李 飞，曾福生

（湖南农业大学经济学院 长沙 410128）

新中国成立以来，我国扶贫开发走出了一条从分散救济到区域开发，再从整村推进到精准扶贫的有中国特色的反贫困道路[1]，为世界的反贫困事业做出了巨大贡献。尤其是党的十八大以来，精准扶贫成效斐然。农村贫困人口从2012 年年底的9 899 万人减到2019 年年底的551 万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7 年每年减贫1 000 万人以上 ，贫困地区农村居民生活条件不断改善，贫困地区农民的居住安全、厕所卫生、饮食安全等都有了大幅度的提高，区域性整体贫困基本得到解决 。虽然采用以基本生存需求为核心的生存绝对贫困概念作为计算农村贫困标准的基础，但并不代表消除了绝对贫困就是贫困问题的终结，相对贫困仍将长期存在于中国社会主义现代化建设的过程中[2]。2020 年后我国扶贫工作的重心将转向相对贫困，贫困状况和贫困治理将发生重大变化。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”。这是基于我国贫困状况变化和贫困治理转型做出的重要论述，为2020 年后我国扶贫工作的开展确定了根本指南和基本遵循。

目前学者们围绕“如何构建相对贫困治理长效机制”展开了丰富的研究。（1）相对贫困治理战略、任务、目标的基本判断。2020 年后我国将进入以消除人们能力和发展机会的制度性限制为核心的贫困治理新时期[3]，减贫战略需聚焦未来经济社会发展条件的研判、新贫困标准的制定、城乡统筹的贫困治理体系的建立、基于权利的社会保障体系的建设、保障扶贫投入的财政金融改革等[4]。届时，面临如何建立可持续的农村减贫长效机制和新形势下如何统筹城乡贫困治理2 大战略任务[5]，国家扶贫总体思路应调整为“巩固、调整、充实、提高”[6]。贫困治理将由集中性向常规性减贫转型，由解决绝对贫困向解决相对贫困转变，由重点解决农村贫困转向城乡减贫融合推进转 变[7]。减贫的战略目标也将从过去长期以来通过制定不同的绝对贫困标准并继而努力超越绝对贫困标准，转变为通过逐步实现城乡社会公共服务均等化等手段来缓解不平等[8]。（2）相对贫困治理政策调整及创新方向。2020 年后我国相对贫困治理应以普惠性贫困治理制度、综合性贫困治理体制结构和差异性贫困治理政策的设计为转型方向[9]，构建缓解相对贫困的政策体系包括实施以基本公共服务均等化为基础的防贫政策，发展型低收入群体救助政策，有利于低收入群体增收的产业政策以及推动欠发达地区发展的区域政 策[10]。除此之外，还包括开发式扶贫政策、精准滴灌式扶贫政策和城乡一体化政策[11]。要重点做好反贫困政策与社会救助政策的衔接，并要大力提倡“发展型社会救助”[12]。进一步做好政策延续与政策创新的统筹工作，实现扶贫政策、区域发展政策、社会保障政策与城乡融合发展政策的统合[13]。（3）相对贫困治理长效机制的内涵及构建思路。白永秀等[1]认为缓解相对贫困是一项长期性任务，主张建立动态识别机制、代际阻断机制、就业提升机制、收入分配机制、兜底保障机制、联动协作机制在内的6 大解决相对贫困的长效机制。吕方[14]从政府干预的回应力、市场经济的益贫力和社会力量的参与力3 个方面构建了相对贫困治理长效机制的“三力模型”。林闽钢[15]聚焦我国相对贫困的表现形式，从基本公共服务、多元主体参与、代际贫困阻断3 个方面构建相对贫困治理长效机制。郑继承[16]从政治经济学的角度，围绕转型机制、动力机制、衔接机制、保障机制和责任机制等关键点探讨建立解决相对贫困问题的长效机制。这些研究和探讨，为我国2020 年后开展相对贫困治理实践提供了思路和方向。

综上可以看出，现有研究主要从宏观层面强调政策衔接，较少探讨“人的能动性”，对内源型的贫困治理思路和理念涉及较少。无论在精准扶贫期间，还是2020 年后相对贫困治理过程中，不可避免存在贫困群体的福利依赖性、内生动力不足等情况，严重影响脱贫质量和治理效能。因此，全面小康后的贫困治理内容包括矫正精神贫困，克服穷人心态和贫困思维，扩展相对贫困人口的认知“带宽”，塑造公平正义的价值取向，克服资源配置上的碎片化，破解相对贫困治理的“碎片化”困境[17]。确保贫困群体公平发展机会和内生发展能力也是“长效机制”的本质要求。此外，基于人的能力基础的长效机制也是贫困治理能力和治理体系现代化的重要体现。因此，笔者以“赋权—可行能力—减贫”思路构建相对贫困治理的长效机制，以政府、市场和社会为多元赋权主体，构建了向贫困个人和向集体组织2 条赋权路径，力争实现内外联动，进一步增强相对贫困群体的内生动力和发展能力，确保其拥有公平发展机会，构建高质量扶贫政策体系。

1 基于可行能力的相对贫困治理长效机制的理论依据和现实必要性

1.1 理论依据

相对贫困是一个综合性的概念，不再以收入贫困为核心，而是涵盖了权利缺失、能力匮乏、社会排斥等多维内涵，不仅表现为外在的物质、福利的缺失，更表现为社会比较下权利、能力的相对剥夺。马歇尔等[18]从政治学的视角阐释了公民权与贫困的关联，认为贫困是权利结构不合理、公民权未得到满足或保障造成的。阿玛蒂亚·森[19]从实质自由的角度进一步指出贫困的根源在于权利匮乏，权利匮乏的实质是可行能力被剥夺，他认为可行能力是一种自由，是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由。因此，从这个意义上讲，想要根本上消除贫困，必须强调主体性塑造，激活贫困群体的韧性和动力，推动其成为反贫困过程中的积极主体[20]。必须超越经济层面从权利层面对贫困群体进行赋权，通过外部力量的协助或者贫困个体自身的潜能挖掘，将其从身体的、法律的、道德的和精神束缚的义务中解放出来，获得自由和平等权利[21]，并使之具有维护自身应有权利的能力[22]。通过赋权实现反贫困，其实质是通过外部制度性安排，保障贫困群体平等参与发展并享有成果的权利；通过内部个体或组织的激活，增强贫困群体的可行能力。由此，赋权的实践模式可以概括为2 种：一是消除贫困者身上的、起源于负面评价的各种消极反映，让他们看到自己在解决自身面临问题的过程中可发挥一定的作用；二是发现并消除贫困者的障碍，发现并实施有利于解决问题的支撑性措施[23]。赋权作为一种减贫路径，通过保障和拓展贫困全体的权利，激发和挖掘贫困者自身的潜能，帮助他们通过自身的力量来解决贫困问题[24]。首先，要进行主体意识的觉醒，推动其成为积极地反贫困主体，帮助其建立“我要脱贫”的意愿和“我能脱贫”的信心。其次，要采取一系列支撑性措施，克服贫困者参与发展的障碍，增强贫困者获取和配置资源的能力。最后，完善社会的相关制度安排，加强贫困者自身的能力建设，尤其要保障政治权利和就业权利，提高其社会参与能力，减少社会排斥，帮助贫困者能够适应和融合社会发展的过程。通过以上的“赋权”和“增能”的条件组合，最终实现减贫的目标（见图1）。

1.2 现实必要性

1.2.1 避免福利依赖，建立内源型防贫机制 在脱贫攻坚期间，国家投入大量扶贫资金，采取“超常规”的办法，贫困地区农民增收效果显著，但也造成了部分贫困人口“等靠要”福利依赖现象，在相对贫困治理过程中需要继续防止“扶贫依赖症”[25]。社会保障是未来相对贫困治理的有效手段，但有限覆盖率使其需要进一步精准识别，从源头上避免再次出现福利依赖。倡导在防止返贫基础上解决相对贫困问题，全面提高贫困地区人口脱贫致富的自我发展能力，建立内源型防贫机制，从根本上促进我国贫困地区和贫困人口可持续发展[26]。

图1 “赋权—可行能力—减贫”理论框架图

1.2.2 补齐低收入群体“能力”短板，提升经济益贫性 低收入户收入增长缓慢，经济发展的“涓滴效应”，无法覆盖低收入人群，经济增长的益贫性下降已成为事实，导致农村居民高收入户与低收入户之间的收入差距迅速扩大。据统计，农村居民高收入户与低收入户之间人均可支配收入之比2013 年为7.41 倍，2015年为8.43 倍，2017 年扩大到9.48 倍[5]。农村人口收入结构中，经营性收入比重下降，工资性收入比重不断增加，但因人力资本和技能等差异导致工资性收入不平等加剧。基于经济维度的相对贫困标准一般是人均可支配收入的相对数，也就意味着在相对贫困治理中需要避免因农村内部收入差距过大而导致大量低收入群体“被平均”。因此，需要进一步加强对低收入群体的技能培训，缩小能力差距，提升经济益贫性。

1.2.3 相对贫困特征与权能拓展 绝对贫困的原生性体现于绝对贫困的主要致因是先赋性弱势因素。地理位置、自然资源条件和人力资本状况等先赋性弱势因素都可能导致贫困群体陷入绝对贫困状态。原生性的绝对贫困可以通过精准脱贫的补充性方案而得到极大缓解。但2020 年后农村贫困将会进入以次生贫困和相对贫困为特点的新阶段[27]，不同于原生性的绝对贫困，经济社会转型造成的次生性贫困不可避免地带来社会分化，一部分群体因发展资源缺失或发展机会封闭而沦为相对贫困群体。解决相对贫困更加应注重结构性因素对贫困发生机制的影响。此外，相对贫困的多维性属性凸显了贫困群体权利缺失和可行能力匮乏的境况，要求综合性的扶贫措施，不仅要兼顾贫困群体的各项发展性需求，而且要凸显贫困群体权利保障和能力建设[9]。

2 基于赋权—可行能力—减贫框架的相对贫困治理长效机制构建

赋权作为一种有效的减贫路径，侧重于个人、组织和社区从内部挖掘潜能，或从外部获取力量的过程[24]。由图2 可知，赋权的主体包括政府、市场和社会。政府赋权通过完善法律和基本公共服务等制度性安排，保证贫困人口公平发展的机会和权利；同时综合运用各种科技手段，突破贫困群体发展的技术约束，拓展其发展边界。市场赋权通过产业培育、普惠金融等手段，提升穷人的经济参与能力和资源配置能力，以实现其内驱式发展。社会赋权利用社会组织的专业优势来平衡相对贫困的复杂多维性，促进贫困群体的“主体意识觉醒”，提高相对贫困治理的效能。赋权的客体不仅包括贫困个体，也包括社区、集体经济组织和其他社会组织。社区是外部援助资源与贫困人口的有效对接点，只有充分理解社区、保护社区，才能更好地开发社区，提高社区自我管理、自我建设和自我修复能力[28]。集体经济组织既是贫困群体持续稳定脱贫的重要基础，也是乡村振兴的有效载体。贫困群体往往受制于主客观条件，自我发展能力和抗风险能力较弱，通过对集体经济组织进行赋权，能够促进资源整合，分散发展过程中的风险，降低贫困脆弱性。

2.1 向个体赋权

随着我国贫困治理的重心逐步转向相对贫困，在“精准扶贫”思想的指导下，以超常规的资源投入和超负荷行政运转的贫困治理模式难以为继，必须向常态化、制度化转型。因此，在相对贫困治理中，需要转变政府职能定位，让市场、社会等多元主体参与贫困治理实践，合理运用科技、金融等多种工具对贫困群体进行赋权增能，以确保其拥有公平发展的权利和内生发展的能力，重塑贫困群体的主体性，构建相对贫困治理的长效机制。

图2 “赋权—可行能力—减贫”路径图

2.1.1 加强政府赋权 扫除制约贫困群体发展的制度性和技术性障碍。政府赋权的主要内容包括以下3 个方面。（1）从法律上确立并保障贫困群体的发展主体地位。这就要求国家和政府从法律上保障贫困群体的政治权利，保证扶贫资源的正确靶向，充分彰显扶贫对象的主体性[29]；从法律上赋予贫困群体更多的经济和财产权利，改善贫困群体发展的禀赋条件。（2）努力推动公共服务均等化，确保相对贫困群体拥有平等发展的机会。公共服务不均是造成收入和生活水平不均的重要原因，构建完善的公共服务体系能够降低低收入群体的生活负担，增加其发展机会[10]。公共服务体系主要覆盖基础设施体系、公共管理与社会服务体系、社会保障体系等内容。其中，基础设施均等化是公平发展的前提条件，公共管理与社会服务均等化是社会有效运转的重要保证，基本社会保障均等化是社会安全的核心要义。促进公共服务均等化，首先要统筹城乡、区域发展，加大财政对农村和欠发达地区的支持力度，强化农村和地区的交通、基础教育、公共卫生、社会养老、网络通讯、农田水利等各项基础设施建设，为产业发展和百姓安居乐业创造良好的前提条件；其次要打造综合素质较高、专业能力过硬的基层公共管理人才队伍，建设全国或区域统一的社会服务平台，提高公共治理的效能；第三，要扩大社会保险的覆盖范围，提高对低收入群体尤其是农民群体的社会保险转移支付标准和保障标准，发挥社会救济对无发展能力的低收入人群的兜底作用。（3）运用科技手段提高相对贫困治理效能。一是通过创新治理手段、治理工具，将更多的新装备、新业态和新模式嵌入相对贫困治理实践，突破贫困治理的技术约束。二是引导现代生产要素向农村地区和农业产业集聚，为相对贫困治理注入新的“造血”动能，拓展贫困群体的发展边界。

2.1.2 加强市场赋权 发挥市场机制在产业扶贫项目和金融扶贫中的作用。在精准扶贫战略实施过程中，产业扶贫被置于最为突出、也最为基础的位置，但在实践过程中却面临产业扶贫项目选择难、单一产业项目风险高、产业利益分配偏离贫困群体、产业可持续性较低等一系列现实困境[30]。出现这些困境，往往是由于行政主导下的产业扶贫不尊重市场规律、主体不对等情况下利益联结偏离、贫困户参与度不高导致的结果。因此，在相对贫困治理下的产业扶贫，第一，在产业项目和产业规模的选择上应该尊重市场规律，尽可能避免产业项目严重同质化，造成增产不增收或者产业细碎分散化难以形成规模效应的困境。第二，要通过加强顶层设计，综合运用经济、行政和法律政策工具，完善利益分配机制，形成贫困户与其他产业主体间利益共享、风险共担格局，避免出现贫困群体因弱势市场主体地位，抵抗市场风险能力不足，而导致贫困加剧。第三，要强化贫困户参与生产、经营决策，确保产业扶贫资源姓“贫”的属性。产业扶贫的初衷是克服救济依赖，变“输血”为“造血”，让贫困户实现内生式发展，但结果却经常背道而驰。不宜采用只参与分红，不参与经营决策，导致“被入股”现象。第四，要加快推进产业融合，延长产业链，提高产业附加价值，拓展市场的边界。

金融能力能够通过改善金融决策来缓解居民贫困状况[31]。很多贫困群体并不缺乏赚钱的能力，而是缺少获得贷款的机会。精准扶贫以来，我国积极开展小额扶贫信贷实践，有效地缓解了贫困群体的金融排斥和信贷约束问题，提高了贫困群体的资源配置能力、经济参与能力和抗风险能力。但是，扶贫小额信贷存在“政府全包干”“户贷企用”“信贷资金用于消费”等问题，影响扶贫小额信贷效果的发挥和持续健康发展。未来我国金融扶贫的方向应该从以下几个方面着手。（1）聚焦普惠金融，实现包容发展。普惠金融坚持市场化运作，兼顾金融公平与效率，满足多元化的投融资需求，帮助贫困群体实现包容性发展，是一种可持续的金融扶贫方式。（2）发展合作性金融。鼓励村民间成立资金互助社，一方面可以充分利用集体内部的闲散资金解决集体内部的融资需求，另一方面可以从集体内部对资金进行有效监管，降低信贷风险。但值得注意的是，要通过制度设计，防止合作过程中出现“精英俘获”现象。（3）完善扶贫金融风险补偿机制，防范系统性扶贫金融风险。通过多种手段方式，促进扶贫信贷的持续健康发展，以使持续性地解决贫困人口的信贷需求，增强他们的内生发展能力。

2.1.3 加强社会赋权 实现社会组织在赋权过程中的价值理性与工具理性的有机统一[32]。单纯地依托政府高效的行政效率无法解决相对贫困群体的内生发展问题，需要广泛动员社会力量（企业、社会组织、个人）参与贫困治理，激发第三次分配的活力[16]。通过参与式的贫困治理方式，综合运用多元贫困治理手段，可以有效激活相对贫困群体的自信心、自尊心，促进贫困群体的主体意识觉醒，提升贫困群体的可行能力。（1）社会赋权要求保障贫困群体的就业权利，通过劳务协作或者建立扶贫生产车间，帮助贫困群体实现稳定就业。（2）社会赋权要求对贫困群体进行心理干预和技能提升，即将扶贫与扶志、扶智有机结合。通过参与式项目，激发各类社会组织，立足自身专业领域，瞄准贫困群体需求，从物质救济、心理干预、能力提升等多方面进行相对贫困的多元治理。（3）要依托社会上各种公益组织和公益平台，汇聚微小力量，实现贫困治理的伟大创举。社会主体只有平衡“强调社会责任”与“追求自身利益和扶贫效率”二者之间的关系，才能实现与相对贫困治理的持续、良性互动。

2.2 向集体赋权

为填补直接赋权不充分导致的“真空地带”和末端赋权不到位导致的“最后一公里问题”，除了对个体进行赋权增能外，还应对集体组织进行赋权，并以其为新的组织载体向贫困群体进行“二次赋权”。对集体的赋权包括对社区、集体经济组织和其他社会组织的赋权。发挥集体的力量，以更好地行使各项经济、政治权利。社区是基层治理和公共事务参与的基本单元，也是与外部资源互通、信息互换的有效窗口。对社区的赋权要求将贫困治理的财权和事权下放到社区层面，这有利于实现扶贫资源在村集体内部的有效转化，同时也可以充分利用集体内部资源，实现集体的内源发展。但是在这个过程中，需要通过加强制度设计，保证社区成员的参与权、决策权、监督权，防止权力下放后出现“异化”。对集体经济组织的赋权包括对合作经济组织、资金互助组织、村办企业等进行赋权。完善集体经济组织的利益联结机制，确保贫困者能够参与生产经营决策和利益分配，防止出现“精英捕获”现象。其他社会组织，如社工组织、社会公益组织、红十字会等是推动社会健康发展的毛细血管，渗透在社会的方方面面。社会组织可以立足于自身领域，充分发挥专业优势，帮助贫困群体走出自我孤立和社会排斥，尽快融入和参与经济社会发展进程。对社会组织的赋权，要坚持正确的发展方向，加强监管，避免出现消费公众信任的公共事件。同时，国家和政府应该出台支持性政策，帮助社会组织持续健康发展。

3 结论与思考

随着我国全面进入小康社会，2020 年后，以生存为核心的绝对贫困将被彻底消除，贫困治理的重心转向相对贫困。相对贫困的治理是一项动态性、长期性、系统性的任务，需要构建相对贫困治理的长效机制，需要以“能力建设”为核心，通过建立“政府”“市场”“社会”的赋权增能体系，对贫困个体和集体组织进行全方位、系统化激活，从客观上保证贫困群体发展的机会，从主观上建立贫困群体的脱贫信心和意愿，提高其参与发展的能力，促进内驱式发展。

此外，向集体组织赋权是直接赋权外的一个重要补充，但笔者所指的集体组织是一种兼具经济、政治、社会元素的组织，是相对贫困治理框架下有效的组织载体。“二次赋权”的目的是解决直接赋权中存在的“真空地带”，要确保贫困群体的经济观念和行为过渡到市场经济观念和行为上来，仅通过直接赋权可能难免存在“最后一公里问题”，借助集体组织能减少直接赋权过程可能存在的低效和主体排斥等问题。如2020年中国扶贫基金会启动实施的“活水计划”就是典型的“二次赋权”，该计划旨在通过平台搭建和资助赋能，支持西部地区社会组织更好地发展，更好地引入和承接社会力量，计划用3 a 的时间，在西部地区培育发展100 个县域社会组织，向集体组织赋权实现“第三次分配”，提高扶贫资源利用效率。