盛春光，朱震锋，陈丽荣

(东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040)

党的十九大高度重视生态文明建设和美丽中国建设，明确提出将“完善天然林保护制度”作为加快生态文明体制改革、建设美丽中国的重点任务，充分体现了党中央对天然林资源保护事业的高度重视和期待，也是中国积极参与、引领应对全球气候变化的担当与自信。2019年7月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《天然林保护修复制度方案》(简称《方案》)，明确到2020年把所有天然林都保护起来[1]。《方案》的提出确立天然林保护是生态文明建设中一项具有根本性、全局性、关键性的重大任务，是广大人民群众共同参与、共同建设和共同受益的事业，是一项长期的任务，要一代代抓下去[2]。同时，《方案》首次提出将天然林保护从周期性、区域性的工程措施逐步转向长期性、全面性的公益性事业，天然林保护工程定位的深刻转变，预示着其未来由一项国家生态工程向公益事业转变的改革蓄势待发。长期以来，对在不增加国家财政压力的前提下，如何提升天然林保护的质量和效果，更好、更快地增强天然林保护的生态效益、提高天然林保护区的经济效益、促进天然林保护带来的社会效益，一直是困扰天然林保护工作的难题。学界近年来关于天然林保护事业的评价及发展进行了广泛研究，尤其是依托天保工程提出了在政策优化[3-4]、工程管理[5-6]、配套保障[7-8]等方面一系列旨在促进天然林保护事业发展的对策建议。此外，部分学者从理论层面对天然林保护事业在内涵边界的拓展上进行了积极探索，其中以天保工程为例，尝试将生态文明理念融入到天然林保护事业当中，以生态文明建设的政策高位和战略布局重新审视中国切实通过林业生态工程强化森林资源保护的新思路[9]。综合已有的研究来看，尽管天然林保护所具有显著的正的外部性，具有典型的公益事业特征，但是将二者进行耦合与互动的研究并不多，从公益事业视角下探索新时期天然林保护新的发展思路和实践路径显然还是一片空白。充分理解和认识天然林保护作为一项公益事业，并对天然林保护的这一本质进行深刻阐释与澄清[10]，能够很好地回应当前天然林保护中存在的相关问题，促进天然林保护事业的改革与发展。那么，公益事业是什么？天然林保护的公益事业本质意味着什么，即天然林保护公益事业的内涵是什么？其有哪些特征？天然林保护公益事业的本质对天然林保护事业的发展又有哪些启示？拟通过一系列理论探索和研究，逐一回答上述问题，旨在丰富中国天然林保护相关领域研究的内容，拓展研究的广度和深度，为新一期天然林保护工程及《方案》实施提供有益启发和思考。

1 天然林保护公益事业的理论内涵

1.1 公益事业的基本内涵、特征及发展历程

厘清公益事业的基本内涵、特征及发展历程，是系统认识公益事业本质的前提，也是进一步明晰天然林保护的公益事业特质基础及理解天然林保护从国家生态工程措施向公益事业转变的根本初衷，进而最终确立实施天然林保护公益事业建设的总体定位。

1.1.1 公益事业的基本内涵

1999年9月1日，中国颁布并实施的《中华人民共和国公益事业捐赠法》将公益事业的业务范围限定为对灾害、贫困的救助，以及残疾人等社会困难群体和个人的扶助等活动，除此之外，对教育、文化、科学、卫生、体育事业、环境保护和社会公共设施建设，以及其他有利于社会发展和进步的公共和福利事业等非营利活动[11]。进一步结合《捐赠法》中界定的公益事业内容，将公益事业定义为：企业、个人或公益组织为实现公共利益而提供公共产品或服务的非营利性活动。根据对公益事业涉及相关活动的总体认识，所谓公益事业，其突出特点集中在3个层面：在目标层面上，公益事业旨在实现公共利益；在内容层面上，公益事业主要提供公共产品或服务；在性质层面上，公益事业定位为非营利性活动。通过明晰公益事业不同层面内涵，为后续阐释天然林保护的公益事业内涵及特征提供基本认知。

1.1.2 公益事业的主要特征

根据对公益事业内涵的界定可以发现，公益事业具有外部性、社会性、共享性、无形性和福利性的特征[12]。这些特征反应了公益事业的本质特征，能够更深刻地掌握公益事业的内涵。第一，公益事业的外部性特征。在属于公益事业的部门和企业在产生经济活动、社会活动和居民生活服务等行为过程中，对社会各个环节产生影响，并对社会带来正效应。第二，公益事业的社会性特征。通过有效运用公益资源，借助社会大众的广泛参与，经常、持续、规范地向社会公众提供高效的服务和必要物质，提高社会公众公益意识和奉献精神。第三，公益事业的共享性特征。通过社会公益活动提供的产品和服务，广大人民群众可以共同享有。第四，公益事业的无形性特征。通过有效配置公共资源实现公共利益和社会福利的最大化，公益事业更多产生的是无形的社会服务。第五，公益事业的福利性特征。公益事业的根本任务就是实现公共利益，为社会的进步、人类文明创造条件，实现福利社会[13]。

1.1.3 公益事业的发展历程

中国的公益事业经历了由“官办”公益事业向“民办”公益事业转变的过程[14]。20世纪80年代，伴随改革开放带来的国家经济结构的调整、贫富差距的拉大，国家社会救济资金压力增大等现实问题的出现，国家提出将公益福利事业从过去单一、封闭的国家包办向国家、集体、个人共同承办转变，要面向社会，多渠道、多层次和多形式地发展社会福利事业[15]。在80年代，公益事业长期依赖政府领导和资助，被称为“官办”公益事业。进入21世纪后，伴随中国综合国力和国际地位大幅提升，人民生活富足，贫困差距进一步拉大，受环境气候因素影响的极端恶劣天气造成的自然灾害频发，“官办”公益事业已经难以独自支撑国家社会救济、福利体制，以企业、个人和公益组织为主体的“民办”公益事业在国家政策制度的支持下得到快速发展。

截至2018年底，全国共有公益组织(社会团体、基金会和民办非企业单位)81.7万个，比上年增长7.3%；吸纳社会各类人员就业980.4万人，比上年增长13.4%[16]。公益组织主要活动领域包括：科学研究、教育、卫生、社会服务、文化、体育、工商业服务、农村及农村发展及其他等。2018年，全国公益组织捐赠收入达919.7亿元，比上年增长26.1%[16]。综合分析以上数据发现，中国公益事业无论在公益组织规模、社会活动领域和增加就业人数，还是在接受社会捐赠数量等方面都已经达到前所未有的高度，造成广泛的、积极的社会影响力。中国公益事业为政府社会救助、救济分担巨大压力，为国家经济建设和社会进步提供必要的资金支持和公共服务，同时，也为天然林保护的公益事业顺利开展提供重要的基础条件。

1.2 天然林保护公益事业的背景、目标及功能内涵

中国的天然林保护工程已经实施了20年(1998—2018年)，取得了举世瞩目的成就。在这20年间，工程的项目提出、政策制定和资金供给都是由政府单一渠道完成[17]。因此，提出以公益事业参与天然林保护，形成多元化的制度支持体系。那么问题是，为什么现在提出这一构想，能够支持实现这一构想的条件是什么？以公益事业发展的现状为依据，以天然林保护事业发展的成效为背景，试图站在国家、公益组织和天然林保护这3个视角，分析天然林保护的公益事业目标内涵、功能内涵和意义内涵。

1.2.1 天然林保护公益事业建设的客观背景

天然林作为森林的代名词，是林业的重要载体，通过森林生态系统的经营创造社会、经济、环境和文化价值，具有多种功能的基础产业和具有特殊功能的公益事业的属性[18]。生态环境和资源的有序利用是国家可持续发展的基础，林业是生态环境建设的主体和基石[19]。国家提出到2020年把所有天然林全部保护起来[20]，其目的就是为了促进人与自然和谐共生，保护天然林生态系统的完整和原始属性，在人民群众对生态环境日益增长的需求前提下，创造社会主义科技强国、实现美丽中国的美好愿景。在历史和国家层面上，对天然林保护工作的决心和力度都是史无前例的，最大程度地凸显天然林保护的公益属性。

中国的天然林保护事业已经开展了20年，作为全国最大的生态保护工程之一——天然林保护工程(简称天保工程)，取得了巨大的生态、经济和社会效益，成为改革开放的重大成果之一，取得了举世瞩目的成就[21]。据相关数据统计，截至2019年4月，中央财政对天保工程的总投入已经超过4000亿元，天保工程累计完成公益林建设任务0.18亿hm2，后备森林资源培育任务81.33万hm2，中幼龄林抚育任务0.15亿hm2[22]。20年来，国家对天然林保护事业，无论是从政策、制度和法规的建设出台，还是从人员和资金等方面的投入都付出了巨大的代价。尽管如此，中国天然林存在着量小质低、生态系统脆弱的特征，除此之外，天然林保护制度不健全、管护水平低问题依然存在。实践证明，单一从国家角度进行行政干预、立法保护和财政保障等手段并未实现天然林保护的目标，并未从根本上解决问题。面对中国木材资源匮乏，大量依赖进口，而木材资源丰富国家为保护本国生态环境而采取的限制木材砍伐和出口政策，这些政策对中国走低碳经济发展道路均有重要深远影响。快速、高效地对天然林进行保护和修复，已经成为摆在中国经济社会发展众多问题的最前沿，而引入何种机制、办法实现这一目标是当前最为关键问题之所在。

1.2.2 天然林保护公益事业的主要目标

改革开放40多年来，国家经济结构已经发生根本性变化，人民物质生活极大丰富，以追求更加自由、丰富的精神生活为新的人生观、价值观。国家意识形态向着更加开明、开放的民主政治转变，积极鼓励民间资本、公益组织参与经济建设，在此背景下，天然林保护事业迎来了新的机遇与挑战。天保二期工程即将到期，2019年中共中央出台《天然林保护修复制度方案》(简称《制度方案》)，通过构筑完善的天然林保护修复的制度体系为中国持续提升天然林生态系统质量，满足人民群众对优质生态产品、优美生态环境和丰富林产品的需求，为建设社会主义现代化强国打下坚实生态基础。新的制度体系建设任务也为不断探索天然林保护事业的组织和实践形式提供了启发和要求。基于此，专门探讨天然林保护的公益事业发展模式，主要目标即是通过组织形式和建设模式的根本转变，逐渐将以政府投资为主体的国家生态工程转变成为多元投资支撑下，以非政府形式组织运营、全社会共同参与的社会公益事业。通过社会公益事业的模式定位，组织、动员、吸引更多社会人员加入天然林保护工作，有效弥补国家单一行政干预的短板，充分调动广大人民群众保护天然林意识，加快完成天然林保护目标，真正实现“绿水青山就是金山银山”。

1.2.3 天然林保护公益事业的功能内涵

公益事业助力天然林保护事业，将极大缓解天然林保护对国家的依赖程度，有益补充公益事业未来发展方向，并最终实现天然林保护事业的目标。因此，对天然林保护公益事业的功能内涵分别从国家、公益和天然林保护的视角进行分析。

站在国家的角度，公益事业是国家天然林保护事业的有力补充。公益组织参与天然林保护极大减轻国家财政压力，更好地实现国家颁布的各项政策、法规的执行效果，最大程度保障了实现天然林保护的目标，成为国家主导的有益补充；站在公益的角度，天然林保护事业将成为未来公益事业发展的重要领域。公益组织的积极参与拓宽了公益组织的发展方向，将公益组织的特殊工作性质和职能传递到天然林保护工作中。公益组织通过自身影响力，与特定企业、事业、科研单位合作，为天然林保护事业带来资金和技术支持，增强天然林保护的内生动力，从根本上解决天然林保护存在的问题；站在天然林保护的视角，公益事业将实现天然林保护事业由国家主导逐步转变为全民参与、共同治理的格局。公益事业的特殊属性将会加快实现天然林保护目标。根据共同参与、共同建设和共同受益原则，形成最广泛的天然林保护网络，将天然林保护工作的艰巨任务向全体国民、公益组织分解，将任务碎片化、细分化和具体化，由过去大范围的工作统一部署，转向点对点的、有针对性的具体问题具体处理方式，有效增强资源监管力量，极大地提升天然林保护的成效。

2 天然林保护公益事业的基本特征

天然林保护事业与公益事业紧密结合，形成一种全新的天然林保护公益事业。根据2018年民政事业统计公报显示，未见公益组织在生态环境保护领域的活动记录。由此可见，这种事业是公益事业的有益补充，是天然林保护事业的创新。将两种事业相结合的前提是二者均具有外部性、社会性、共享性、无形性和福利性的特征(图1)。

图 1 天然林保护公益事业特征图Figure 1 Map of natural forest protection public welfare undertakings

2.1 生态效益的外部性

天然林作为林业的载体，提供着自身独有的涵养水源、保持水土、防风固沙和调节气候等作用。这些特性充分体现了天然林保护生态环境的正外部性效应。天然林的这种生态效益的外部性恰好符合公益事业的外部性特征。

2.2 生态服务的共享性

天然林具有多种环境功能，这些环境功能不仅为当地和周边地区的生态安全提供保障，同时，也在维护地球整个生态系统的平衡。因此，天然林所提供的生态服务是由全人类共同享有，符合公益事业的共享性特征。

2.3 生态保护的社会性

经济的发展必然带动人们精神文明的提升，现如今，生态保护意识已根植于人们的日常生活和行为准则，成为新常态。环境保护成为公民衡量道德品行的重要标准，成为企业承担社会责任、树立良好社会形象的重要途径。全社会都在宣扬生态文明、环境保护精神，成为全民参与的一项社会活动。因此，天然林保护具有公益事业的社会性特征。

2.4 公共产品的无形性

天然林除了提供木材这一有形资产外，作为生态系统重要的载体，其主要提供生态环境服务，如气候变化。这种长期投入产生的良性效果潜移默化影响周围的环境，改善人民生活的环境质量、空气质量和水土质量等，充分体现了天然林保护产生的公共产品所带来的无形性的特征。因此，天然林保护具有公益事业的无形性特征。

2.5 事业建设的福利性

天然林保护事业本身就是一件利国、利民的事业，号召全体国民共同参与此项事业，本着共同参与、共同建设和共同受益的原则，实现中国生态文明和美丽中国建设，提高全体国民的精神文明素质，推进社会进步和人类文明，加快中国福利社会的步伐。因此，天然林保护具有公益事业的福利性。

3 天然林保护公益事业定位的深刻意义

天然林保护公益事业的开展，增强了全体国民天然林保护意识，促进了全体国民精神文明、生态文明以及和谐社会的建设，加快了公民社会、福利社会的到来。天然林保护公益事业的开展，展现了公益组织的社会价值，通过向社会公众普及公益知识、宣传公益事业，增强社会影响力，与此同时，借助公益组织的公益活动，间接提升了企业公民的社会形象和社会责任担当。除此之外，天然林保护公益事业的开展，创新了天然林保护的工作模式，对天然林保护工作的制度建设、运作机制和组织结构等内容提出了新的要求和目标。天然林保护公益事业的开展，开拓了天然林保护工作的视野，拓宽了天然林保护工作的多元化投入机制，对天然林保护工作可持续开展具有重大的现实意义。

4 天然林保护公益事业建设的主要思路

天然林保护公益事业是改革天然林保护模式，实现生态文明建设和美丽中国建设的重要途径，具有丰富、全面的理论内涵和本质特征。在国家应对气候变化的大背景下，结合中央出台《天然林保护修复制度方案》的契机，站在创新视角，从制度创新、运作机制创新、技术创新和融资方式创新这4个方面提出天然林保护公益事业的发展路径。

4.1 制度创新是发展天然林保护公益事业的核心

通过公益事业途径，实现天然林保护产生的社会效益、生态效益和经济效益高质量发展，而制度创新是发展天然林保护公益事业的核心。要想快速开展天然林保护公益事业，就必须加快有效制度供给，不断提升制度改革的实效，真正让制度创新成为激活释放天然林保护公益事业新动能的“点火器”、高质量发展的“助推器”。

4.1.1 建立健全法律和政策体系

建立良好的法律政策体系，有效发挥法律政策体系的职能，是发展天然林保护公益事业的基石。通过建立严格的法律体系，实现对天然林保护公益事业的高效监管，通过制定完备的政策法规体系，鼓励和支持天然林保护公益事业的开展。以2019年7月出台的《天然林保护修复制度方案》为契机，政府相关部门应针对天然林保护公益事业陆续出台配套法规文件，如《天然林保护公益事业法》明确天然林保护公益事业的主体、范围、认定、评估、税收优惠和监管等方面内容，对天然林保护公益事业的具体行为进行规范，保障天然林保护公益事业有法可依、有章可循。

4.1.2 强化公益组织自身制度和能力建设

在公益事业制度创新上，政策支持和鼓励公益组织的公益活动向生态环境保护领域倾斜，使公益组织具有较高的环境保护意识和能力，强化公益组织自身的环境保护法律制度体系建设，提高公益组织自身参与环境保护的能力建设。与此同时，为实现公益组织的环境保护行为，通过多项具体改革措施推动公益组织环境保护事业，如提高环境保护公益行为的税收优惠力度等。

4.1.3 培养人民群众参与天然林保护公益事业的制度建设

从制度创新的角度，出台一系列政策法规，引导和鼓励人民群众参与天然林保护公益事业，向广大人民群众宣传进行天然林保护的意义和作用，使人民群众提高天然林保护的意识和认知，实现天然林中的每一棵树都有人认领，每一片地都有人管理。通过公益事业提供就业岗位，有效改善天然林保护区就业压力，提高林区职工的经济水平，真正做到将天然林保护公益事业由政府主导转向全民参与，全民建设和全民受益的公益事业。

4.2 运作机制创新是发展天然林保护公益事业的必要条件

天然林保护事业与公益事业相融合，将过去天然林保护事业由政府职能向公益事业的运作机制过渡，以公益事业运作机制代替政府职能。在转变初期，政府仍是天然林保护事业的主要领导，但随着社会公众对天然林保护意识的增强，公益组织不断介入，政府主导的地位不断弱化，公益事业的地位不断上升，最终由公益事业的运行模式完全取代天然林保护事业的运行机制，政府只作为政策制定者存在。同时，建立第三方评估机构对天然林保护公益事业整体运行情况进行监管，保证天然林保护公益事业的资金使用安全透明，项目风险可控，既提高了生态服务的效率，又优化了公共服务的质量。

4.3 技术创新是发展天然林保护公益事业的技术保障

通过引进先进的技术手段，提升天然林保护修复技术水平，提高天然林保护的质量和速度。在经过长期的保护、休养生息之后，天然林修复到可持续发展阶段，此时，天然林作为基础产业，有序砍伐，合理利用将获得巨大的经济效益。除此之外，在天然林保护阶段，大利发展林下经济，提高天然林保护附加值，如种植木耳、蘑菇等。利用天然林自身产生的经济效益反补天然林保护公益事业，将促进天然林保护公益事业更加高效、快速发展，形成良性循环，实现天然林保护可持续发展目标。

4.4 融资方式创新是发展天然林保护公益事业的必要保证

公益组织大多通过政府、企业和个人捐赠的方式获得资金支持来开展公益事业。这种方式大大限制了天然林保护的力度，削弱了天然林保护的强度，如果天然林保护资金链断裂，就会导致天然林保护事业停滞，甚至状况恶化的现象出现。因此，通过多种渠道拓宽天然林保护公益事业的资金筹集是保证天然林保护公益事业顺利实施的关键，如通过P2P方式、互联网金融和风险投资等方式获得资金支持。