张雅婷 闫智婷 张田 曹金良 陈晓平

2020年12月中旬，在京的中央经济工作会议，首次将“强化反垄断和防止资本无序扩张”作为重点任务。

这项部署早有端倪。

2020年12月11日，中国高层分析研究2021年经济工作，会上即做了同样的要求，自《反垄断法》生效以来，这是中央核心决策层首次明确表示强化反垄断;11月末，高层就加强知识产权保护工作举行第二十五次集体学习上，亦提到“做好知识产权保护、反垄断、公平竞争审查等工作”。

两个月来，中央接连出台反垄断政策及多次反垄断表态，互联网巨头的股价数次波动，预示互联网反垄断强监管时代已经到来。

国门之外，反垄断风暴也正席卷全球。谷歌、亚马逊、Facebook……打击互联网巨头垄断，已成为各司法辖区执法者共有的“默契”。

多位专家表示，加强反垄断，也成为接轨国际的需要，甚至可以视作吹响了鼓励中国企业到海外投资创业的号角。

强监管时代

“这是自中国《反垄断法》生效以来，中央最高层首次明确表示强化反垄断。”大成律师事务所高级合伙人、资深反垄断律师邓志松向《21CBR》记者分析，显示出反垄断这一维护市场经济健康运行的重要工具引起了高层重视。？

他进一步解释，过去12年，中国反垄断工作取得一些成果，但不可否认也在很多领域留下空白，例如互联网平台经济就是代表。

如果说，2020年11月征求意见的《关于平台经济领域的反垄断指南》，表明执法机构对互联网领域反垄断的重视，那么中央频繁释放的信号，是从顶层设计的角度更高层次、更多领域地全面、深入展开反垄断。

“高层已认识到，以金融为代表的一些领域的垄断现象，已经对中国的整体经济运行产生影响，亟须发挥《反垄断法》的作用予以纠正。”邓志松表示。

早在2020年10月末，“十四五”规划《建议》中即明确要求，打破行业垄断和地方保护，“推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革”以及“健全公平竞争审查机制”，说明国家将在打破自然垄断、打击行政垄断，以及强化公平竞争审查等方面，全方位地开展反垄断工作。

多位专家表示，近期一系列政策出台与执法行动，意味中国互联网反垄断强监管时代的到来。

2020年11月6日，国家市场监督管理总局、中央网信办和国家税务总局三部门联合召开规范线上经济秩序行政指导会，腾讯、阿里巴巴、百度、京东、字节跳动、快手、滴滴、微博、拼多多、美团、饿了么等27？家主要互联网平台企业代表出席会议。

4天后，国家市场监督管理总局发布《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），对不公平价格行为、限定交易、大数据杀熟、不合理搭售等情况进行明确界定。

邓志松认为，《征求意见稿》对于互联网领域，特别是互联网平台有关竞争与反垄断问题进行较为全面的梳理和总结，体现监管机构改变过往“包容审慎”的态度，在互联网领域开展“科学有效”反垄断监管，并着力维护广大平台消费者利益的决心，大型互联网公司往后在实施上述情形所涉及的行为时，受到执法机关调查甚至处罚的风险将显著提高。

“加强反垄断执法，实际是为能够让巨头们受到市场竞争的约束，避免市场的手继续失灵，迫使‘政府的手不得不骤然收紧。”清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭说。

终结“不对称”

自2008年《反垄断法》生效以来，尚未有大型互联网企业因垄断问题遭到监管部门的处罚。

“过去12年里，中国互联网行业涌现大量应依据《反垄断法》事前申报而实际未申报的并购案以及组建合营企业案。”刘旭表示，这些经营者集中，超脱了反垄断审查的约束。

如此，那些自身体量大的头部企业，获得大量高科技初创企业的控制权或者共同控制权，并通过其上市获得巨额投资回报。

如果无序扩张，将带来什么影响？

西南财经大学金融学院数字经济研究中心主任陈文向《21CBR》记者表示，互联网平台具有非常强的“双边市场”特征，容易形成较高的市场集中度，可视为一定程度上的自然垄断。当前的互联网巨头，业务边界越来越广，蔓延到国民经济的各条線上，一定程度上对竞争有阻碍作用，同时在数据安全方面，也存在着很大隐患。

“在数字经济时代，数据成为互联网巨头的核心资产，具有强大的竞争力，这对中小企业而言，也形成了不对称的竞争。”陈文说。

不断蓬勃发展的同时，互联网行业也在不断向传统行业渗透。随着用户数量越来越多，话语权加重，头部企业在资本市场的影响力日益增强。

外界日益担心，一些扩张步伐迈得太大的互联网平台企业会不会“大而不倒”，以致难以监管。

“以往我们认为只有一家独大的情况才算垄断，实际上，如果一个市场有两家或三家寡占的话，也会形成寡头垄断。”刘旭认为，互联网行业不仅是技术密集型，同时也是资本密集型，看似激烈竞争的企业背后，会存在一系列的资本联系。

强监管政策影响之下，资本市场也作出反应。

《征求意见稿》发布的当日，阿里巴巴、京东、美团、腾讯、百度的股价均呈现下跌趋势，次日，阿里巴巴、美团、腾讯三家企业股价继续下降，美团股价两日跌幅超过20%。类似情况在高层集体学习提到反垄断后再次出现。

两个涉及反垄断政策的时点上，互联网巨头股价的普遍下跌，可以看出资本市场对此做出了反应。

中南财经政法大学数字经济研究院执行院长盘和林向《21CBR》记者分析，股价下降，有公众情绪反应的一面，也预示有野蛮生长红利将要结束的一面，如果不遵守规则，形成垄断，将导致社会竞争效率下降，监管连日来的一系列举措，将使享受了垄断红利这类企业受到一定的影响，其调整也需要一定过程。

互联网巨头受到影响的另一面，则对中小企业未来的发展带来利好作用。

邓志松表示，对于中小企业而言，这一系列政策规范具有强大市场力量的平台的行为，增强了中小企业在大型平台面前的谈判力，保护其免于大型平台反竞争行为的损害。

同时，《征求意见稿》还引入“必需设施”等理论，这可能会给中小企业带来更多进入细分市场，更有效地参与竞争的机遇，共享互联网经济发展成果。

任重道远

“应当说，随着互联网平台发展壮大，影响力逐渐及于人们衣食住行的方方面面，新型垄断行为不断出现，打击互联网巨头垄断已是各司法辖区执法者共有的‘默契。”邓志松说。

在全球化竞争中，盘和林看到，加强反垄断，不仅是中国建立开放经济体的需要，也是与国际接轨的需要，督促企业在国际化过程中更加合规、竞争力更强。

“政府接连释放反垄断的信号，也吹响了鼓励中国企业到海外投资创业的号角，激励它们更多去海外市场拓展。”刘旭说，加强反垄断执法，是希望所有中国企业都意识到，靠各类限制竞争行为“躺赢”的日子一去不复返，必须勇于走出国门锐意进取，扭转国内无序竞争趋势。

针对近年来互联网行业频发的各种乱象，部分行业监管层面已采取一定措施。

例如，对企业进行事后约谈，针对相关法律風险提出告诫，要求企业在食品药品安全、交通安全、未成年人保护、用户信息安全、防范系统性金融风险上加强合规管理。

“主管部门的监管往往存在滞后性，且囿于执法资源瓶颈、处罚力度有限，只能规范部分个案行为。”刘旭认为，过往的举措难以将大型互联网平台重新纳入市场竞争的有效约束。

正如《征求意见稿》所言，反垄断执法应当转变过去在若干领域相对宽松的态度，与其他行业一视同仁地开展公平竞争监管。

对于强化反垄断的建议，邓志松表示，中国应当加速《反垄断法》的修订进程，从法律层面回应实践中的热点问题，改进此前反垄断执法在威慑力等方面的缺憾。主管部门、执法机构以及司法机关也应进一步完善反垄断配套规范体系，明确执法方向，强化执法力度;进一步加强对政府行为的公平竞争审查，规制滥用行政权力排除、限制市场竞争的行为。

“提高执法透明度，是互联网行业反垄断执法的前提。”刘旭认为，大量的互联网行业是上市公司，需要反垄断执法机构及时披露相关信息。

例如，根据举报摸排、核实案源线索、正式立案调查、现场突击检查、召开听证会、就整改措施征求意见等，都应及时披露。如此，便于被调查企业及时向资本市场说明反垄断风险和个案进度，借助资本市场的压力，促使相关企业配合调查、依法申辩。

同时，应当扩大当前的反垄断执法队伍，提高效能，动员县市层级的市场监督管理局，积极排查本地传统行业和互联网行业反垄断案件的案源线索，协助上级进行调查，避免因互联网行业强化反垄断执法而弱化传统行业的反垄断执法。

刘旭分析，当从事违反《反垄断法》的行为变得危险性高、违法成本也高时，经营者必然会调整增长模式：摒弃先盲目“烧钱”获取用户、后进行合并的想法，接受监管部门监管，重视《反垄断法》合规，提高经营行为法律后果的可预见性，在资金链健康的路径上开展创新。

具体而言，以技术创新、管理创新提升自身产品质量与服务，赢得更好的声誉和用户，积极投资国家大力引导和鼓励的产业，例如新基建、“银发经济”等。

结合最高决策层放出的信号，在不久的未来，或许更多的领域都将开展强有力的反垄断工作，有更大范围的行业受到影响。当然，对企业而言，这是挑战，更是机遇。