吴兆礼

（1.中国社会科学院，北京100007）

在美日推动“印太”从概念升级为各自对外宏观战略以及美日印澳四边安全对话（QUAD）加速发展背景下，作为“印太”语境的关键国家与核心要素，印度对印太的理解与认知、印度的战略意图与政策选择，以及印度“印太战略”的发展方向，成为学界关注与研究的热点。 印度总理纳伦德拉·莫迪（Narendra Modi）于2015年3 月提出促进印度洋以及其他地区所有人安全与增长的“萨迦”构想（SAGAR），2018 年 6 月勾勒出“自由、开放、繁荣与包容的印太” 愿景（FOPI），2019 年 11 月正式提出“印太海洋倡议”（IPOI）。 在四年多的时间内，从构想到愿景再到倡议，莫迪政府日渐从更广泛的印太视角定义其对外战略优先事项，将针对不同区域的地区政策整合为宏观的“印太海洋倡议”。 以此为背景，本文在梳理莫迪政府对印太的认知以及“印太海洋倡议”出台背景的基础上，分析莫迪政府出台“印太海洋倡议”的内外驱动因素，探究莫迪政府推进“印太海洋倡议”的主要政策路径，最后总结“印太海洋倡议”最新进展与其面临的挑战。

一、从“印太”愿景到“印太海洋倡议”

自21 世纪第二个十年以来，印度决策层以及战略精英开始超越传统南亚和印度洋地区界限，以更广泛的“印太”视角界定印度的战略空间和国家利益。 其间，印度莫迪政府对印太的认知与回应经历了从构想到愿景再到倡议的发展历程。 随着莫迪政府的“印太”理念日益清晰，印度对“印太”的认知与立场也从概念性愿景发展为具体的政策设计。

莫迪政府自2014 年上台以来对美日澳推动的“印太”给予积极回应，开始以“印太”视角定位与美日澳等国家的双边、三边与小多边关系。 在与这些国家的互动中，致力于在印太地区实现自由、开放和基于规则的地区秩序，成为印度对“印太”的显性标签。 2015 年3 月，印度总理莫迪访问毛里求斯期间提出了旨在促进地区所有人安全与增长的“萨迦”构想（Security and Growth for All in the Region，SAGAR，印地语意为“海洋”）。 可以看出，构想主要针对印度洋地区国家，强调安全与增长。 而且实际上，这一时期印度对“印太”的理解与界定更多是从双边与多边视角，并且更多是受到与美国、日本和澳大利亚互动的推动，主要体现为“印太”参与。印度国防部2017／2018 年度报告就指出，以“东向行动政策”（AEP）为引领，作为“萨迦”框架的关键要素，印度重视印太防务和安全的参与。①“Annual Report 2017-2018，” Ministry of Defence， Govern⁃ment of India， p.164， https：／ ／www.mod.gov.in／sites／default／files／AR1718.pdf，访问时间：2021 年 5 月 7 日。

总体上看，莫迪政府第一任期对“印太”的参与较为谨慎。 在美日2017 年各自推出“印太”战略后，印度仍倾向于从“概念”与“愿景”的视角定义并理解“印太”。 期间，尽管印太地区形势正在发生变化，但在建立一个明确的印太愿景或实施印太愿景的路线图方面，莫迪政府十分谨慎。 在2018 年6 月新加坡香格里拉对话会上，莫迪总理第一次明确阐述了印度对“印太”的理解。 其中在地域范围上，印度的印太地区涵盖从印度洋西岸到太平洋东岸的广大地区；在印太地区秩序属性上，印度强调印太的“自由、开放与包容”特质；在印太伙伴地位及作用上，印度强调“东盟中心地位”；而在印太是否针对中国这一问题上，印度坚持印太“不针对任何国家”与“避免大国敌对”。 而且更为重要的，印度的“印太”愿景明确指出“印太”不是“战略”也不是“由有限成员组成的集团”。②“Prime Minister's Keynote Address at Shangri La Dialogue，”Ministry of External Affairs （MEA）， Government of India （GoI），June 01， 2018， https：／ ／www.mea.gov.in／Speeches-Statements.htm？dtl／29943／Prime_Ministers_Keynote_Address_at_Shangri_La_Dialogue_June_01_2018，访问时间：2021 年 6 月 12 日。可以看出，莫迪政府对“印太”参与较为谨慎，甚至有印度学者认为，因印度洋战略地位及海上力量投射受到限制，印度短期内与印太框架的接触将主要停留在外交、经济和口头上，印度的核心战略重点位于马六甲海峡以西。③Rahul Roy-Chaudhury ＆ Kate Sullivan de Estrada， “India，the Indo - Pacific and the Quad，” Survival： Global Politics and Strategy， Vol.60， Issue 3， June-July 2018， p.181.因此，尽管自2015 年以来印度决策者与战略界始终在积极讨论“印太”，莫迪总理也在2018 年香格里拉对话的主旨演讲中阐明了印度关于“印太”问题的七个原则，但在将构想与愿景纳入政策框架方面时印度的进展较为缓慢，尤其是避免被视为西方主导的更大遏制战略的一部分。

莫迪政府早期探索“印太”参与甚至表现出一定的矛盾性。 “印太”愿景反映了印度对“印太”的基本看法，但印度对依托美日主导的“印太”实现印度战略目标的具体政策路径仍不清晰。 一方面，印度官方声称“印太”是美国主导，印太伙伴还未找到正确方向。 另方面，印度将“萨迦”构想定义为印度的“印太”政策。 印度外交部2018／2019 年度报告就将2015 年3 月提出的“萨迦”构想称为印度的“印太”政策，指出包含六项内容的印太政策——“萨迦”构想扩展了印度在海上问题上的视野。④“Annual Report 2018-2019，” MEA， GoI， p.4， http：／ ／www.mea.gov.in／Uploads／PublicationDocs／31719_MEA_AR18_19.pdf，访问时间：2021 年 6 月 19 日。同时，印度对“印太”的矛盾还表现在其利用“印太”应对中国的政治意愿与政策实践上。 很明显，印度的国防与安全部门对中国表示担忧，希望利用“印太”机制牵制中国，但其领导人立场、外交政策与商贸行为则表现出更多的灵活性。 针对印度“印太”政策路径呈现的矛盾特征，印度学者指出：印度在印太地区的主要目标是防止中国主导该地区，但印度同时又重申不寻求与中国抗衡。 印度实施的“规避制衡”政策的结果可能是中国和“印太”伙伴都不满意，也不能实现印太地区的稳定和非霸权。①Rajesh Rajagopalan， “Evasive balancing： India’s unviable Indo-Pacific strategy，” International Affairs， Vol.96， Issue 1， January 2020， pp.75-93.

然而不可否认，自莫迪第一任期后期开始，印度国内关于“印太”将促进印度对外战略目标实现，以及印度需要与印太地区所有关键伙伴深化合作以确保印太地区和平、稳定与安全的共识显著提升。 同时，美日澳等国对印度日益增长的影响力的认可，以及希望与印度在“印太”框架内深化合作，也与印度的雄心产生了共鸣。 为推动“印太”愿景，印度外交部于2019 年4 月设立印太司，目的是凝聚国内各界对“印太”愿景的认知，为“印太”愿景的规划与实施提供政策支持。

在2019 年11 月曼谷东亚峰会上，莫迪总理正式提出“印太海洋倡议”。 倡议呼吁建立一个自由、开放与合作的平台，以应对系列海洋挑战并解决印太地区国家的需求，并建议开展合作将“印太”原则转化为保障共同海洋环境的政策措施。②“Prime Minister’s Speech at the East Asia Summit，” MEA，GoI， November 4， 2019， https：／ ／www.mea.gov.in／Speeches-State⁃ments.htm？ dtl／32171／Prime_Ministers_Speech_at_the_East_Asia_Summit_04_November_2019，访问时间：2021 年 6 月 22 日。“印太海洋倡议”涵盖七个合作领域，包括海上安全、海洋生态、海洋资源、能力建设与资源共享、减灾风险与管理、科技与学术合作、贸易联通与海洋交通。 这七个领域也被称为“印太海洋倡议”的七个支柱。 从“印太海洋倡议”涵盖的七个领域看，“印太海洋倡议”超越了传统的地缘政治与地缘安全视阈，扩大了印太叙事范围，尤其是将海洋经济、发展和环境纳入倡议范畴，试图针对海洋所有领域尤其是应对海洋领域挑战和解决印太地区国家需求采取政策行动。 印度强调倡议架构是开放、合作和包容的，并希望任何两个或两个以上的国家都可以在一个特定领域发挥主导作用。 而且，其他国家如果认为倡议框架内的合作有价值，可以随时加入。

从印度对印太的认知与回应看，“印太海洋倡议”是莫迪政府真正意义的印太政策的开端。通过出台“印太海洋倡议”，印度在从被动的印太“参与者”转变为积极的“引领者”上迈出重要一步，试图通过与志同道合伙伴深化七个领域合作提升自身倡议的可信度与竞争力。

二、莫迪政府提出“印太海洋倡议”的驱动因素

莫迪政府提出“印太海洋倡议”受到内外多因素驱动，其中既有印度希望成为印太框架合作的引领者的现实需要，有借力印太伙伴应对中国“一带一路”倡议以及中国影响力上升的考量，有深化与美日澳“印太”框架下战略协调的要求，有整合既有政策或倡议形成政策合力的动机，同时也兼顾其战略自主传统以寻求更多国际支持等考虑。

首先，印度重视印太，希望利用“印太”框架或平台，成为“印太”框架合作的发起者与引领者。 受美国、日本与澳大利亚等国家的积极推动，“印太”已经从地理概念发展为地缘经济、地缘政治和地缘战略概念，而且自2015 年10 月印度海军发布《确保海洋安全：印度海洋安全战略》第一次通过“印太”视角定义印度海洋安全以来，印度对印太重要性尤其是对实现印度对外战略的重大意义的认知明显提升。 印度外长苏杰生（Subrahmanyam Jaishankar）就认为，“印太”是地区政治、经济、互联互通和社会利益的基本体现，代表着历史的回归，反映了全球化的现实、多极化的兴起以及再平衡的益处。①“EAM’s remarks at CII Partnership Summit 2020，” MEA，GoI， December 17， 2020， https：／ ／www.mea.gov.in／Speeches-State⁃ments.htm？ dtl／33309／EAMs_remarks_at_CII_Partnership_Summit_2020；“Address by External Affairs Minister at the inaugural session of the 1st edition of the Indo-Pacific Business Summit，” MEA， GoI，July 6， 2021， https：／ ／mea.gov.in／Speeches-Statements.htm？ dtl／33984／address+by+external+affairs+minister+at+the+inaugural+session+of+the+1st+edition+of+the+indopacific+business+summit，访问时间：2021 年 6 月 21 日。正是基于对印太重要性的认知，印度迫切需要摆脱印太伙伴在“印太”概念、政策路径与战略契合上的辩论与纠缠，需要突破以往对印太的模糊定位。 而且更为重要的，仅仅作为印太“参与者”这一定位已经不能适应印度对外战略需求，印度需要通过出台明确的“印太”政策回应地区形势新变化，做地区合作倡议的发起者与引领者。 为此，印度外长苏杰生呼吁，重要的任务是投入时间和精力利用印太这个开放、自由和包容的平台，提出切实和有意义的合作倡议。

其次，通过主导“印太海洋倡议”整合其针对不同国家或地区的政策与倡议，打造政策上具备可操作性的地区合作倡议，借力与“志同道合”伙伴在“印太海洋倡议”框架内多领域合作，与中国“一带一路”倡议形成竞争甚至对冲。 中国“一带一路”朋友圈不断扩大，高质量共建“一带一路”日益取得新进展，中国影响力尤其是对印度洋地区的影响明显提升。 然而受自身经济实力限制，印度在推进“季风计划”、“萨迦”构想和“印太”愿景上行动缓慢，国际上针对印度推进相关计划或倡议的能力与意愿甚至出现怀疑声音。 为此，印度迫切需要将不同时期、针对不同国家或地区的计划、构想与政策整合进“印太”框架，尤其是从政策层面制定可具操作性的“印太”合作路线图。 同时，在印度国家综合实力阻碍其战略诉求与政治意图实现的背景下，印度也需要通过深化与印太伙伴的战略合作，来扩展其在印太地区的存在与影响，借力印太伙伴提升印度倡议的可信度与竞争力。 为此，印度将“印太海洋倡议”分解为七个支柱，既强调印度是倡议所有领域背后的驱动与主导力量，也探索与志同道合的国家建立伙伴关系。可以说，目的性伙伴关系，多元化政策和提升印度大国地位是出台“印太海洋倡议”的内生动力，其中与“志同道合”国家间建立有目的性的伙伴关系是“印太海洋倡议”的核心。②Jagannath Panda， “The Strategic Imperatives of Modi’s Indo-Pacific Ocean Initiative，” Asia Pacific Bulletin， No.503， April 7，2020.倡议由印度主导并得到关键伙伴的“背书”，既塑造了印度的引领者形象，也为倡议实施提供了一定的可信度和可能性。

再次，随着印度在战略上不断向美日靠拢，印度需要更为明确的印太政策以实现与美日澳等印太伙伴的战略协调。 在莫迪第一任期，美日等国的“印太战略”日益形成，因印度在印太地区的独特地缘优势，美日等国的“印太战略”都对印度寄予期待。③胡波：“美国‘印太战略’趋势与前景”，《太平洋学报》，2019 年第 10 期，第 26-28 页。早在2015 年1 月奥巴马总统访印期间，两国就出台针对亚太与印度洋地区的联合战略愿景。 自2017 年6 月莫迪总理访美后，印美双边关系文件开始以“印太”取代“亚太及印度洋地区”。 尤其是2018 年9 月美国与印度在新德里举行首次部长级的外长与防长“2+2”对话后，深化“印太”战略架构下双边合作成为对话的主要内容。 2019 年6 月，美国国防部公布《印太战略报告》，进一步明确了印度是美国“主要防务伙伴”定位，强调在南亚正在加强与印度的主要防务伙伴关系。④“Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness， Partnerships，And Promoting A Networked Region，” The Deparment of Defense，June 1， 2019， https：／ ／media.defense.gov／2019／jul／01／2002152311／-1／-1／1／department-of-defense-indo-pacific-strategy-report-2019.pdf，访问时间：2021 年 6 月 22 日。同时，2016 年日本安倍政府提出日本版的“印太战略”，强调拥有“相同价值观”的国家进行合作，重视美日印澳四边机制。 2019 年以来，作为积极推手，美国和日本以及澳大利亚积极推进彼此的“印太战略”，积极拉拢印度深度融入“印太”，加强彼此战略协调，深化“印太”战略合作。随着印度在美日澳等国的印太战略中被置于重要地位，在此背景下空洞模糊的“萨迦”构想和“印太”愿景，以及仅仅作为印太的“参与者”而非领导者，可谓既不能满足印度对外战略的现实需求，也不能回应美日澳对印度在印太发挥作用的期待，甚至对与美日在印太框架内提升战略协调与合作构成障碍。 因此，考虑到战略上向美日倾斜的战略需要，印度需要更明确的印太政策解决上述难题。

最后，战略自主是印度对外战略传统，莫迪政府需要塑造印度版“印太战略”来取得国际社会的广泛支持。 透过印度推进倡议的政策实践看，尽管印度通过“印太”框架致力于与美日澳加强战略协调与深化务实合作，但莫迪政府对加入美日澳等国主导与推动的“印太战略”仍较为敏感。 而且与美国和日本等明确提出“印太战略”不同，莫迪政府刻意避免将针对印太的利益诉求冠以“战略”标签，而是将其定义为“倡议”。 印度一方面强调倡议的“包容性”，另一方面又突出印度的主导地位。 可以说，莫迪政府提出的“印太海洋倡议”，既避免给自身的“印太”贴上“战略”的标签，也没有全盘接纳美国的“印太战略”，而是寻求从与美日澳的战略契合中获益，通过提出“印太海洋倡议”塑造自身的“印太战略”。 这样不仅照顾到其战略自主传统，平息国内对战略上过度向美国倾斜的批评。同时，鉴于俄罗斯仍然是印度的传统伙伴，也是印度战略自主的支柱，莫迪政府塑造印度版“印太战略”为争取国际社会尤其是俄罗斯支持其倡议，以及希望深化与俄罗斯在“印太海洋倡议”框架内合作提供了更多可能。

此外，莫迪领导风格对印度外交政策尤其是出台“印太海洋倡议”的影响也是显著的。 更为坚定地追求国家利益，更为务实地结为基于议题的联盟，更加积极主动地推动对外交往，这些已经成为莫迪政府外交政策的显著特征。 将定位模糊的“萨迦”构想和政策路径不明晰的“印太”愿景升级为“印太海洋倡议”，反映出莫迪政府在地区秩序塑造中更多的是要做决策者和塑造者而不是弃权者，在为国际社会提供公共产品方面要做净安全提供者和互连互通贡献者。 这些，都对莫迪政府出台“印太海洋倡议”形成有力推动。

三、莫迪政府推进“印太海洋倡议”的政策路径

“印太海洋倡议”是莫迪政府对“东向行动政策”和“萨迦”构想在地域空间、政策路径、机制平台进行的多维整合与对接。 为推动“印太海洋倡议”，印度深化与美日澳等印太关键伙伴的全方位合作，将不同地理方位扩展邻国政策纳入更广阔的印太框架，赋予“东向行动政策”以及面向中东海湾地区的“西向思考”新内涵，同时也游说欧洲国家以及俄罗斯加入“印太海洋倡议”。

3.1 深化与美日澳等关键“印太”伙伴的战略协调与合作

首先在双边层面，莫迪政府推动与美国、日本、澳大利亚的双边战略协调。 在对美政策上，莫迪政府致力于推进与美国的“全面全球战略伙伴关系”（CGSP），将“印太战略融合”与“深化国防和安全合作”作为印美战略伙伴关系的重要内容。 在对日政策上，莫迪政府利用印日战略伙伴关系的“特殊性”，强调要将“东向行动政策”与日本“自由开放的印太战略”对准，①王竞超：“‘印太战略’与‘东向行动政策’的相遇：美日印海洋安全合作争议”，《太平洋学报》，2021 年第7 期，第34-35 页。通过加强海上安全合作、改善更广大印太地区的互联互通，以及强化与东盟的合作等扩展印日“特殊战略性全球伙伴关系”内涵。 在对澳政策上，将与澳大利亚的关系提升至基于“相互理解、信任、共同利益和共同民主法治价值观”的“全面战略伙伴关系”，推动与澳大利亚双边关系在印太框架内发展。

其次在三边层面，莫迪政府强化与美国、日本和澳大利亚的三边战略磋商。 在小多边主义成为美国与盟友和伙伴建立共识的首选方式的背景下，随着印度在战略上进一步向美国倾斜，印度开始成为美国及其盟友构建安全网的关键组成。 在三边层面，印度分别与美国及其盟友日本和澳大利亚建立起美日印和日澳印两个三边战略对话机制。 同时，印度也以印澳和印日两个双边磋商为核心积极创建“印澳+1”和“印日+1”三边磋商机制。 如印澳与法国建立起印澳法三边磋商，印日与意大利建立印日意三边磋商，同时印澳与印度尼西亚的印澳印尼三边磋商也在积极推进。

最后是积极参与四边安全对话机制化和扩大化进程。 印度曾被视为QUAD 的薄弱环节，但在新冠肺炎疫情大流行背景下，随着中美博弈加剧，以美国为首的西方集团应对、牵制与遏制中国的意图上升，印度开始加速融入QUAD议程，逐渐成为QUAD 关键伙伴。 目前，QUAD级别已经从司局级扩展为首脑级，QUAD 的遏华举措也从军事领域向意识形态、基础设施、高科技以及全球供应链等领域延伸。 同时，QUAD积极寻求机制扩大化，试图在机制的成员构成上向“4+N”方面拓展。 2020 年 3 月至 5 月，QUAD 四国与韩国、越南、新西兰举行了不同组合的多轮“QUAD+”副外长级对话。 2021 年3月，莫迪在QUAD 首届线上峰会上宣称，印度与美日澳将携手合作促进共同价值观，促进安全、稳定和繁荣的印太，并认为峰会是QUAD 机制成熟的标志，表示QUAD 将是印太地区稳定的重要支柱。①“ Prime Minister ’ s Opening Remarks at the First Quadrilateral Leaders’ Virtual Summit，” MEA， GoI， March 12，2021， https：／ ／www. mea. gov. in／Speeches - Statements. htm？ dtl／33618／prime+ministers+opening+remarks+at+the+first+quadrilateral+leaders+virtual+summit，访问时间：2021 年 6 月 23 日。2021 年 9 月，QUAD 线下峰会在纽约举行，四国决定在包括疫情与全球健康、基础设施、气候变化、人文交流与教育、关键和新兴技术、网络安全和太空七大领域深化合作，并决定每年都举行四国峰会、外长会和高官会。

3.2 将“东向行动政策”定位于“印太海洋倡议”的支点和基础

在印度“印太”认知日益清晰背景下，莫迪政府对东盟在印太框架内的地位作用、“东向行动政策”在其推动实现“印太”愿景目标的政策组合中的权重日益明确。 尤其是在2019 年11月提出“印太海洋倡议”后，莫迪政府将“东向行动政策”定位于“印太海洋倡议”的支点和基础，印度外长苏杰生甚至多次表示印度的“印太”是“东向行动政策”的进一步推进。

印度在多边层面支持东盟的中心地位，积极推动“印太海洋倡议”与“东盟印太展望”（AOIP）对接。 印度在“东盟印度高官会”、“东盟印度峰会”和“东亚峰会”等多边场合明确表示，印度支持东盟在区域合作中的中心地位，尤其是支持东盟在“印太”框架内的中心地位，并寻求将印度的“印太海洋倡议”与“东盟印太展望”对接。 莫迪总理在2020 年11 月举行的第17 届东盟印度峰会上强调东盟在印度“东向行动政策”中的中心地位，认为有凝聚力、积极响应和繁荣的东盟对印度的“印太”愿景以及“萨迦”构想至关重要。②“Prime Minister addresses 17th ASEAN-India Summit，”MEA， GoI， 12 November 2020， https：／ ／www.mea.gov.in／press-re⁃leases.htm？ dtl／33191／Prime_Minister_addresses_17th_ASEAN_India_Summit，访问时间：2021 年 7 月 2 日。印度外长苏杰生也表示，“印太海洋倡议”与“东盟印太展望”的高度契合为双边伙伴关系增添了新维度。③“Opening Remarks by External Affairs Minister at ASEANIndia Foreign Ministers Meeting，” MEA， GoI， August 4， 2021， ht⁃tps：／ ／mea.gov.in ／Speeches-Statements.htm？ dtl／34117／opening+re⁃marks+by+external+affairs+minister+at+aseanindia+foreign+ministers+meeting，访问时间：2021 年 7 月 2 日。可以说，支持东盟在“印太”框架和“东向行动政策”中的中心地位，将“东向行动政策”定位于推进“印太海洋倡议”的支点，寻求与“东盟印太展望”的契合与对接，是莫迪政府推进“印太海洋倡议”的优先政策选项。 对此，有学者甚至认为，在莫迪政府推进“印太海洋倡议”的背景下，“东向行动政策”已经深化为“印太行动政策”（AIPP）。④Prabir De， Act East to Act Indo-Pacific： India’s Expanding Neighbourhood， New Delhi： K. W. Publisher， 2020.

印度在双边层面重视与东盟关键伙伴就“印太”形成共识并深化合作。 鉴于越南与印尼在东盟针对印太形成整体共识并最终于2019年6 月出台“东盟印太展望”上发挥了积极作用，⑤Sanjay Pulipaka and Libni Garg， “India and Vietnam in the Indo-Pacific，” India Quarterly， Vol.77， No.2， 2021， p.145.因此在与东盟国家就“印太海洋倡议”开展双边合作上，印度对印尼与越南的期望较高，政策力度也较大。 在莫迪第一任期，印度就将与越南关系由“战略伙伴”提升为“全面战略伙伴”（2016 年），将越南定位于“东向行动政策”的重要支柱；第二任期以来，越南在东南亚的地缘重要性日益突出，加之印越在印太地区的战略契合显著提升，莫迪政府在“东向行动政策”中仍坚持越南是重要支柱的定位，并同时将越南作为其“印太”愿景的重要支柱，并邀请越南选择一个“印太海洋倡议”支柱展开务实合作。2020 年12 月，印度与越南举行线上峰会并达成《和平、繁荣与人民的共同愿景》，认为提升印越防务和安全伙伴关系是印太地区稳定的重要因素，欢迎东盟与印度根据“东盟印太展望”和“印太海洋倡议”所阐明的目标和原则在关键领域开展务实合作以进一步促进印太伙伴关系发展，签署了“落实全面战略伙伴关系两年行动计划（2021—2023 年）”。

印尼成为莫迪政府推进“印太海洋倡议”的重要伙伴。 早在莫迪第一任期，印度就将印尼定位于“海上邻国”和“扩展邻国”中重要的海洋伙伴。 2016 年12 月印尼总统佐科访印期间，两国发表海上合作声明，签署海上合作谅解备忘录，将加强和加快海上合作特别是海上安保和海上安全合作作为双边关系的重要支柱。2018 年5 月莫迪总理访问印尼期间，两国将双边关系提升为全面战略伙伴关系，达成“在印太地区海上合作共同愿景”文件，决定在经贸投资、可持续发展、海洋资源、灾害管理、人文交流和海上安全与安保等六个领域探讨印度“东向行动政策”和“萨迦”构想与印尼“全球海洋支点愿景”的趋同和互补。 莫迪第二任期以来，两国在“印太海洋倡议”框架内合作成为双边互动的重点。 2021 年6 月举行的印度印尼外交磋商中，两国决定在“印太海洋倡议”框架内强化合作。

南太地区成为莫迪政府 “东向行动政策”以及“印太海洋倡议”发力新方向。 近年来，连接太平洋和印度洋、扼守美洲至亚洲太平洋航线的南太地区的战略重要性显著上升，莫迪政府加大对南太地区外交接触与战略投入，将南太地区纳入“东向行动政策”，将太平洋岛国作为推动“印太海洋倡议”布局的新方向。 印度对南太地区政策传统上主要受三个诉求驱动：一是为印度“入常”争取更多支持，二是保护印度在南太地区的侨民，三是利用南太石油天然气等资源以支撑其蓝色经济发展。①Pankaj Jha， “India’s policy towards South Pacific： Expan⁃ding horizons of the Indo-Pacific region，” Maritime Affairs： Journal of the National Maritime Foundation of India， Vol.15， No.2， 2019， p.103.随着大国针对南太地区博弈加剧，印度开始将南太地区视为向外拓展影响力的重要方向。 尤其是莫迪第二任期以来，以“印太”视角加大对南太地区布局的政策趋势更为明显，致力于通过“东向行动政策”框架推进与南太地区国家接触与合作。2020 年9 月，印度外交部设立大洋洲司，将改善与该地区现有的外交、经济和文化联系作为其在“印太”与其他地区的战略拓展的整体组成部分。②Balaji Chandramohan， “India’s Strategic Expansion in the Pacific Islands，” The Diplomat， June 13， 2018， https：／ ／thediplomat.com／2018／06／indias-strategic-expansion-in-the-pacific-islands／.目前，印度倡导建立的“印度太平洋岛国合作论坛”（FIPIC）为印度松散的南太政策提供了简化工具，为印度与太平洋岛国在“印太海洋倡议”框架内的双边与多边合作提供了平台。③Ryan Mitra， “India’ s approach to Oceania： Engaging the Pacific Island countries，” Maritime Affairs： Journal of the National Maritime Foundation of India， Vol.15， No.2， 2019， p.135.

3.3 将“西向思考”纳入印度的“印太”政策

将西印度洋地区纳入“印太海洋倡议”是印度“印太”地理的显著特征。 尤其是自提出“印太海洋倡议”以来，莫迪政府加大了对西印度洋地区的关注和投入，尤其是将西亚中东作为其维护海外利益、参与全球治理、提升国际话语权、对抗巴基斯坦在阿拉伯世界影响力以及保护其石油供应稳定的重要舞台，④孙德刚、［埃及］马雨欣：“域外大国的中东安全治理观：一项比较研究”，《阿拉伯世界研究》，2019 年第5 期，第3 页。将拉近政治联系、扩大经贸合作与强化安全互动作为印太语境下印度对西印度洋政策的重要支柱。

西印度洋地区成为莫迪政府推进“印太海洋倡议”的重要方向。 在2019 年12 月举行的第11 届德里对话上，印度外长苏杰生明确提出，构建“印太”概念的首要步骤就是强化印度洋地区国家对“印太”概念的参与，指出印度正在扩大其“印太”政策所覆盖的区域，正在将西印度洋和阿拉伯海纳入“印太”框架。①“Valedictory Address by External Affairs Minister at 11th Delhi Dialogue，” MEA， GoI， December 14， 2019， https：／ ／mea.gov.in／Speeches-Statements.htm？ dtl／32212／Valedictory_Address_by_External_Affairs_Minister_at_11th_Delhi_Dialogue_December_14_2019.目前，通过双边与多边互动，向地区国家推介印度的“印太”概念、愿景与倡议，提振地区国家对加强现有架构内伙伴关系兴趣，推动地区不同平台与机制在“印太”框架内的协调，促进跨印太地区融合，成为莫迪政府对西印度洋地区政策的重要方向。 对此，2020 年 9 月印度外秘什林拉（Harsh Vardhan Shringla）曾表示，在莫迪政府的战略思维中，位于印度西部的国家现在扮演着重要的角色。②Krishnan Nayar， “India＇s ‘Think West’ policy focuses on Gulf，” September 21， 2020， https：／ ／www.zawya.com／mena／en／e⁃conomy／story／Indias_ Think _ West _ policy _ focuses _ on _ Gulf -WAM20200921162130815／，访问时间：2021 年 7 月 10 日。而海湾合作伙伴的参与尤其是阿曼、阿联酋和沙特阿拉伯的参与，对印度“印太”政策是至关重要的。

莫迪政府突破“重多边轻双边”的西亚政策传统，奉行“多边双边并重”的西亚政策，而且从政策实践上看更重视双边关系突破。 可以说，根据自身利益优先考虑与西亚国家关系重要性，通过更积极的双边接触深化与地区重要国家的合作，是莫迪政府“印太”语境下西亚政策的重要转变。 可以说，深化与西亚中东国家的战略伙伴关系日益受到莫迪政府的重视，除传统的能源安全关切外，提升与地区国家在海上安全、军事防务、经贸与投资等领域合作已经成为莫迪政府西亚中东政策的显著特征。 为此，印度不断深化与沙特、阿联酋、阿曼、卡塔尔和以色列的战略合作，尤其是重视沙特阿拉伯在地区机制中的主导作用，以实用主义调整对以色列和巴勒斯坦的政策。 目前，莫迪政府通过更积极的双边接触，致力于与地区重要国家在印太框架内建立更有前景的伙伴关系。 此外，自美国促成阿联酋与以色列签订《亚伯拉罕协议》以来，印度与以色列和阿联酋开始加强印以阿三边合作，同时印度与美国、以色列和阿联酋的印美以阿四边合作也初见端倪。

推进多边框架下印度与西印度洋地区国家的多边合作，利用环印度洋区域合作联盟（IORA）推进“印太”议程。 印度与东部扩展邻国已经建立诸如东亚峰会（EAS）、东盟地区论坛（ARF）、东盟海事论坛以及东盟海事论坛扩大会议等机制探讨“印太”框架合作，但印度与西印度洋地区的多边合作机制较为有限，除环印度洋区域合作联盟外，目前还未建立起探讨“印太”问题的专属合作框架。 在此背景下，重视并利用IORA 框架，成为莫迪政府在西印度洋地区推进“印太海洋倡议”的优先方向。 在第六届德里对话上，印度与参会方达成共识，认为印太理念为成员国提供了宝贵机会，而IORA 则是一个强大框架能促进印太发展。 对此，印度外长苏杰生指出，印度着眼于将印度与东盟合作机制的经验转移到西印度洋地区，特别是探索印度与环印度洋区域合作联盟合作机制取得进展，目标是让地区国家有能力在整个地区的平台之间无缝切换从而产生有意义的结果，最大限度发挥能力和资源的影响。③“Valedictory Address by External Affairs Minister at 11th Delhi Dialogue，” MEA， GoI， December 14， 2019， https：／ ／mea.gov.in／Speeches-Statements.htm？ dtl／32212／Valedictory_Address_by_External_Affairs_Minister_at_11th_Delhi_Dialogue_December_14_2019，访问时间：2021 年 7 月 16 日。同时，印度也在推动其获得印度洋委员会（COI）的观察员地位。

3.4 致力于争取欧盟与俄罗斯对“印太海洋倡议”的支持

莫迪政府致力于在印太框架内通过双边与多边渠道重建与欧盟和欧洲国家关系，寻求为印度的印太政策以及全球战略诉求提供支撑。印度认为与欧盟和欧盟国家在维护基于规则的秩序、支持东盟和环印度洋区域合作联盟等地区机构的重要性和作用方面有着共同利益，致力于在印太框架下将传统的以贸易为主导的印欧关系扩展到更广泛的地缘政治和地缘战略领域，尤其是建立以基础设施发展和海上安全两个领域为主导的伙伴关系。 而且，欧盟2018 年12 月发布的《欧盟对印度战略的要素》文件、印欧2020 年批准的《印欧战略伙伴关系2025 年路线图》、以及欧盟2021 年4 月发布的《欧盟印太合作战略》报告，为印度与欧盟在印太框架内合作提供了政策支撑。

印度也试图拉俄罗斯进入“印太”框架并支持其倡议。 莫迪第二任期以来，受国际环境日趋复杂以及不稳定性不确定性明显增强等因素推动，尤其是在全球经济复苏面临压力背景下，莫迪政府开始校准对俄政策，其中寻求俄罗斯在印太地区“更积极的参与”，游说俄罗斯加入“印太海洋倡议”，开始成为印度对俄政策目标。印度官方就明确表示希望看到俄罗斯版“印太”，也欢迎俄罗斯参与印太，认为在诸多“印太”愿景中俄罗斯的参与既有空间也有必要。为此，印度非常执着地寻求俄罗斯成为更广泛的印太互动的一部分。 2019 年5 月莫迪参加俄罗斯第五届东方经济论坛时提出“远东行动政策”（AFEP），宣称印俄正在印太地区开启一个合作的新时代，表示印度和俄罗斯在远东发展方面的伙伴关系将使远东成为欧亚联盟与印太的汇合点；①“Translation of Prime Minister’s speech in Plenary Session of 5th Eastern Economic Forum，” MEA， GoI， September 5， 2019， ht⁃tps： ／ ／www.mea.gov.in ／Speeches-Statements.htm？ dtl／31798 ／Trans⁃lation_of_Prime_Ministers_speech_in_Plenary_Session_of_5th_Eastern_Economic_Forum_September_05_2019，访问时间：2021 年 7 月 23日。印度外长苏杰生也极力游说俄罗斯，宣称印太与俄罗斯在地缘政治上具有更大兼容性，俄罗斯在印太地区更积极的存在和参与极为重要，并指出“印太海洋倡议”对更广大地区是非常重要的。②“India Seeks A More Active Russian Participation In Indo-Pacific Region： S Jaishankar，” Outlook India， July 10， 2021，https： ／ ／www.outlookindia. com／website／story／india - news - india -seeks-a-more-active-russian-participation-in-indo-pacific-regions-jaishankar／387671，访问时间：2021 年 7 月 24 日。而且，印度外秘什林拉甚至于2020 年8 月向俄提议探讨建立印度、俄罗斯和日本三边机制，以深化印太合作。

综上所述，莫迪政府推进“印太海洋倡议”的政策路径，一是积极布局与美日澳等关键印太伙伴的战略协调与合作；二是重视将“东向行动政策”和“西向思考”纳入整体印太框架；三是致力于让欧盟国家以及俄罗斯加入倡议。 除上述政策路径外，印度也积极布局其南亚近邻。尤其是在印太语境下，印度“邻国优先”政策的内涵与推进路径都有显著变化。 与过去反对域外大国涉足南亚事务不同，印度目前在域外国家加入以帮助其抗衡中国在该地区的影响力的方面变得更加灵活。 例如，印度对美国与马尔代夫的新军事对话表示欢迎，支持美国千年挑战公司（MCC）与阿富汗、不丹、斯里兰卡、尼泊尔和孟加拉国的项目合作，鼓励四方安全对话伙伴针对南亚的安全与基础设施领域合作。 同时，印度还在“邻国优先”政策框架下重新定位与西印度洋岛国塞舌尔的关系，称塞舌尔也是“邻国优先”政策的一部分。

四、“印太海洋倡议”的进展与挑战

“印太海洋倡议”提出后，莫迪政府通过双边与多边渠道在推进倡议实施方面取得进展。同时，“印太海洋倡议”也面临现实挑战，倡议的后续进展与成效存在变数。

4.1 “印太海洋倡议”取得一定进展

在莫迪政府的积极推动下，“印太海洋倡议” 在双边层面取得了一定进展。 双边层面，澳大利亚、日本、法国以及部分东盟国家成为倡议支柱的合作伙伴。 其中，澳大利亚第一个表示支持并承诺与印度就“印太海洋倡议”开展密切合作，决定在“海洋生态支柱”上发挥主导作用，表示要通过其“印太”路径（Indo-Pacific Ap⁃proach）与“太平洋进阶”政策（Pacific Step Up）深化与印度“印太海洋倡议”间的合作；日本于2019 年11 月表示愿意在该倡议基础上讨论具体合作，并于2020 年10 月同意成为“印太海洋倡议”“互联互通支柱”的主要合作伙伴，决定共同推进两国对印太地区的愿景；法国于2021 年4 月宣布加入印度的“印太海洋倡议”，同意领导“海洋资源支柱”；同时，越南和菲律宾分别于2020 年8 月和11 月同意就印度的“印太海洋倡议”和“东盟印太展望”加强合作，其中印越双方还将探讨在蓝色经济、海上安全与安保、海洋环境、海洋资源可持续利用、海上互联互通等领域开展新的务实合作；印度尼西亚也于2021 年6 月在两国外交磋商中表示两国决定在“印太海洋倡议”框架内强化合作。 同时，南太地区的新西兰也表示支持印度的“印太海洋倡议”。

在多边层面，印度推进“印太海洋倡议”的进展较为有限。 一些地区组织与机制，例如东盟、南盟、欧盟和北美自由贸易区国家以及环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议（BIMSTEC）尽管已经成为印度推进“印太海洋倡议”的重要方向，然而截至目前，只有东盟和欧盟较为谨慎地支持印度的“印太海洋倡议”。 2020 年9 月举行的东盟—印度部长会通过的《落实东盟—印度面向和平、进步与共同繁荣伙伴关系行动计划（2021—2025 年）》指出，双方在适当情况下探讨合作以促进“东盟印太展望”与“印太海洋倡议”间的共同原则、目标和要素。①“Plan of Action to Implement the Asean-India Partnership for Peace， Progress and Shared Prosperity （2021-2025），” ASEAN，https： ／ ／asean. org／wp - content／uploads／2020 ／09 ／ASEAN - India -POA-2021-2025-Final.pdf，访问时间：2021 年 7 月 25 日。可以看出，尽管印度将东盟作为其“印太海洋倡议”的重要方向，邀请东盟国家就“印太海洋倡议”的各个支柱进行合作，但目前只有部分东盟国家对此给予积极回应，作为地区组织的东盟还未给予“印太海洋倡议”明确支持。 同时，欧盟对印度的“印太海洋倡议”也是持谨慎欢迎立场。 在欧盟于2021 年4 月出台《欧盟印太合作战略》报告以强化其在印太地区接触的背景下，2021 年5月印欧峰会发表声明宣称，欧盟欣赏印度提出的“印太倡议”，认为该倡议旨在促进印太地区的国际协调与合作。

4.2 推进“印太海洋倡议”面临现实挑战

首先，印度推进“印太海洋倡议”有政治意愿但缺少资源优势。 长期以来，印度外交政策的实践能力与目标诉求始终存在差距。 尽管“印太海洋倡议”可能是印度对中国“一带一路”的最优回应，但考虑到印度的综合实力，印度不可能像中国那样为基础设施发展提供资金。 这也是莫迪政府呼吁志同道合国家“认领”“印太海洋倡议”支柱的初衷。 有学者就认为，没有匹配资源的策略是糟糕的表现，“季风计划”与“香料之路计划”夭折了，印度的“印太战略”也可能遭遇同样的命运。②Ankit Srivastava， “India’s own version of Indo-Pacific strat⁃egy，” New Delhi Times， January 13， 2020， https：／ ／www.newdelhi⁃times.com／indias-own-version-of-indo-pacific-strategy／，访问时间：2021 年 7 月 29 日。

其次，俄罗斯的立场对印度推进“印太海洋倡议”形成制约。 印度希望在“走近美国”的同时仍“抱紧俄罗斯”，但这不是简单的外交技巧可以实现的。 尽管印俄特殊特权战略伙伴关系有国防、能源、空间和民用核能领域的四个传统支柱的支撑，并且双方也寻求在欧亚经济联盟框架内以及远东和北极等新领域加强合作，然而印方倡导印太而俄方倾向欧亚与亚太，而且俄罗斯对印太的立场仍较为警惕。 俄罗斯认为印太是一个人为强加的概念，其目标是实施遏制，将地区划分为对立集团，并削弱东盟中心地位与作用，③Nivedita Kapoor and Nandan Unnikrishnan， “India， Russia and the Indo-Pacific，” January 15，2020， https：／ ／valdaiclub.com／a／highlights／india-russia-and-the-indo-pacific／，访问时间：2021 年 7月 16 日。尤其是对四边安全对话机制持批评立场。 目前，大国博弈日趋加剧，俄罗斯针对印太采取独立立场，如果印度致力于深化与美国主导的 QUAD 框架战略合作，并将倡议置入QUAD 合作议程作为推进倡议的政策方向，那么印度在寻求俄罗斯进一步支持其倡议上将面临难度。

再次，莫迪政府称“印太海洋倡议”是包容性倡议，但将合作伙伴限定为所谓的“志同道合”伙伴，这实质上也限定了倡议发展空间。 印度标榜“印太海洋倡议”对志同道合伙伴的开放性，而这种志同道合是否就是美日澳等国家标榜的所谓“民主国家”，尽管印度的表达较为含蓄，但“拉帮结伙”搞意识形态“小圈子”的意图仍较为明显。 可以说，莫迪政府提出“印太海洋倡议”，深化与“志同道合”印太伙伴的战略合作，其对抗“一带一路”的政策用意较为明显。然而印太地区也是中国“一带一路”建设的核心区域，印度牵制中国影响力扩展并排斥“一带一路”本质上违背其标榜的“印太海洋倡议”的包容性与开放性，而且在政策推动路径上针对中国不做“加法”而做“减法”的政策设计，无疑也限定了倡议未来空间。

第四，印度在美日澳印的四边安全对话机制和东盟之间欲取得平衡存在结构性矛盾。QUAD 承认东盟的中心地位，但其稀释东盟中心地位的趋势不可避免。 与此同时，如果印度积极参与QUAD，就必须确保其“东向行动政策”目标不被边缘化。 然而印度退出《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），让倡议伙伴对印度全面推进倡议尤其是贸易与互联互通有所顾虑，这可能对印度推动“印太海洋倡议”产生负面影响。 同时，海上安全是“印太海洋倡议”的重要支柱，印度渴望在海上安全方面发挥带头作用，这与印度宣称的“印太”不破坏传统的地区安全架构尤其是以“东盟为中心”的地区安全架构相悖。 而且，印度对七个支柱领域分别“发包”给“志同道合”合作伙伴的做法，也与其宣称的东盟中心地位存在矛盾。

最后，印度洋沿岸的“扩展邻国”是印度推进“印太海洋倡议”的重要方向，但印度在争取地区国家尤其是区域组织支持并加入倡议上也存在难度。 美日印澳彼此的“印太战略”目标有所差异，彼此印太政策各有侧重，美日印澳这些印太推手在协调彼此“印太战略”上已有难度，一些国家对所谓的“印太战略”仍较为敏感和谨慎。 印度作为“自由开放包容印太”的倡导者一直敦促合作伙伴开展合作，但一些伙伴不愿在大国竞争中“选边站”，也不愿参与有意将特定国家排除在外的倡议，这也导致尽管有些国家明确支持印度的倡议，但地区组织，如东盟和环印度洋区域合作联盟等，对倡议的立场仍较为谨慎。

结 语

“印太海洋倡议”出台两年来，倡议已经成为印度与所谓“志同道合”伙伴在印太地区互动的关键词，成为印度对外政策的重要方向和促进“印太”合作的宏观框架，甚至成为莫迪政府推进诸多外交政策倡议和试图建立“基于规则”的印太区域架构的综合平台。 然而客观来看，欧亚大陆和印太海域的地缘政治竞争在未来几年将给印度的对外战略带来两难境地。 在对外战略中奉行“多向结盟”曾使印度能够左右逢源，尤其是在建立和利用基于议题的联盟来应对全球挑战上使其具有独特能力和显著优势。然而，莫迪政府积极推动与美日澳在“印太战略”和QUAD 框架内形成高度战略协调与紧密安全合作，试图通过推进“印太海洋倡议”塑造以七个支柱为基础的基于规则的地区架构，这导致曾经能让印度在美国倡导的“印太”与俄罗斯推动的“欧亚” 之间实现“规范对冲”的环境和条件都出现新变化。 毫无疑问，印度提出“印太海洋倡议”应对印太地区新形势与不确定性有其特有优势，但推进倡议实施也面临多重挑战。 未来，“印太海洋倡议”在印度对外战略中的定位，莫迪政府推进倡议的政策力度，以及倡议产生的政策效果等，这些仍有待进一步观察。