医药传承创新服务体系纵向维度，形成二维分析结果，结果见表4。

由表4可以看出，中医药传承创新体系包括服务体系（占18.00%）、中药产业（占18.37%）、队伍建设（占9.37%）、科研创新（占34.67%）、管理机制（占19.59%）等5项内容，由此可知当前政策重点关注中医药科研创新，其次为中医药服务体系建设、中药产业发展和管理机制健全，而对中医药人才队伍建设的重视程度有待提高。

4 讨论

4.1 供给型政策工具较为关注科研与信息化支持，资金投入应用有待提高

本文分析结果显示，供给型政策工具中科研与信息化支持应用较多，体现了国家对中医药科学研究与信息化建设的重视，表明开展中医药科研项目和完善中医药信息系统是中医药传承创新体系中尤为重要的部分。其原因在于现代科学技术和方法是推进中医药理论与实践传承创新、实现中医药现代化、满足民众医疗保健需求的有力手段[6]，并且中医药信息化是反映中医药特色属性和中医药发展水平的重要体现[7]。

资金投入是促进中医药传承创新事业发展的必备要素。陶然等[8]的研究显示，自“新医改”以来，各级政府加大了对卫生事业的投入力度，对中医卫生事业投入也呈逐年递增趋势，但对中医药的投入基数较小，可能影响基础设施建设、人才教育培养、中药产业质量等，从而拖慢中医药事业发展，影响中医药传承创新。

4.2 需求型政策工具应用较少，限制了中医药传承创新发展空间

需求型政策工具对中医药传承创新有直接拉动作用，对拓宽中医药传承创新空间有重要意义[9]。本文分析结果显示，需求政策工具占比不足15%，表明政策制定时对需求型政策工具的重视程度不够。其原因可能是需求型政策工具是通过开拓市场、释放需求的方式间接促进中医药传承创新，不是直接推动力[10]。进一步分析具体政策工具发现，产业塑造和试点/示范项目等工具使用相对较少，服务外包、财政补助等工具没有涉及，可能导致中医药传承创新空间受限、市场开放程度不足。

4.3 环境型政策工具内部使用不均衡，法规管制过溢

环境型政策工具运用最多（占46.47%），其中法规管制应用最为频繁（占24.94%），表明中医药传承创新政策的落实多依靠准入制度、监管措施等管制，通过规范性政策明确各机构组织职责，发挥监督及管制作用[11]。其原因可能为中医药传承创新处于快速发展阶段，需政府相关部门从顶层设计上给予关注，为中医药传承创新提供更多政策保障[12]。此外应关注金融支持、医保支持、政策宣传和质量评价等工具的使用频率，工具使用不均衡可能导致政策约束过度、激励措施不足、中医药文化及特色得不到发挥、中医药传承创新事业难以持续进行等问题。

4.4 政策工具在中医药传承创新体系中使用失衡

从中医药传承创新体系维度看，目前政策工具更多集中在科研创新方面，表明当前政府较为注重中医药科研创新。其原因在于近年来国家高度重视中医药发展，将提升中医药科研创新能力、推进中医药传承创新列入国家发展战略，而科研创新又是中医药走向世界、在世界众多传统医学中占据领先地位的有利手段，同时“一带一路”倡议的提出，又将中医药科研创新推向新高潮[13]。相比之下，队伍建设方面政策工具使用较少，忽略了中医药人才是中医药传承创新的第一资源，是中医药事业发展的保障[14]。

5 建议

5.1 优化供给型政策工具，突出政策推动功能

应立足中医药传承创新现状，在重视中医药科研与信息化建设的同时加强基础设施建设和中医药人才培养，加大政府的资金投入和政策研究投入[15]，大力开展中医药特色预防保健和康复等公共卫生服务活动。建议政府等相关部门建立中医药传承创新专项基金，明确资金额度，促进中医药研发、注册及认证，为中医药传承创新提供充足的财力支持。加强中医药基础设施建设，尤其对偏远农村等贫困地区的中医医疗机构的建设应有所偏重。加快实施“互联网+中医药”行动，建立互联网中医院、互联网诊疗系统，为中医药传承创新提供坚实的物力保障。鉴于中医药人才专业性强、培养周期长等特点，可探索建立中医药人才教育补偿机制，鼓励基层开展中医药传承创新知识培训，吸引青年人才学习中医中药，培养“会中医、懂中药”的标准人才[16]，加大对中医师承教育的扶持力度，为中医药传承创新提供充足的人力资源。

5.2 增加需求型政策工具，形成有效“拉动力”

应增加需求型政策工具的应用，积极做好中医药相关产业塑造，开发适应差异化、高端化需求的中医药健康产品[17]。政府及相关组织可利用广播、电视等渠道帮助群众获取更多中医药知识并提高获取知识的能力，从而引导群众释放“医养结合”的需求[18]。增加试点/示范项目，如打造中医药养老示范区、濒危中药材培育试点基地等，发挥项目引领作用，带动产业创新发展。加强国际交流與合作，响应“一带一路”倡议，与沿线国家展开合作，增强中医药特色优势和中医药文化的宣传力度，借鉴国际上成熟的管理模式和体系标准，大力发展中医药国际贸易，为中医药“走出国门、走向世界”打下坚实基础。继续加强组织协同，建立完善的联席会议制度，明确其目的、职责、分工等[19]，鼓励各地结合当地中医药特色制定相应政策和实施举措，统筹协调促进中医药传承创新。

5.3 调整环境型政策工具结构，改善传承创新外部环境

本文分析发现，环境型政策工具中法规管制使用最多，建议应适当减少其应用次数，更多关注其他具体政策工具的使用，均衡环境型政策工具各部分作用力，营造良好和谐的外部环境。加大社会资本的金融支持力度，鼓励金融和产业资本助力中医药传承创新，建立发展基金，开辟贷款“绿色通道”，提高额度，降低利率。适当放宽中医药服务项目报销范围，提高报销比例，简化报销手续，实现“一站式”报销服务。借助线上线下等媒介，开展彰显中医药特色的文化传播活动，通过制作中医趣味短视频、老药传统技艺影视、健康保健知识科普等视频扩大政策宣传力度，营造“学中医药、用中医药、传中医药”的良好社会氛围。加强中医药相关专利保护，促进科研成果转化，借鉴国外先进经验，完善中医药知识产权保护制度。提高对质量评价的重视程度，可探索建立中医药传承创新政策，落实评价指标和政策制定、执行和评价的联动体系[20]，了解中医药传承创新体系存在的问题，为后续发展提供借鉴。

5.4 推进政策工具在传承创新体系的全方位运用，实现规划目标