邹多品,吕庆宁，常永斌，王秋实，林琳，许瑞华，刘少军，吴则悦，张志强,万其明

(安徽省淮南市谢家集区人民检察院， 安徽 淮南 232001)

一、研究背景

2019年是检察机关内设机构改革的推进之年。内设机构系统性、整体性、重塑性改革，形成符合时代需要和人民需求的“四大检察”，即刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察。四轮联合驱动，驶入全面协调发展的法治高速公路，主动融入国家治理体系和治理能力现代化进程，使“检察生产力”得到充分释放。民事、行政检察是检察工作“四轮驱动”的重要组成部分，但由于其起步相对较晚，在民事诉讼法颁布之前处于试点阶段，在这期间社会各界对民事行政检察监督的必要性尚有争议，特别是检察机关与审判机关之间也未能就民事行政检察监督的具体问题达成一致。直到《民事诉讼法》和《行政诉讼法》颁布，以基本法的形式明确规定了民事行政检察监督权，这项工作才得以在全国逐渐开展起来。若想真正打开新时代基层检察工作的新局面、真正实现做强民事检察、做实行政检察，完善民行一体化办案机制势在必行。

二、民事、行政检察工作的现状

以H市为例, 2016年至2020年，民行检察部门共受理民事行政案件200余件，向市中级人民法院发出再审检察建议61件，提出抗诉26件，向省人民检察院提请抗诉56件。H市X区检察院民行检察部门，2016年至2020年共受理民事行政案件21，向区人民法院发出再审检察建议 3件，向市人民检察院提请抗诉4件。不难看出，民行检察工作对于维护司法公正，维护当事人的合法权益，防止国有资产流失，做好法院裁判的服判息诉工作，排解社会矛盾，维护社会安定，促进社会和谐，都做出了积极的、卓有成效的贡献。“强化法律监督，维护公平正义”是检察机关工作的主题，更是基层民行检察工作的中心。但作为检察机关法律监督职能的重要组成部分，基层民行检察工作远远无法与其他检察业务相比，属于各条业务线中最薄弱的部分。

三、基层民行监督检察工作存在的问题

(一) 监督效果不佳

检察机关民行检察部门可以通过检察建议和抗诉的方式来监督民事诉讼及行政诉讼，但取得的政治效果、社会效果和法律效果并不尽如人意。司法是维护社会公平正义的最后保障，司法机关是否公正司法直接影响着司法公信力，面对人民法院的不公正审理案件，当事人感到寻求正义的失望，而当事人满怀希望寻求检察机关救济时，检察机关往往难以真正发挥其法律监督的效果，使得当事人转而对检察机关的监督无力倍感失望。在大的层面看来，民事、行检察监督的范围较广，贯穿民事诉讼、行政诉讼的全过程，但在实际案件监督中却很难操作。检察机关监督人民法院审判、执行活动是否合法，根本目的是守住民事行政案件裁定公平正义的最后一道防线。当前大多数案件集中在市级以上人民检察院，且基层人民检察院民行部门办案人数偏少，老龄化严重，专业性不强的问题仍然存在，数量、质量都不尽人意，做到案件办理“三效合一”，“四大检察”均衡发展，在基层民行检察部门始终是一大难题。

(二) 调查核实权难以保障

在基层检察民行检察监督工作中，检察机关监督方式主要是向相关部门发检察建议，对人民法院审判结果进行抗诉等。其中，抗诉这种方式存在耗时多、周期长、程序繁琐等弊端，监督效果有时也不理想。提出检察建议、支持起诉等方式则存在刚性不足，缺乏制约措施的问题。审判机关若不采纳回复，亦不落实整改，基层检察机关民行部门除了跟进监督，继续发检察建议或提请上级检察机关抗诉以外，也别无他法。根据《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第六十五条的规定，人民检察院在履行法律监督职责过程中，遇到审判人员可能存在违法行为等四项情形，可以向当事人或者案外人进行调査核实。这一规定虽赋予检察机关民行部门调查核实权，但并未给予检察机关在行使调查核实权时必要的司法保障，这在一定程度上造成检察机关办理民行监督案件时，调查核实权很难得到有效的运用。

(三) 民事、行政案件抗诉难以发挥监督实效

基层检察院民行检察部门提请抗诉的案件，绝大多数案件都已经进行了仔细审查和必要的调查核实，在向上级检察院提请抗诉后，上级检察院民行检察部门又要重新对该提请抗诉案件进行审查，审查该案是否符合抗诉条件，认定该案符合抗诉条件后，向同级人民法院提出抗诉，同级人民法院裁定该案再审并择期进行再审。抗诉案件办理程序过于繁琐，办案周期过于漫长，极大地增加了司法纠错成本，过度耗费有限的司法资源，让当事人陷于没有尽头般的诉累之中，极大打击了当事人申诉的积极性，也严重削弱了司法的公信力，最终难以发挥出案件抗诉应有的监督作用，甚至会激化社会矛盾，把申诉人逼向“信访不信法”的上访之路。

(四) “倒三角”难题长期存在

根据新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条的规定，最高人民检察院对各级人民法院生效裁判，上级人民检察院对下级人民法院生效裁判，发现存在《民事诉讼法》第二百条规定的十三项情形之一的，有权提出抗诉；最高人民检察院发现各级人民法院调解书存在损害国家利益或社会公共利益的，也有权提出抗诉；上级人民检察院发现下级人民法院调解书存在损害国家利益或社会公共利益的，也有权提出抗诉。不难看出，我国立法采用的是“上抗下”的民行抗诉模式，这种抗诉模式虽然有助于实现纠正错案的目的，但这种抗诉案件“倒三角”的分布结构导致检察机关民行部门工作比重失衡，大量民事行政检察案件积压在市级以上检察机关民行部门，且造成基层检察机关民行部门对同级人民法院生效裁决监督乏力，大量的基层检察机关的民行检察司法资源未得到充分有效地利用。另外，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条的规定，当事人要向人民检察院申请检察建议或抗诉，必须符合下面三项中的一项，否则检察机关不予受理，一是当事人已经向人民法院申请再审，人民法院驳回再审申请的；二是当事人向人民法院申请了再审，人民法院在法定期限内没有作出裁定的；三是当事人向人民法院申请再审后，人民法院再审裁判有明显错误的。根据这一规定，当事人对生效裁判不满的须向人民法院申请再审，该程序是当事人向人民检察院申诉的前置条件，这一规定极大地增加了当事人的申诉成本而且客观上使得大量民事行政案件都会进入到二审程序，经过二审审理的民事行政案件基层人民检察院是无权受理的，造成大量民事行政检察案件积压在市级以上检察机关民行检察部门。

(五) “重刑轻民”思想根深蒂固

提及检察机关，人们通常想到的是代表国家指控刑事犯罪，依法出庭履行法律监督职能，保障国家法律的正确实施，刑事犯罪公诉职能是检察机关的标志性核心。多年来，检察机关的业务工作重点在刑事工作，刑事案件的处理划分的很多、很细，而广泛的民事行政案件就笼统地归口到民事行政检察科来办理，足见民行检察工作在检察机关内部的地位。另外从检察机关人员配比来看，以一个50人左右的基层人民检察院为例，刑事检察部门配备20人左右，而民行检察部门只有3～4人，办案力量对比悬殊，也就足见“重刑轻民”的思想仍然存在。随着社会经济的急剧发展，人们之间的经济纠纷也日益增多，民事行政诉讼案件也逐年递增，民事行政案件本身也变得愈加复杂，办案力量的配备及民行部门工作的细分直接影响着民行检察监督的成效。

(六) 人员配置不合理，专业人才缺乏

由于长期以来检察机关内部对民行部门的不重视，导致基层检察机关民行部门的人员配置极其不合理，专业骨干人才缺乏。基层检察机关优秀的法律人才大多会充实到刑事检察部门学习锻炼，使民行检察队伍总体力量偏弱，具体表现为证据审查能力弱、释法说理能力弱、调查核实能力弱、出庭诉讼能力弱。检察机关民行部门主要是对人民法院作出的生效裁判进行监督，直接面对的是法律专业的高素质人员，要让人民法院甚至是原审人民法院以公开审判的方式来确认自己判决、裁定错误，无论是在心理上还是行为上，人民法院工作人员都是有强烈的抵触情绪的，出现民行部门发出检察建议时采纳率低、跟进监督难等问题。

四、基层民行一体化办案机制实现路径

(一) 调整“倒三角”格局

运用法律赋予的多种监督方式，彻底转变当前民行案件“倒三角”的不利格局。充分利用基层人民检察院民行部门的办案力量和资源办理民行案件，释放省、市级院民行部门的案件压力，增强法律监督的时效性。检察机关要自上而下完善一体化办案机制，整合民行法律监督资源，构建科学的监督体系。

(二) 完善纵向联动一体化办案模式

案件及线索的移送方面：上级院可以交办、转办和督办方式将已经受理的民事检察案件交由下级院办理，各级院在案件审理过程中，发现涉及应由其他院管辖的情况，可将有关案件材料移送给上级院，由上级院统筹分配。指令及委托调查核实方面：上级院可以指令下级院进行调查核实，跨地区各级院之间可以通过委托方式，完成案件的调查核实。案件办理指导方面：上级院对下级院提请抗诉案件提前介人和办案指导。下级院制发的再审检察建议未被采纳或未予回复的情况下，提请上级院跟进监督。提请抗诉的检察院与出席再审法庭的检察院之间，共同配合做好出席再审法庭工作，及时反馈和跟踪案件的再审结果。涉及当事人越级访的案件，下级院及时向上级院通报案件情况，涉及当事人多次缠闹访的，上级院应指导和协助下级院做好息诉疏导。疑难复杂案件还可以由上级检察机关民行部门统一指挥，调配其他基层院民行办案力量统一办理，打破案件办理的地域局限性。

(三) 完善横向协作一体化办案模式

内部线索移送方面：基层院刑事检察部门在案件办理过程中发现涉及民行业务如：虚假诉讼等的案件线索时，应及时移送给本院民行检察部门。基层检察院民行检察部门如发现非本院管辖但属于民行监督职能范畴的案件时，应积极移送给相应检察院进行办理。业务交叉案件办理方面：涉及刑民交叉、未成年人合法权益保护等案件，在必要的情况下，可集中各业务部门办案力量，成立专案组集中统一办理。

(四) 增强办案力量

能否落实一体化机制，实现其模式优越性，人员的配备是最重要的因素。民行检察工作的发展必须要有能够满足要求的办案力量。内设机构改革后，基层民行检察部门担负着民事、行政、公益诉讼检察三项职能，工作任务繁重。按照司法改革的要求，案件办理的标准体系是“1+1+1”，即1名员额检察官+1名检察官助理+1名书记员。因此，3组标准办案单元，即9名干警较为合理。而且还可以将有职务犯罪侦查工作经历，能够抓住调查核实重点，具有公诉业务经验，有民商、民诉法学专业背景的检察官或检察官助理，充实进民行检察队伍中，实现术业专攻。在年龄结构上也要合理统筹，注意青年干警的占比，科学组建办案团队。除此之外，还要注重加强业务学习，为民行检察工作的长期、健康发展提供必要的人力保障和智力支持。