胡华豪

（安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥230601）

引 言

当前中国语境下的协商民主包含三个层面的含义：一是政治协商，主要指中国共产党党和民主党派就一些国家大政方针展开协商讨论；二是政策协商，指政府部门为实现决策科学化和民主化，在决策时广泛听取公众意见，实现政府决策规范化；三是社会协商，主要指村居民就本村（社区）内的一些公共事务展开协商讨论，以实现“自我管理、自我教育、自我服务”[1]。可见，协商民主的三个层面都强调一种互动式的决策过程，强调多元主体参与到决策过程中。但基层作为各种利益矛盾交错的治理场域，其治理有着显著难度，对基层协商治理构成重大的现实挑战。基层协商民主水平的高低密切关乎基层治理现代化。因此在当前基层社会面临的治理形势愈益复杂的状况下，需要不断探索和完善基层协商治理的方式和手段，推动基层治理现代化。

社区协商作为基层协商民主的重要体现，是指城市社区居民在自我管理、自我教育和自我服务的社区自治基础上采取的包括社区评议、社区对话或是门栋自治等方式进行社区协商治理的方式。通过这种社区协商治理的方式，不仅可以减少社区治理成本，也可以让社区居民参与社区治理过程中，发挥其积极性和主体性，提高社区治理效率和质量。但社区内部事务繁杂，该如何完善协商治理机制并进一步提高社区协商治理能力需要探讨解决。通过对S 社区“1+7+X”协商机制的探索，总结社区协商治理的一般价值并在此基础上进一步探讨如何完善社区协商治理，进而实现基层治理现代化。

一、经验与做法：S社区“1+7+X”协商治理实践

S社区在2016年被确定为省级城乡社区协商委员会示范点。在推进社区协商工作过程中，S 社区始终坚持在社区党组织的领导下，以社区居民委员会为主要载体，以协商和自治为主要手段，紧紧围绕与社区居民密切相关的公共事务展开社区协商，形成以协商与自治为主线，与居民利益高度关联的社区事务，即“痛点、难点、堵点”为主要内容的“三点一线牵”的社区协商模式。在协商为民、协商与民的工作理念下深入推进社区协商工作的开展，丰富协商内容和形式，保障社区居民的民主权利，着力打造共建共治共享的社会治理新格局。

（一）以党建为引领搭建社区协商议事平台

党的建设是完善基层治理的核心，影响着治理水平的提升。构建基层协商民主发展的格局必然离不开党的全面领导。社区党组织是社区协商有序开展的领导核心，在社区协商工作的各个方面必须始终贯穿党的领导。S社区在社区党组织的领导下，建立社区协商议事平台，形成“党建+协商”的群众议事模式，即创建“1+7+X”协商议事机制，提升社区成员参与社区协商治理的主体性和积极性，提升社区协商治理水平。具体来说，“1+7+X”协商机制主要包括以下几个方面。

1.社区协商主体

“1+7+X”协商议事模式在始终坚持社区党组织的核心地位的基础上吸纳社区多元主体参与社区协商。其中，“1+7+X”社区协商议事机制中的“1”指社区党组织，“7”指社区居委会、社区监督委员会成员、专业社工（社会组织）成员、居民代表、两代表一委员①、辖区单位代表、专业人士等，“X”则指利益相关方。

2.协商内容和形式

“1+7+X”协商议事机制主要围绕与社区居民利益和日常生活密切相关的社区公共事务进行，如社区公共服务提供、社区基础设施建设和社区环境建设等。协商议事机制具体的开展形式主要包括议事自治型、听证咨询型、联动共建型和协调对话型等四个方面。议事自治型是社区居民就与自身利益密切相关的公共事务展开协商；听证咨询型指涉及社区公共事务的决策听取居民意见，并就一些重大事项等进行动员宣传；联动共建型指通过引入“三社联动”机制，参与社区共建；协调对话型指就一些出现利益矛盾纠纷的社区事务通过对话协调等方式实现有效调解，缓解社区矛盾。

3.协商议事规则

社区协商议事建立在社区居民自愿协商的基础上，需要建立和明确协商议事的基本准则。首先，坚持党的领导和依法办事。社区协商议事是社区居民实现自治的重要体现，也是社区居民实现“自我管理、自我教育和自我服务”的重要方面，但这种自治和协商必须在社区党组织的领导下以合乎法律法规的方式进行。其次，始终坚持“协商为民、协商与民”。S社区始终把以人为本作为社区协商议事的出发点和落脚点，以服务社区居民为本位，增强居民认同感和归属感。最后，坚持公正公平等原则，协商议事以协商内容相关利益涉及者为主体，协商过程统筹兼顾大多数利益诉求，力求协商结果达到最大共识，符合大多数居民的利益。

（二）“三点一线牵”的协商议事模式

S社区在推进社区协商议事有效运行的过程中紧紧围绕群众生活的“痛点、难点、堵点”，在坚持社区党委核心领导地位的前提下，以协商和自治作为解决“三点”的一条主线，形成“三点一线牵”的协商议事模式。

1.巧解居民的痛点

S 社区充分利用社区协商议事平台，对与社区居民利益密切相关的公共事务通过广泛听取居民意见和建议后形成社区大多数居民认可的协商结果。如针对社区常年缺少物业管理和维修的一栋老旧房屋的卫生、安全等问题通过展开社区协商的方式听取社区居民意见，在达成广泛一致意见的基础上，引入社区物业管理公司，并借助政府补贴50%和业主分摊50%的方式有效解决了楼宇维修问题，提升楼栋住户的幸福感和获得感。

2.力解居民的难点

社区是在一定地域基础上由具有共同体特征的社会联系组成。[2]社区内部是一个复杂的社会治理场域，因社区居住群体的高度异质化和个人之间的高度原子化，让社区利益诉求分化和矛盾显著。面对社区内部这种极其复杂的治理难题，S 社区积极利用社区协商议事平台，将相关利益主体整合进入协商机制，如面对社区冬季水管维修成本过高和涉及利益主体广泛的双重压力，在与自来水公司多次沟通基础上，召开由社区党组织、社区居委会、业主委员会、物业公司、利益相关方、部分业主代表、自来水公司代表等七个相关主体代表参加的联席会议。在广泛协调的基础上达成一致意见，将水管维修与水管改造并举以实现现有资源的充分整合和居民开支的减少，有效解决了社区长期遗留的难题，获得了社区居民的积极回应。

3.化解居民的堵点

城乡社区是社会治理的基础单元，实现社区的有效治理不仅是提升社会治理水平的应有之义，也是提升社区居民生活质量的重要举措。而社区治理包含多个维度，如社区公共服务、社区环境整治、社区卫生救助等，与社区居民最密切相关的是社区基础设施建设和环境整治等。S社区针对辖区内部分老旧小区配套基础设施严重老化的问题，在广泛征求居民意见基础上，积极向上申报小区综合改造整治项目，争取资金支持，全面提升社区基础环境建设水平。对在社区基础设施建设过程中出现的居民利益纠纷积极召开由社区党委、居委会、物业公司、业主委员会以及部分业主代表参加的社区联席会议，有效化解了社区内部矛盾纠纷，推动了基础设施建设有序开展。

二、社区协商治理的价值与功效

社区协商是将社区居民诉求纳入制度化轨道的重要渠道，一方面对推进中国协商民主的发展具有重要的基础性意义，另一方面对提升基层治理水平和推动基层治理能力现代化具有重要的现实意义。在对上述S社区“1+7+X”协商治理实践分析的基础上，可以发现其具有如下价值。

（一）通过制度化和组织化的渠道整合民意，畅通民主参与渠道

按照现代化理论，经济社会的快速发展必然引起民众的政治参与诉求，但现有政治体制的承载能力以及参与渠道的畅通程度与现代化带来的政治参与诉求是否能保持一致对维持社会稳定具有重要的影响作用。[3]伴随着社会主义市场经济的发展而带来的是社区居民利益分化程度不断加深、利益诉求进一步呈现多元化的趋势，如何将因居民利益要求带来的参与诉求纳入制度建设中，是化解基层治理矛盾的重要举措。协商民主是一个多元主体参与并表达利益诉求而实现最终决策的过程，社区协商治理为基层矛盾化解提供了制度化渠道。它将协商民主以制度化方式嵌入居民自治中，让有利益诉求和参与诉求的居民可以以理性的方式在平等和开放的民主平台内进行沟通交流，通过这种组织化和制度化的社区协商平台，一方面可以有效化解社区内部的利益矛盾，另一方面也便于及时了解社情民意，推动公共决策民主化程度的提高和社会主义民主的发展。

（二）通过参与协商提升居民的公共理性和公共精神，形成良好的政治参与生态

所谓公共理性，即自由平等的公民以公共善为目标在公共领域中形塑的公共精神、公共责任意识和公共行动观念。[4]它体现着公共生活中基本的善，在一定程度上影响和塑造社会成员的政治参与心理及参与行为，对公共空间的良性发展具有重要的积极意义。通过协商民主这一规范化和制度化的协商议事机制，不仅可以将多元利益主体纳入协商组织中，还可以在协商过程中不断创新协商的组织载体，形成一种社会共治的局面，并在这一协商过程中，提升协商主体的参与意识和能力，达成多元共识及在此基础上形成公共理性，提高协商主体的公共意识，构造公共的善。同时，这种公共理性也可以规范和协调不同利益主体之间的分歧和矛盾，调节公共生活，减少协商民主过程中可能出现的参与秩序混乱或无序现象，确保基层协商民主的有序开展。

（三）健全多元主体参与局面，发挥协商机制的统合作用

社区协商民主发展的重要作用即是通过协商机制吸纳社区相关利益方，完善和提高社区协商治理体系和水平。党的十九届四中全会提出，要构建基层社会治理的新格局，充分发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会的自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。[5]而协商议事机制则可以通过这种制度化形式将各方利益主体纳入组织中，实现基层治理的共享共建共治。但在这个过程中，需要不断因地制宜，结合实际创新协商组织载体，如培育业主委员会、小区社会组织联合会等，确保有能力、有需求的主体能够及时参与社区治理，坚持有事多协商、遇事多协商和做事多协商，在参与协商过程中提升社区居民的认同意识，维护社区秩序的稳定。

三、完善与发展：社区协商治理的未来

社区协商工作的有效开展是提升社区治理水平的重要方式，通过社区协商机制的有序运行，社区居民可以就与自身利益密切相关的公共事务通过对话、交流等方式达成共识，有效化解矛盾纠纷，实现社区自治。但当前基层协商民主推进过程中也存在不少问题，如居民参与程度低、协商方式单一和协商平台难以有效运行等，给提升基层协商民主发展水平带来了一定的阻碍。针对当下社区协商工作推进过程遇到的一些共识性难题，可以从以下几个方面完善。

（一）坚持发挥基层党组织的引领作用

党的领导是确保协商民主发展始终保持正确方向的重要保证。协商民主作为社区居民参与社区公共事务的重要渠道，可以有效推动居民参与式治理水平的提升，保证社区居民的意见能够得以充分表达。但社区作为一个内部利益关系复杂多样的治理场域，面临着群体利益分化和利益诉求多样化的矛盾，必然需要党的基层组织进行引导。社区党组织可以通过自身的政治向心力，将社区中的多方治理主体聚集，凝聚多元治理力量并整合参与社区协商的相关利益主体，在制度化的渠道中实现社区协商工作的有序进行，提升社区协商治理水平。[6]首先，要坚持社区党组织的领导作用，社区党组织领导要在社区协商工作的各个方面和整个过程中发挥着引领作用，确保社区协商始终坚持正确方向，协商内容不偏离党的路线方针政策，始终以与社区居民密切相关的公共事务为主。其次，要创新社区党支部建设，始终坚持“党建引领、各方参与”的原则，实现社区党建向小区党建延伸，整合小区内部包括离职退休党员和流动党员等在内的党员，成立小区党支部。最后，要调动党员参与社区协商工作积极性，发挥其先锋模范作用，协助社区公共决策的制定以及社区矛盾的协调化解，实现社区小事就地解决，大事一起解决，保证社会秩序稳定

（二）吸纳多元主体参与，增强整合性与合法性

协商民主是社会成员通过一定的沟通交流机制，并在这一过程中就某一公共政策议题广泛发表意见，最后在各方认可基础上达成“最大公约数”，形成最终方案,在此基础上推动协商成果的落实，让协商更符合社区共同体本性。[7]为确保协商结果的科学性、民主性和合法性，在协商过程中应当尽可能吸纳与协商议题密切相关的利益主体。为此，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障和科技支撑的社会治理体系。首先，在社区党组织领导下充分挖掘社区协商自治资源，调动社区有能力居民的参与积极性和主体性，吸引社区内部有高学历和专业知识背景的居民参与，并推进社区协商工作常态化，确保人人可参与、人人能参与。其次，引入社会组织并提升社区协商专业性。社会组织以其自身专业性高的优点可以针对社区协商特点展开专业化的人员培训，引导和协助社区居民参与社区协商工作，宣传普及协商注意事项、运行程序以及其他一些相关内容等，还可以帮助协商结果的落实，全面提升社区协商水平，推动构建社区协商议事的新格局。此外，也可以针对一些特定的社区公共政策议题邀请专家学者参与，以提升社区协商的质量和水平。

（三）创新协商组织载体，提升效率性和便捷性

社区本身是一个高度复杂的治理场域，其间利益矛盾和利益分化交错，这是提升社区治理水平的重要阻碍因素。由于当前社会正处于转型期，社会流动十分迅速，社会成员之间的关系网络越来越稀疏，传统的依靠社区居委会主导的居民代表大会等方法难以发挥有效作用，因而面对当前复杂的治理环境，需要不断创新协商的组织载体和协商手段方式。一方面，充分利用“微治理”的协商平台，发挥小区在协商治理中的作用，积极培育业主委员会，以小区为单位展开协商。让业委会作为小区居民协商平台，履行沟通各方和协商协调职能。另一方面，推动网络协商治理机制的完善。要借助智慧社区建设的契机完善网络协商议事平台。智慧社区建设不仅涵盖硬件基础设施建设，也包括各种社区治理机制与基础设施建设的有机结合，通过智慧社区的建设可以全面提升社区治理的现代化水平。传统的社区协商多是在固定的场所通过面对面的谈论和交流等方式实现社区事务的协商，但由于社区内部群体的工作和休息时间不统一让这种协商方式开展面临一定难度。而智慧社区协商建设的开展，可以在有效利用现有数据资源的基础上，建立多元主体，如社区党委、社区居委会、社区居民和社区社会组织等共同参与的社区智慧管理平台。通过智慧管理平台可以有效征集民意、在线协商议事，并运用现代化手段解决诸多涉及社区居民利益纠纷的社区难题，提升社区协商工作的效率和水平，增加社区居民满意度和效能感。

（四）规范协商治理程序，确保有效性与稳定性

社区协商的目的是对特定公共议题展开协商以实现最大共识，提升社区治理水平。但社区治理必然包含着社区秩序稳定这一要义，也意味着社区协商工作的开展也必须是合乎程序的、规范化的。首先，协商议题的产生必须规范化。在围绕与居民生活和切身利益密切相关的基础上，议题还需经过所在协商平台的党组织的论证，以确保议题不出现方向性错误。其次，协商程序的进行必须规范化。在协商过程中要充分尊重居民的知情权、参与权等，确保居民的意见得以充分考虑，同时要制定规章制度，效仿“村规民约”，发挥其软约束作用，确保协商机制的有序进行。最后，协商结果的落实必须规范化。协商达成一致的决策在落实过程需要建立健全监督机制，包括信息公开机制、执行反馈机制以及定期汇报机制等，确保政策的执行始终在阳光下运行，以提升协商议事机制和协商平台的有效性和合法性，加强民众的认同意识，实现社区协商的长远发展。

结 语

提高社区协商治理能力是完善基层治理能力的重要环节，也是推动国家治理体系和治理能力现代化最基础的环节。由于社区是社会成员直接生活的重要场域，社区决策与社区居民利益和生活密切相关，倘若社区决策不贴合实际，没有考虑大多数社区居民的诉求和意见，必然难以推行甚至可能引起不必要的社会群体性事件或是其他社会问题。协商治理不仅提供了一个社区居民都可参加的制度平台，让社区决策的民主性不断提高，让决策更加充满民意，而且也让社区居民的公共精神和公共理性以及参与能力进一步提高，让其对社区事务更加关注。可见，协商治理对提升基层社会治理能力和推动社会和谐发展具有重要的现实意义。

注释：

①两代表一委员是指住在社区里的党代表、人大代表和政协委员。