◆秦铭梓 梁 兰

一、前言

早在1994 年实施分税制改革以来，我国就明确了中央税、共享税、地方税的立法权均集中在中央这一指导策略。2014 年进一步细化了全面清理各项税收优惠政策，并且围绕这项工作部署了多项专项行动。2019 年针对建立税式支出制度、税收优惠政策做出了明确规定。这一系列举措的颁布实施，对于明确政府与市场边界、规范市场秩序、明确税收优惠政策制定权及其预算规制具有非常重要的现实意义。为了使我国税收优惠政策得到持续不断的完善，确保预算规制的科学合理性与先进性，有必要对其进行更加全面系统的探究。

二、税收优惠政策制定权的归属

（一）税收单行法所规定的税收优惠

税收优惠政策属于特别课税要素的范畴，与税法主体、征税客体、税目与计税依据、税率等基准税制要素存在较大的区别。在我国各部税收单行法当中，均对税收优惠做出了明确规定。例如在《企业所得税法》第四章当中提出了“税收优惠”，在《环境保护税法》第三章当中，提到了“税收减免”；在现行的法律法规体系当中，还包括多项免税条款和减征条款。除此之外，如果因为某些突发事件导致企业经营活动或者经济效益受到严重影响，国务院还可以根据实际情况制定专项所得税专项优惠政策。此外，国务院虽然允许地方政府在法律框架内，推出符合本区域的招商引资优惠政策。但依据《税收征收管理法》第3 条规定，地方政府不得擅自做出减税、免税、退税等规定，上述行为必须严格按照国家现行法律规定执行[1]。……