社会组织承接政府购买服务的问题和对策

2021-01-13桑颖

中共山西省委党校学报 2021年3期

桑颖

〔摘要〕社会组织承接政府购买服务是满足公众多元化服务需求，转变政府职能的重要举措。党的十八届三中全会以来，我国政府购买服务得到了大力推广。但在实践中，社会组织承接政府购买服务存在着购买服务法律法规不健全、购买服务程序不规范、监督评估机制不完善以及一些社会组织对政府的依赖性较强、承接能力不足、公信力低下等问题。为此，要健全购买服务的法律法规，完善购买服务的程序，健全监督评估体系，建立平等的政社合作伙伴关系，提高社会组织的承接能力，提升社会组织的公信力，从而实现社会组织在承接政府购买服务中的主体作用。

〔关键词〕社会组织;政府;购买服务

〔中图分类号〕D632.9 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）03-0071-06

自党的十八届三中全会提出“推广政府购买服务”以来，我国政府购买服务日渐得到重视。2013年国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《指导意见》），标志着我国开始从国家层面支持和规范社会组织承接政府购买服务。此后，各地政府纷纷制定购买服务清单和向社会组织购买服务的办法。近年来，国家更加重视服务型政府建设，加大了政府职能转移力度，积极推进社会组织承接政府购买服务。2020年1月3日，财务部公布了《政府购买服务管理办法》，在完善购买服务制度的同时，进一步加大了对社会组织承接政府购买服务的支持力度。但随着改革的不断深入，社会组织在承接政府购买服务中遇到了一些新情况、新问题，笔者将对此进行分析，并提出相应的解决对策，以期更好地利用和发挥社会组织承接政府购买服务的优势与效用。

一、社会组织承接政府购买服务是深化行政体制改革和社会组织快速发展的必然结果

社会组织是指依法建立的、相对独立于国家政府系统，以社会成员的自愿参与、自我组织、自主管理为基础，以社会公益活动或者互益活动为主旨的非营利性、非政治性、非宗教性的社会团体、民办非企業单位和基金会〔1 〕。在党的十六届六中全会上，我国政府首次使用“社会组织”概念，并在党的十七大报告中进一步确认。而转变政府职能、增强政府的公信力、建设人民满意的服务型政府是党的十九大报告中的重要内容，也是我国行政体制改革的重要目标。转变政府职能和建设服务型政府的要求促进了社会组织参与多元化服务供给。社会组织承接政府购买服务可以深化政府机构改革，降低行政成本、提高行政效率、提升政府公信力，促进公共服务均等化，从而改变以往政府垄断公共服务供给的局面。

与此同时，我国社会组织的迅猛发展为政府购买服务提供了重要的承接主体。自2013年以来，我国政府改变了对社会组织的双重分层管理政策，对促进经济发展、保障社会民生等领域的社会组织采取放开管制的策略〔2 〕。如提出对四大类社会组织（行业协会商会类、科技类、公益慈善类、社区服务类）采取直接登记制度，并重点培育和优先发展。政府社会组织管理策略的转变反映了政府对社会组织的信任和支持态度，为社会组织的发展提供了制度保障。紧接着多项与社会组织相关的政策措施的出台大大促进了社会组织的发展。特别是2016年9月《慈善法》正式实施后，政府部门开启了对社会团体、基金会和社会服务机构等社会组织的法律法规修订工作。在此背景下，我国社会组织迅速发展。截至2021年2月，我国已登记的社会组织超过90万个〔3 〕。实践证明，社会组织承接政府购买服务具有灵活性、专业性、多样性等优势，不仅有利于提高服务供给水平和效率，而且有利于保护公民在环境保护、社会救助、养老服务、社区服务、精准扶贫等服务领域的公共利益。

二、社会组织承接政府购买服务存在的问题

近年来，政府出台了一系列鼓励社会组织承接政府购买服务项目的政策。但在实践中，社会组织承接政府购买服务存在着政府购买服务的法律法规不健全、程序不规范、监督评估机制不完善，以及社会组织对政府的依赖性较强、承接能力不足、公信力低下等问题。

（一）购买服务的法律法规不健全

在法治国家一切行使公权力的行为都要在法律的框架内进行。政府购买服务是一项不同于传统政府直接提供公共服务的模式，应该有完善的法律法规对其进行约束，以保证购买服务的公平公正。然而，从国家层面看，目前我国政府购买服务的法律依据主要有《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《采购法》）和《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《采购法实施条例》）。虽然《采购法实施条例》已将“政府向社会公众提供的公共服务”纳入了我国政府采购法的范畴，但是他们并不是专门针对购买服务的法律〔4 〕。从地方层面看，尽管我国地方政府陆续出台了一些购买服务的指导意见和实施办法，但大都比较宽泛、零散，导致在具体实施中适用性不强。因此，购买服务相关法律法规的不健全，在一定程度上影响和制约了社会组织承接政府购买服务的质量和效用。此外，尽管国务院在2013年颁布的《指导意见》中就指出，各地在进行政府购买服务时要及时向社会公布其购买服务的项目、对承接主体的要求以及绩效评价标准等信息〔5 〕，但在实践中，一些地方政府购买服务的信息披露制度还不完善，导致往往应该向社会公开的信息不公开发布，有时即使发布了也不全面;一些政府部门甚至没有按照规定向社会公布其购买服务的政策;有的政府部门即使公布了也不具体，使社会组织无法全面了解政府购买服务的要求。由此造成承接主体社会组织与购买主体政府之间的信息不对称，不利于社会组织承接政府购买服务的公平竞争。

（二）购买服务的程序不规范

目前，在政府出台的购买服务政策中，虽然对政府购买服务程序作了规定，但这些规定往往较为粗略，缺乏操作性、规范性，导致政府服务购买实践环节的随意性较大。具体而言存在以下问题：一是缺乏统一的购买服务平台。目前，不少政府部门仍然是根据不同领域服务的需求和自身的特点进行分散购买。无论是在中央层面还是地方层面都缺乏统一的购买服务平台〔6 〕。服务的分散购买不仅使政府向社会组织购买服务的总数量无法统计，而且不利于政府部门建立统一的购买服务监管和绩效评估体系。二是购买服务“内部化”。政府购买服务是社会治理体制创新的具体制度安排。对于政府而言，通过购买服务，能够转变政府职能，实现政府与社会组织的良性互动，提升服务供给的效率;对于社会组织而言，通过承接服务能够获得资源，更好地履行服务供给职能、实现解决社会问题的愿景和使命。因此，政府与社会组织之间应该是各自保持独立，以契约的方式按照合同履行各自的职责，从而共同完成服务供给。然而在社会组织承接政府购买服务的实践中，出现了购买服务“内部化”问题，即服务项目由与政府有密切关系的社会组织来承担，这类社会组织几乎等同于政府自己的部门〔7 〕。还有一些政府部门为了确保招标结果为自己的意向“内部人”，在招标过程中并未真正进行竞争性招标，只是形式化地走过场。“内部化”的服务购买带来了服务质及资金透明度不高等一系列问题。

（三）监督评估机制不完善

从政府部门购买服务开始到社会组织提供服务结束，均需要一个完整的监督评估机制进行有效监督。社会组织承接政府购买服务的监督评估机制不完善，主要表现在以下两方面：一是忽视了过程监督且尚未建立科学的评估指标体系。在服务被购买之后，一些地方政府更多地将关注重点放在了服务购买结果的监督层面，忽视了对服务购买全过程的监督。与此同时，由于服务购买具有非一次性和分散性等特征，并且通常是以项目的方式实施的，致使在评估服务购买环节很难制定明确的标准，且不好量化。二是缺乏第三方评估。社会组织承接政府购买服务的监督评估内容涉及社会组织治理、不同购买服务项目的成本核实、服务满意度标准等，因此，离不开中立、客观、专业的第三方评估。目前，社会组织承接政府购买服务项目的评估主体主要来自政府主管部门，社会公众参与度不高，专业人士缺乏。这在很大程度上影响了评估的准确性与公正性，使社会组织提供服务的满意度存在模糊感。

（四）部分社会组织对政府的依赖性较强

一些社会组织依附在政府的政策资源和资金资源之下，有些甚至直接由政府牵头成立并发展起来，因此，这些社会组织的战略决策、内部治理结构、人力资源、项目管理等方面受政府影响较大，具有较强的行政性〔8 〕。而在政府购买服务过程中，社会组织过度依赖政府资源会造成政府与社会组织合作中的不平等。比如在一些政府购买服务的项目中，社会组织为了向政府示好，主动承担起了一些原本应由政府完成的工作。因此，这种对政府的过度依赖影响了社会组织的独立性，进而限制了其发展。

（五）社会组织自身发展不成熟

社会组织自身发展的不成熟会直接影响社会组织承接政府购买服务的能力。其主要表現在以下两方面：

一是内部治理结构不完善。完善的内部治理结构是社会组织承接能力的体现。而有些社会组织规范化不够，存在内部治理结构不完善的情况。首先，社会组织的愿景和使命不明确。社会组织的愿景是该组织为解决某一社会问题而提出的美好蓝图。使命则是指社会组织存在的目的和原因。愿景和使命是社会组织成立和运转的内在驱动力。有清晰愿景和使命的社会组织不仅易于被公众理解和接受，而且能够增强社会组织的行动力。但是，我国社会组织对政府往往有较强的依赖性，特别是那些由政府牵头成立的社会组织，其存在与运转的驱动力具有一定的特殊性，降低了其工作的主动性和使命感。其次，社会组织的理事会没有发挥应有的作用。理事会是社会组织内部治理的核心。但在实践中，存在理事会规模过大、影响社会组织决策效率的问题。有些社会组织甚至没有设立监事和监事会。虽然我国早在2004年国务院发布的《基金会管理条例》中就要求社会组织要设立监事和监事会，并具体规定了监事与监事会的职责、产生程序和任期，但是目前仍有一些社会组织没有设立监事和监事会，带来了随意决策、制度不健全等一系列问题。

二是缺乏全职人员和专业人才。人力资源是社会组织生存和发展的重要因素。目前，部分社会组织的人力资源面临诸多困境。首先，缺乏全职人员。一些社会组织除了少数全职人员外，其他都是由兼职人员和志愿者组成的。而社会组织承接政府购买服务必须要有一定数量的全职人员作支撑，全职人员的缺乏大大限制了社会组织的承接能力。其次，缺乏具备专业知识与专业能力的人才。社会组织从业者整体收入偏低，有些社会组织甚至没有为全职人员提供“五险一金”的保障。这种情况使社会组织在人力资源市场方面不如企事业单位受欢迎，导致一些社会组织很难招到专业人才。社会组织人员专业化程度不高，极易导致其在承接政府购买服务项目过程中无法应对复杂而专业的问题。

（六）社会组织公信力低下

公信力不仅是社会组织赖以生存和发展的基础，而且是其承接政府购买服务的前提条件。然而，一些社会组织爆发的失信事件引起公众对社会组织公信力的质疑，导致社会组织的公共性、公益精神遭受质疑，社会组织公信力逐步下降〔8 〕。社会组织公信力危机的另一表现方式便是公众捐赠渠道的转变。一部分捐款人选择“点对点”方式进行捐助，即通过社会组织获取相关求助人信息，然后直接对求助人进行“点对点”捐助。同时，部分社会组织运营效率低、活动效果与影响低微，组织的整体效率不高，主要表现为组织项目运作效率低，组织提供的服务与服务对象的期望有一定距离。这些都严重影响了社会组织的公信力，不利于其承接政府购买服务项目。

三、加强社会组织承接政府购买服务的对策

只有积极解决社会组织在承接政府购买服务中出现的问题，才能实现社会组织承接政府购买服务的政策预期，实现公共服务供给多元化的目标，进而提高政府的服务效能，并推动社会组织的健康发展。

（一）健全购买服务的法规制度

目前，我国现有采购法及其相应的配套法律、规章对于政府购买服务的适用性不够。国家层面上还没有一部专门的政府购买服务法律法规，地方层面上政府购买服务正在探索进行中且实施时间不长，总体上呈碎片化状态。为此，国家相关部门应尽快出台专门的政府向社会组织购买服务的法律法规，对政府购买服务的主体、内容、程序、资金管理等作出统一的指导性规定。地方各级政府要结合实际，制定符合本地的购买服务政策，完善购买的运行程序，明确服务购买的权力清单，制定统一的购买服务评估标准，并且逐步扩大购买服务的规模。此外，政府还应健全购买服务的信息披露制度。一方面，购买服务信息披露的内容要包含“购买前”的最新购买服务项目信息、“购买中”的服务招标过程、“购买后”的服务实施情况以及服务结束后的绩效评估等。另一方面，要及时向公众进行信息披露，实现社会组织承接政府购买服务的公平、公正、公开与透明。

（二）完善购买服务的程序

完善购买服务的程序，要明确购买主体和承接主体所享有的权利和义务，以减少社会组织承接政府购买服务项目过程中出现的的程序不规范问题。为此，政府首先要在服务购买中厘清自身与社会组织的关系，明确自身责任，完善服务购买的决策规划、资金支持和监管评估等环节。

一方面，要建立统一的政府购买服务平台。目前，在国家大力支持政府购买服务的政策下，各级政府都在加大力度向社会组织购买服务。但并未建立统一的政府购买服务平台，不利于相关数据的准确统计和政府的统筹规划。为此，各级政府应建立统一的购买服务平台，并在此平台上推进购买服务购买项目的公开招标、项目管理、信息披露、绩效评估等信息和进程。政府各部门也要将本部门服务购买的数据统一汇总在此平台，这将有利于政府全面掌握购买服务的总体情况和资金使用情况，从而为其科学核算服务购买资金和提高服务支出效率提供依据。

另一方面，要破解购买服务“内部化”的问题。购买服务“内部化”是一种失范行为，应当通过约束机制加以限制和纠正。为此要做好以下几方面的工作：第一，制定服务购买的总体规划。首先，政府部门在购买服务前，应该多渠道收集服务对象的需求，了解各个领域服务供给的总体情况，并根据本部门服务购买的目标制定服务购买的总体规划。其次，要严格确立政府购买服务的范围。权力清单的确立对政府购买服务至关重要，清晰的权力清单可清楚界定政府购买服务的范围。财政部在2020年3月1日施行的《政府购买服务管理办法》中，首次提出6类事项不得纳入政府购买服务的范围〔9 〕。因此，政府相关部门在制定服务购买规划时，要根据国家规定和权力清单的梳理，明确界定可以进行政府购买的监督执法类和供给类职权的范围〔10 〕。第二，建立公平的政府购买服务承接主体选择标准。目前，政府在选择购买服务承接主体方面所作的政策较为宽泛，这也是导致政府购买“内部化”现象的重要作用。为此，政府在规定其购买服务承接主体的资质条件时，应进一步细化选择标准，并设立优先条件。可具体学习深圳等先进地区对社会组织承接政府购买服务资质规定的经验，如在设立优先条件方面，可以设置获得公益性捐赠税前扣除资格和免税资格、3A及以上评估等级、曾经承接过公共服务购买项目且绩效评价良好、公信力高等条件〔11 〕。建立公平的政府购买服务承接主体选择标准，有利于激发社会组织参与服务购买的积极性并形成购买的良性竞争。第三，加强社会组织承接政府购买服务的合同管理工作。政府与社会组织之间是平等的契约合作关系。政府要鼓励社会组织参与服务购买的公开招标，同时对其进行科学评估，在此基础上选择承接能力较强的社会组织作为承接主体，并与其签订合同。通过对购买合同的管理可约束社会组织的购买行为，明确政府和社会组织之间的权利和义务，有利于社会组织按照合同的条件和标准有效地提供服务，达到与政府签订合同的预期目标。

（三）健全监督评估体系

健全的监督评估体系既是提高社会组织服务质量的有效手段，又是监督政府购买社会组织公共服务的有效途径。健全监督评估体系，可从以下两方面着手：一要加强对政府对购买服务过程的监督。对政府购买服务的监督不能仅限于对服务结果的监督，还要加强对整个服务购买过程的监督，要把服务项目的招标、竞标、执行、评估等环节纳入动态的过程监督管理中;要明确监管部门的职责，监管部门要加强对整个服务购买过程的监督，及时发现服务购买中存在的问题，从而进一步调整完善服务购买的政策;在服务购买过程的监督中要建立科学的评估指标体系，可围绕服务项目合同完成情况、财务绩效、服务满意度、社会影响等四个方面进行设计〔12 〕。二要引入第三方评估。政府购买服务是为了向社会公众提供更好的服务，这使得评估社会组织提供服务的效率与效益尤为重要。我国政府先后发布的社会组织第三方评估和政府购买服务第三方绩效评估的指导意见，为建立服务购买第三方评估体系指明了方向。为此，应建立独立于政府和社会组织之外的第三方评价体系，让第三方成为监管的重要主体。此外，服务对象是服务购买的受益群体，服务对象的满意度也是评估社会组织承接政府购买服务质量的重要指标，第三方评估体系要把服务对象纳入评估主体范畴。

（四）建立平等的政社合作伙伴关系

在政府购买服务中社会组织作为独立的承接主体应与政府建立平等的合作伙伴关系。一方面，政府要转变观念，充分认识到社会组织承接政府购买服务的效率与质量优势。在购买服务过程中，政府要改变过去大包大揽的做法，按照契约精神与承接政府购买服务的社会组织真正建立合作伙伴关系〔13 〕。另一方面，政府要进一步推动社会组织的去行政化改革，增强其独立性。要指导社会组织“去行政化”，厘清政府部门和社会组织在职责、人员、资产等方面的关系，促进社会组织与主管部门完全脱钩，培养其独立自主的能力，使其能够自我管理和自行发展。

（五）强化社会组织内部治理

一方面，要完善社会组织的内部治理结构。社会组织的内部治理结构主要涉及社会组织的愿景和使命、组织机构设置及其运作体系。只有对社会组织内部治理结构进行规范化设置才能保证社会组织高效运作，进而提升社会组织承接政府购买服务的能力。为此，首先，应设立清晰的社会组织愿景和使命，使其与组织内部员工和公众产生共鸣，然后再围绕组织的愿景和使命完善组织的制度和章程。其次，要科学设计社会组织的内部治理机构，建立规模适中的理事会，处理好理事会和管理层之间的关系。完善的社会组织内部治理机构应包含理事会、管理层和监事会。理事会、管理层和监事会三者之间要相互独立又权责明确，从而保障社会组织的高效运行。承担着组织决策角色的理事会，要更多地关注治理层面的事情，如战略决策、筹资等事宜，不要介入社会组织管理层面的具体事务〔14 〕。

另一方面，要加强社会组织的人力资源管理。人力资源管理是社会组织运行和发展的保证，要推动社会组织人才建设的职业化和专业化，为社会组织承接政府购买服务提供人才支持。针对目前社会组织人力资源方面出现的从业人员数量少、流动性较强、专业人员缺乏等问题，社会组织可从以下几个方面着手：第一，完善薪酬和福利待遇制度。要根据组织成员的专业技术职称、学历、资历、业绩等因素科学制定薪酬标准，不断提升社会组织人才的工资待遇水平，探索在组织成员取得各类资格证书后根据相应的标准给予奖励的机制，并定期举办业务交流会，挖掘各类专业人才的特长，做到人尽其才、才尽其用;要完善社会组织从业人员的养老、医疗、住房保障等福利待遇制度，及时协调解决社会组织人才在生活和工作中遇到的困难，解决其后顾之忧，使人才不仅能引得进而且能留得住。第二，规范社会组织的志愿者管理。志愿者管理是社会组织人力资源管理的重要组成部分。社会组织要进行专业化的志愿者管理，对志愿者进行实名登记、签订协议、购买保险，以及开展志愿者培训、提供志愿服务证明等工作，从而为社会组织承接政府购买服务提供充足的人才支持。第三，建立健全培训机制。社会组织应提高本组织从业人员的专业技能，从而不断提升承接項目的能力。要建立教育培训体系，制定组织内部成员的培训方案，鼓励成员通过不断学习提升自身能力水平，从而成长为适合社会组织工作的专业人才;要定期选送组织成员到发达地区社会组织进行实践锻炼，以提高他们的专业素养和服务水平，使社会组织人才队伍向职业化和专业化转变。与此同时，民政部门也要定期举办针对社会组织从业人员的专业培训以及开展政府购买服务的讲座，加快提高社会组织承接政府购买服务的能力。

（六）提升社会组织的公信力

良好的公信力不仅是社会组织信誉的标志，也是社会组织承接能力的体现。社会组织应彰显自身特色，打造服务品牌，提升自身公信力。党的十九大报告强调，要推进诚信建设，强化社会责任意识、规则意识、奉献意识。社会组织信用建设是社会诚信建设的重要组成部分。2018年1月，民政部颁布了《社会组织信用信息管理办法》，意味着国家对社会组织信用建设的高度重视。提升社会组织的公信力可从以下两方面着手：一是加强社会组织自身的问责。社会组织从业人员应严于律己，避免出现善款挪用等腐败行为。要在社会组织的行业协会内部建立第三方公信力评价平台，每年根据公信力指标对社会组织进行排名，并将失信社会组织和失信从业人员列入黑名单。二是加强公众和媒体对社会组织的监督。公众是社会组织承接政府购买服务的服务对象，公众的满意度是评估社会组织承接能力的重要指标。而媒体的信息披露会影响公众对社会组织的认知，进而影响公众捐赠的行为选择，对社会组织形成压力。因此，社会组织应通过各种方式建立与公众和媒体沟通的渠道，如开通社会组织的网站、建立微信公众号等方式，及时发布社会组织承接政府购买服务项目的最新动态，接受公众和媒体的监督。

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