韩园园

党的十九届五中全会提出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”，完善乡村治理是全面推进乡村振兴的关键一招。治理有效是乡村振兴的重要基石与根本保障，治理有效必须建构行之有效的乡村治理评价体系。2018年1月出台的中央一号文件指出要“推进乡村振兴战略的实绩考核制度”，2021年1月出台的中央一号文件强调要“健全乡村振兴考核落实机制”，2021年4月通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》以法律形式规定“实行乡村振兴战略实施目标责任制和考核评价制度”，因此，构建出完善的乡村治理评价体系是乡村治理有效的迫切任务。

一、新时代乡村治理评价存在的主要问题

目前，乡村治理评价问题越来越被关注，乡村治理好坏主要看农民群众的满意度，实际上，乡村治理评价主要是对乡村干部的评价，因此，建立健全乡村干部考核评价制度已成为乡村治理评价体系的重要内容。但是，在乡村治理评价问题上还存在一些问题：从评价方式看，乡村干部考核方式存在形式主义；从评价主体看，农民话语权不够；从评价内容看，不够重视乡村治理文化的考评。

（一）乡村干部考核方式中存在形式主义的现象

乡村是社会治理的“神经末梢”，对乡村治理的成效进行考评，虽然能够激发乡村治理主体的能动性，但是，过于繁琐的考核往往致使乡村干部身心俱疲，难以达到精准性的考核。乡村政权空心化、乡村干部边缘化等问题加重了乡村干部工作的压力，而乡村干部作为国家与农民关系的纽带，成为乡村治理的中心地位。目前，我国的乡村干部大多面临着考核周期短以及考核频率过高的问题，文山会海、过度留痕的痕迹主义、花样诸多的督查检查在乡村治理中仍然存在。课题组调研发现，在B省C市F县H镇的乡村干部中流传着“一心一意填表格，辛辛苦苦编简报”的顺口溜，B省C市F县K镇的乡村干部常常以“洛阳亲友如相问，昼夜加班整材料”来表达对自身工作的无奈感与无力感。过多而又过勤的考核，致使“以会议来落实会议、以文件来落实文件”的乡村治理工作成为乡村干部不得不面临的问题。但是，当这些考核中的某一项没有达到考核标准时，上级部门将会实行“一票否决制”，不给予乡村干部评优及奖励的机会。课题组在调研中发现，乡村干部的考核包括日考核、周考核、月考核、季考核、年考核等，无论哪种考核，都有其自身独特的考核指标，乡村干部为应对这些考核，分散了很多精力为农民服务，也很难静心为自身工作的创新寻找突破思路。“一些考核评估只看资料全不全、表格填好没填好、老百姓能不能答上问题，对区域发展、政策落地、群众获得感等情况关注不够”，[1]乡村干部考核的名目繁多、频率过高、多头重复，注重留痕而忽视实绩等，使乡村干部对考核过于重视，影响了正常工作。另外，一些地方在制定考核指标时，考核内容过多但没有针对性，过细但没有操作性，部分考核指标对乡村干部来说，既不合理也没有必要，乡村多达上百种的考核指标更是让乡村干部疲于应付、苦不堪言，耽误了乡村干部服务农民的主要工作。在周期过短、次数频繁的考评制度压力下，乡村干部为农民服务时往往会出现“门好进、脸好看、话好听、事难办”的情况，导致农民对基层干部的工作不满意，久而久之，农民逐步失去了对乡村干部的信任，破坏了党在农民心中的形象。

（二）乡村治理评价主体中农民话语权不足

组织部门的管理功能体现为协助党委对党组织、党员及干部的管理，也包括拥有对乡村干部考评的权力。课题组于2020年8月对B省C市F县的19个乡镇58名乡村干部的考评做了调研，发现组织部门及其领导在乡村干部的考评中占据着话语权，而农民的话语权过轻。首先，组织部门及领导在对乡村治理的考评中有时会夹杂着或多或少的私人情感，导致乡村治理的评价难以做到客观、公平与公正，久而久之，一些乡村干部会产生不愿积极工作的想法，只是一味地去讨好组织部门负责考评的领导干部。其次，在乡村干部调任与升迁的考评中，少数领导只看到与自己关系好的乡村干部，与其关系较好的乡村干部往往会优先得到升迁的机会。少数领导在乡村干部的升迁上往往会采取“任人唯近”的原则，优先考虑在自己身边工作的乡村干部，“肥水不流外人田”是对这部分组织部门领导在选拔基层干部上最多的表述。在乡村干部调任与升迁的考评中，部分组织部门不经过调查研究，只行使权力，让乡村干部对其产生畏惧，在工作中会不自觉地考虑领导的想法，在一定程度上更加剧了乡村治理中的形式主义、官僚主义。乡村治理的主体是农民，一味注重组织部门对基层干部的评价效果，必然会轻视农民在乡村治理中的话语权，致使农民不愿意发挥自身的能动性投身于乡村治理之中。农民在乡村治理中缺乏参与积极性，乡村治理就如同“一潭死水”，缺乏生机与活力，乡村治理的评价也必然会抓小失大、本末倒置。

（三）乡村治理评价内容中对乡村文化考评不够

乡村治理的考核内容应该多元化，但在现实的考评体系中，乡村治理往往只注重对经济的考评，轻视对乡村文化的考评。乡村治理的关键是让农民“富”起来。这种“富”不但包括“口袋”的富裕，而且包括“脑袋”的富裕，乡村治理有效既在于有颜值更在于有气质，文化就是乡村治理有效的气质。目前，乡村振兴的关键虽然是发展经济，增加农民的收入，但经济不是乡村治理的唯一，只注重经济将会引起乡村一系列的发展问题。在城乡一体化逐步推进的过程中，乡村文化被连根拔起，诸多富有乡村文化气息的戏曲、工艺以及建筑等均遭到不同程度破坏或者已经失传。

课题组通过对B省C市F县的调研发现，乡村干部为完成年终考核量，只能将大量的精力用于招商引资。另外，为带动当地经济发展，B省C市F县K镇所有村庄的村干部中，“富人治村”占据了79%。不可否认，“富人治村”必然可以让村干部运用手里的金钱与人脉，为本村经济的发展做出贡献，但是，B省C市F县K镇的村庄在经济发展中，忽视了文化的作用，农民晚间跳广场舞的区域被工厂所取代，村庄里几乎看不到有关乡村文化建设的任何宣传标语。B省C市F县K镇大部分的村庄成立了村经济合作社，但没有成立专门的村文化服务中心，新时代文明实践站没有起到宣传好乡村文化的作用。乡村治理评价中一味地追求经济发展，势必导致乡村治理与乡村建设中的“经济一线倾”。其实，发展乡村文化在一定程度上也将带动当地经济的发展，砍掉乡村文化这一乡村治理评价的重要参考标准，乡村治理必然是片面的治理。党的十九大报告将文化振兴作为乡村振兴的重要组成部分，“乡村振兴，缺的不是物质性基础、内外部客观物质条件，缺的是激活内生动力和治理能力的体制和机制。”[2]乡村治理评价中对文化考评不足的关键在于各地尚未建立起完善的乡村文化评价的体制机制，虽然对乡村治理的文化进行考评是一项艰巨而浩大的工程，尤其是将对乡村文化遗产的保护力度作为乡村治理评价的重要指标更是难上加难，但却可以从根本上改变乡村治理评价中忽视文化的现状，破解当下乡村治理的困境，因此，建立健全乡村治理评价中的文化考评体制机制势在必行。

二、新时代乡村治理评价体系构建的目标

新时代乡村治理评价体系建设的目标是对乡村治理做出正确评价的根本遵循。新时代乡村治理评价体系建设必须坚持将农民的满意度放在首位，提升最广大农民群众的获得感、幸福感与安全感，让农民可以真正成为乡村治理的“阅卷人”，这是乡村治理评价体系建设中最主要的衡量标准，提升农民满意度的根本所在就是保障农业有干头、农村有看头、农民有奔头。

（一）农业有干头是构建乡村治理评价体系的基础

农业是我国的基础性产业，作为我国产业发展的基础，农业关系着国计民生。2015年12月20日，习近平总书记在中央城市工作会议上的讲话指出：“不管城市怎么发展，我国仍会有大量农民留在农村，农业基础地位仍需要打牢夯实。”[3]我国农业是包含林业、渔业以及农村副业等在内的生产项目的综合。因此，乡村治理的基础就在于保障农业的平稳发展。目前，我国农民收入与城镇居民相比仍普遍不高，农民在农业发展中的获得感仍然不足。解决这一问题的关键就在于发展农村产业，党的十九大报告也将“产业兴旺”作为乡村振兴战略的总要求之首。农业作为三大产业的基础，要加快推动农业的发展，进一步推动“三产融合”，增加农产品的附加值，在增加农民收入的同时， 提升农民种地的获得感。要在坚持科学性与可行性的基础上，因地制宜，注重农产品的深加工，延长产业链。在农业发展的基础上，要坚持旅游业的可持续发展，吸引城市居民在休息休假时去农村体验乡村生活，增加城市居民对农村生活的向往，让更多的城市居民在退休后愿意选择将乡村作为养老场所，保障城市居民退休后可以在乡村社会施展个人才华、发挥余热，为农业发展贡献自己的智慧，进一步解决好农村人口的空壳化问题，提高农业从业人口的比例。

农业现代化是国家现代化的基础和支撑，也是农业发展的方向。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，党中央高度重视农业农村的现代化建设，从2013年到2016年中央一号文件的主题都是加快农业现代化建设，2021年中央一号文件又进一步强调“全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化”。农业的现代化建设离不开科技的支撑，科技是保障农业有干头的第一动力，因此，要加大科技在农业的投入力度，以科技创新推动农业现代化建设。人才是推动农业发展的主体力量，是完善乡村治理评价的关键。要建立健全乡村治理的人才培育体系，放宽返乡入乡人员的落户条件，把乡土人才与外来人才的政策统筹协调好，不断优化人才的成长环境，让人才成为推动农业科技创新的坚强支撑，成为农业有干头的有力后劲，不断为新时代农业发展提供“造血”功能。

（二）农村有看头是构建乡村治理评价体系的依托

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[4]目前，我国最大的不平衡是城乡发展的不平衡，最大的不充分是农村发展的不充分。2017年12月28日，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话中指出：“在工业化、城镇化进程中，我国乡村的地位是值得我们深入思考的大问题。”[5]因此，完善乡村治理评价体系的重中之重在于农村的充分发展。农村基础设施是农村发展的“硬件”，2019年3月，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时的讲话时指出：“要补齐农村基础设施这个短板......引导和鼓励各类社会资本投入农村基础设施建设。”[6]实现城乡基础设施的均等化，就要从源头治理，改变城乡二元化机制，要充分考虑农民对基础设施的需求，对症下药，坚持政府主导、农民参与的农村基础设施建设原则，在广泛征求农民意见的基础上，给予农民参与建设的监督权，避免“政绩工程”与“面子工程”，建成真正惠民利民的农村基础设施，做好农村发展的“硬件”。环境美是乡村治理评价体系的主要指标，农村人居环境事关广大农民根本福祉，因此，要推进农村生活垃圾治理，开展“厕所革命”，提升村容村貌。

农业有看头既要保障“硬件”好又要保障“软件”佳。农村公共服务是农村发展的“软件”，是乡村治理评价中不可缺少的标准，农村公共服务供给不足致使农民的真实需求难以得到满足，目前主要表现为乡村文化供给不足。2017年12月28日，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话中指出：“乡村振兴，既要塑形，又要铸魂。”[7]乡风文明是乡村振兴的“灵魂”，也是乡村振兴的重要推动力量和软件基础。乡风文明才能让农村更有看头，良性善治，才能让乡风更加文明，文化就是乡村的魂魄。乡土文化是乡风文明的根和魂。“乡村的主体是农民，文化需求是农民的基本需求，不同地区、不同经济发展水平、不同性别、不同文化程度和不同年龄层次的农民对文化的需求是不同的，不同民族、不同文化传统和不同文化意识的农民也有着不同的精神文化需求。”[8]因此，要建立健全调查研究制度，通过广泛而深入的调查研究，了解不同农民对乡村文化的真实需求。美国经济学家诺斯将制度分为正式制度与非正式制度，乡村治理有效的关键在于发挥好正式制度与非正式制度的合力，要通过村规民约等乡村治理的非正式制度引导村民树立新时代乡村文明新风，发挥好乡村治理评价体系建设的“软件”功能，“硬件”好、“软件”佳才是乡村治理评价体系建设中农村有看头的依托。

（三）农民有奔头是构建乡村治理评价体系的核心

对乡村治理评价体系建构的核心在于让农民有奔头。农民是乡村治理的主体，也应该成为乡村治理评价的主体。目前，上学难、看病难、养老难成为我国广大农民共同面临的问题，只有尽快解决农民“急难愁盼”问题，才能让农民有奔头。农民的孩子上学不再难，农民才会有奔头。要加大对农村教育的帮扶力度，增加农村地区教师的工资补贴，县政府要加大教师编制向农村地区倾斜，让农村教师愿意留在农村。农民看病不再愁，农民才有奔头。要加大乡村医生的培训，逐步提升乡村医生的职业技能，加强村卫生室、乡村卫生院与县医院的联系，鼓励更多的“赤脚医生”去农村工作，政府要做好疑难大病的“兜底”工程。农民养老没有后顾之忧，农民才有奔头。大部分农民都以种地为主，高强度的劳动，导致身体在不到60岁就已经进入了老年状态，“未老先衰”已成为农民的通病。2020年两会上首次提出农民退休制度，如何将这一制度落到实处、农民什么时候退休、退休后的退休金待遇是多少等一系列的问题仍尚未解决。因此，各地要根据自身的发展实际，逐步建立健全农民退休制度，要留住乡愁，借鉴中国古代的“告老还乡制度”，让城市里的老年人退休后回农村发挥余热，提升农民的收入，促使农民退休制度落地，让农民可以洗脚上田、老有所依、老有所养。要在农民现有基本养老金的基础上，进一步提高基础养老金。要加大人才吸引力度，在大学生回乡工作、企业家回乡创业等方面给予足够的物质奖励与充分的精神鼓励，形成人才返乡的良好氛围，进一步解决农民养老难的问题。农民持续增收，农民才会有奔头。要高度重视农民的收入增长问题，逐步完善职业农民的培训政策，形成完善的职业农民帮扶体系，造就一支与农业现代化、农村信息化同步发展的高素质职业农民队伍，并为其成长提供良好的环境，增强农民对自身的职业认同。要注重发挥基层党组织在乡村治理中的重要作用，逐步实现组织农民问题，“要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济”，[9]这是引领农民走向富裕道路的有效途径。要有效抑制基层“微腐败”问题，“确保集体资产保值增值，确保农民受益，增强集体经济发展活力”。[10]和谐的环境才能提升农民的获得感、幸福感、安全感，要逐步提高乡村治理水平，“从完善政策、健全体系、落实责任、创新机制等方面入手，及时反映和协调农民各方面利益诉求”，[11]只有这样，才能进一步提升乡村治理的有效性，让农民真正有奔头。

三、新时代乡村治理评价体系的建构路径

新时代乡村治理评价体系建构应从目前乡村治理评价中的问题出发，树立问题导向，注重评价的结果，评价体系要有利于调动乡村干部干事创业的积极性，有利于提升农民获得感、幸福感、安全感。

（一）破解压力型体制，变被动考评为主动考评

所谓“压力型体制”，即为上级部门运用手中的职权对下级部门下达各种指标，而下级部门为完成这些指标，只能通过采取任务分解的管理方式与物质化的评价体系。在压力型体制下，乡村干部逐步变为被考评的机器，每日忙于应付各种检查，因此，必须破除压力型体制。要从乡村干部的选任开始，在保障上级领导有效参与的同时，保障农民在乡村干部选任中的有效参与。在乡村干部任职期间，乡村治理的上级部门要赋予基层更为充分的权力，保障基层政府拥有做出各项决策的发挥空间。其实，上级部门如果把某些决定权交予基层政府，不干预过多，减少一些不必要的考评任务，基层考评压力减少之后，工作的积极性将会更高。基层工作的积极性提高之后，将会制定出相应制度来对自身的工作进行考评，变被动的考评为主动的考评。“其实，在乡村治理考评体系中，广大乡村干部既要成为被考评者，也要成为考评主体，成为考评体系的创新者与建立者。”[12]乡村治理评价中的形式主义问题，很多程度上是因为乡村干部未参与评价制度的制定而造成的。破解压力型体制后，乡村干部由乡村治理的被评价者，变为乡村治理评价制度的制定者与参与者，必然让乡村干部对评价更为熟悉，从而在一定程度上有效避免了“多干多错”与被问责的情况发生，进而让乡村干部可以真正甩开膀子、迈开步子，这在一定程度上也改变了考评中以上级部门对下级部门为主的考评现状，让乡村治理的考评由“上对下”的单一化考评模式变为“上对下”与同级考核相结合的多元化考评模式。目前，村干部的考核更是以上级部门的考核为主，因此，村干部的评价除了乡镇的考评之外还要建立健全村级考评制度，充分发挥村干部在乡村治理考评中的积极性与创造性，形成“倒逼式”的乡村治理评价模式。另外，在现有乡村干部的考评中，以物质上的激励性奖励与“一票否决”式的问责为主。无论是物质的奖励还是“一票否决”的问责，都是压力型体制下的产物。“一票否决”固然可以让乡村干部没有获得感，但物质性的激励也不是一种最佳方式。当然，这并不是说物质性的激励毫无作用，而是要在乡村治理评价中把握好激励的“度”。在乡村治理中，诸多志愿者做出了无偿性的贡献，乡村干部作为我国党员队伍中的重要组成部分，如果仅仅将物质上的奖励作为工作的动力，势必会陷入功利主义的死角，因此，乡村治理评价中应该加强对乡村干部精神上的鼓励并进行适当的物质性奖励。

（二）畅通农民参与评价的渠道，增加农民话语权

2018年1月2日，中共中央、国务院制定的《关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“建立市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略的实绩考核制度，将考核结果作为选拔任用领导干部的重要依据。”[13]推进乡村振兴战略的实绩考核制度，要求在破解压力型体制的基础上，畅通农民参与评价的渠道，增加农民在乡村治理评价中的话语权，让乡村治理的评价可以充分吸取民意、集中民智。首先，要减少政府对乡村治理评价的干预。“梁漱溟用一个生动的比喻来表达他对政府干扰乡村工作的忧虑：中国人民好比豆腐，官府力量强似铁钩。亦许握铁钩的人，好心好意来帮豆腐的忙；但是不帮忙还好点，一帮忙，豆腐必定要受伤。”[14]因此，必须以完善的乡村治理体制机制拓宽农民参与乡村治理评价的渠道，保障农民参与乡村治理评价的权利，发挥农民在乡村治理评价中的积极性。各级乡村振兴工作部门，都应为农民参与乡村治理的评价提供全方位的制度性供给，所有涉及农民利益的乡村治理政策与乡村治理制度的制定，都要让农民尽可能参与其中，让农民的合法权益得到切实的保障。农民参与乡村治理政策与制度的制定，不但会激发农民监督其运行过程的积极性，也会激励农民参与乡村治理的评价之中。要以农民的需求为出发点，建立健全农民参与乡村治理评价的政策体系、工作体系与制度体系，让农民有乡村治理评价的确切参与感。调查研究是做好领导工作的基本功，是谋事之基、成事之道。在乡村干部的调任与升迁上，组织部门与领导应加大调查研究的力度、深度与广度，多听听农民的呼声。习近平总书记指出：“正确的决策，绝对不是一个人或者一堆人，不作调查研究，坐在房子里苦思冥想就能产生的，它要在人民群众改革发展的实践中才能产生。”[15]乡村干部服务的对象为农民，农民对乡村干部工作的好坏最有评价权，因此，乡村治理评价体系的构建要坚持以农民为中心的调查研究理念，多问计于民，提升农民在乡村治理评价中的话语权，保障农民真正地参与到乡村治理评价制度的制定之中，逐步完善乡村治理评价的体制机制。

（三）健全乡村文化考评体系，加强对文化的考评

对乡村文化治理成效进行评价的关键在于建立健全乡村文化的考评制度与考评体系。首先，建立健全对乡村文化建设力度的考评。要将文化信息资源共享工程村级服务站、农家书屋以及乡村文化活动的建设程度作为对乡村干部以及文明村庄考评的重要参考标准，激发农民参与乡村文化活动的积极性，让农民可以在休息时间享受乡村文化的福利待遇。要完善送戏进村庄、送电影到村庄等乡村文化的供给政策，以多样化、全方位的乡村文化政策体系、工作体系与制度体系为乡村文化供给助力。2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《中华人民共和国公共文化服务保障法》以法律的形式对乡村报刊、图书以及电影等文化公共产品的供给做出了具体的规定，推进了乡村文化建设制度化的进程，但是，我国乡村文化公共产品供给不足的问题仍未得到根本性解决，农民文化程度仍然普遍较低，因此，要加快落实农民文化提升制度，在培养农民职业技能的同时，提高农民的文化水平，让农民能更好地参与到乡村治理评价之中。其次，设立对乡村文化进行考评的专门机构。2013年，我国启动了乡镇综合文化站的评级工作，将300m2、400m2、500m2分别作为西部地区、中部地区与东部地区乡镇综合文化站的建筑面积，这是新时代乡村文化治理的重要转折点，自此，我国乡村文化建设的评估逐步完善。2015年，我国出台《国家基本公共文化服务指导标准》，并规定在乡村地区统筹建设文化服务中心，但是，截至今日，大部分的乡村文化服务中心只是一个摆设，乡村文化服务中心的建设程度、农民参与的积极性、农民从中的获益程度都是尚未确定的。因此，设立对乡村文化进行考评的专门机构，切实保障农民从乡村文化服务中心中提升文化获得感就显得尤为必要。再次，加大对乡村文化遗产保护的考评力度。2020年10月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》规定：“加强文物古籍保护、研究、利用，强化重要文化和自然遗产、非物质文化遗产系统性保护。”[16]这为乡村文化遗产保护的考评提供了重要的遵循。在乡村文化遗产保护的考评力度中，要对乡村文化遗产保护好的乡村给予充分的物质奖励与精神鼓励，让农民在乡村文化遗产保护中增强文化自信。健全乡村文化的考评制度与评价体系，注重对乡村文化的考评虽然是一项艰巨而复杂的工程，但却功在当下、利在千秋，要将其作为乡村治理评价的重要组成部分并不断进行完善。

结语

乡村治理考评的目标是考评的指挥棒，考评方式制约着考评的效果，考评主体的准确把握是考评的关键，考评内容决定考评的成色，考评结果恰当运用决定乡村治理成效。乡村治理评价要以农民为主体，保障农民成为乡村治理评价中的最佳发言权。要力戒形式主义，乡村干部考核可以看指标，但不能唯指标，也不能一味量化，因为指标越细，越不容易做到，就有可能产生新的形式主义，导致乡村干部为对标、为指标而指标，这样反而影响了乡村服务农民的正常工作。千好万好，农民说好才是好；金杯银杯，不如农民的口碑。乡村治理效果究竟如何，农民最有发言权，因此，乡村治理评价体系的建设要以定性评价为主，从农民口碑中来考察乡村干部。 2014：683.