郭培清 宋 晗

（1.中国海洋大学， 山东 青岛 266100）

《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）第234 条是北冰洋沿海国在北极海域专属经济区范围内制定环境保护和污染防治的法律和规章的重要依据，而沿海国过度行使这一权利将损害北极海域商业航行的开展。 作为《公约》中的“北极例外条款”或“冰封区域条款”，第234条在内容上具有相当的模糊性，长期以来面临争议。 在气候变暖和北极可通航海域拓展的背景下，厘清第234 条的适用争议及其原因，对北极商业航行的发展具有重要意义。 本文拟从《公约》第234 条的规定和沿海国的立法实践出发，分析海冰消融背景下该条款面临的冲击，在把握北极航道发展面临的矛盾的基础上提出中国参与北极航行的策略选择。

一、《公约》第234 条的释义

第234 条位于《公约》第十二部分“海洋环境的保护和保全”中的第八节。 由于《公约》第234 条本身的规定具有模糊性，沿海国利用第234 条扩大管辖权，损害了其他国家的航行权益，在海冰消融的背景下，这一问题可能更加严重。 为了明确沿海国依据第234 条享有的权利范围，有必要从条款产生的历史和文本解释的角度来阐明《公约》第234 条的含义。

1.1 《公约》第234 条产生的历史

《公约》第234 条规定：“沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章，以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染，这种区域内的特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行造成障碍或特别危险，而且海洋环境污染可能对生态平衡造成重大的损害或无可挽救的扰乱。 这种法律和规章应适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和保全。”①参见《联合国海洋法公约》第234 条。第234 条成为《公约》第十二部分“海洋环境的保护和保全”中第八节的唯一内容源自加拿大在联合国第三次海洋法会议上的积极推动。

加拿大推动第234 条纳入《公约》与加拿大加强对北极航道的控制权有着密不可分的联系。 1958 年《日内瓦领海与毗连区公约》通过时，加拿大的北极群岛水域主权除苏联外未得到绝大多数国家的承认。 加拿大外交部曾与美国、英国协商，希望获得他们对加拿大北极水域权利主张的认可，但未能如愿。 1969 年8 月24日-9 月14 日美国“曼哈顿”号穿越西北航道的事件刺激了加拿大要控制北极航道的决心，加拿大遂决定以单边立法控制北极航道航运。②郭培清、刘江萍：“曼哈顿号事件与加拿大西北航道主权权利的扩张”，《中国海洋大学学报》（社会科学版），2009 年第5期，第 5-10 页。1970 年，加拿大政府以海洋环境保护为由出台《北极水域污染防治法（Arctic Waters Pollution Prevention Act，AWPPA）》，单方面将环境管辖权扩展至距离海岸100 海里的范围，远远超出当时沿海国对领海的管辖范围，且该法案对这一水域的航行进行了严格的管理。③Jan Jakub Solski，“The Genesis of Article 234 of the UN⁃CLOS，” Ocean Development ＆ International Law， Vol 52， No.1，2021， p.7.《北极水域污染防治法》一出台便遭到许多国家的反对。为了给该法案寻找国际法依据，在第三次联合国海洋法会议期间，加拿大积极推动在北极水域建立一套特殊的国际法律制度。

首先，加拿大积极在各类会议上推动“允许沿海国为防止海洋污染，采用不限于公认的国际标准的‘特别措施’以保护其临岸的海洋环境”的提案。 1972 年在联合国人类环境会议举办期间，加拿大向会议的海洋污染工作小组提出“一个国家有权对毗邻本国领海的水域进行特别管理，对于这些水域必须不间断地加以控制，以有效防止污染导致对其专属或者享有主权的陆地或海洋环境的危害或伤害”。 但该提议并没有被海洋污染工作小组采纳。 1973 年2月，在国际海事协商组织关于防止船舶海洋污染会议预备会上，加拿大再次提议承认“特别措施”，但指出这些措施应考虑到“地方的地理和生态特点”，然而这一提议仍遭反对。 在国际海事组织正式会议上，“特别措施”提议被再次否决，但沿海国可以对“环境具有特别脆弱特点”的水域制定“特别措施”的这一观点获得希腊、英国、挪威和瑞典的支持。 虽然加拿大未能完全达成其诉求，但“特别脆弱地区”的观念的逐渐传播，为第三次海洋法会议上加拿大的最后成功做了铺垫。

在第三次联合国海洋法会议期间，加拿大改进“特别措施”的提案，借鉴“特别脆弱地区”的思想，推动在“冰覆盖地区”建立一种特殊的法律制度。①朱广峰著：《北极海洋环境法律规制的变迁与中国参与》，海洋出版社，2019 年版，第 15-23 页。从加拿大的观点来看，《公约》第211（6）款不能满足保护北极水域特殊环境的需要，因为该条款规定沿海国有权在专属经济区范围内制定的保护环境的特殊法律和条例需通过主管国际组织批准，且为同一区域制定的其他法律和规章不应超过一般接受的国际规则和标准以外的设计、构造、人员配备和装备标准，而北极冰封区域的特殊环境使加拿大必须对船只的设计、构造、人员配备设置特殊的标准。②Viatcheslav Gavrilov， Roman Dremliuga， Rustambek Nurim⁃betov， “Article 234 of the 1982 United Nations Convention on the law of the sea and reduction of ice cover in the Arctic Ocean，” Marine Pol⁃icy， Vol.106， No.6，2019， pp.2-6.在谈判当时，由于北极航道的价值未受到普遍重视，因此第234 条的谈判主要在美国、苏联、加拿大之间进行。 加拿大通过灵活的外交策略为自身的利益创造善意，尤其是通过原则上不反对用于国际航行的海峡制度，换取了美国对加拿大在北极海域实施特殊管辖措施的支持。在1974-1975 年谈判期间，国际社会逐渐接受了加、美、苏的这项北极交易，第234 条作为第三次联合国海洋法会议的谈判结果被纳入《公约》体系。③冯寿波：“《联合国海洋法公约》中的‘北极例外’：第234条释评”，《西部法学评论》，2019 年第 2 期，第 102 页。

从第234 条产生的历史来看，该条款之所以能被其他国家接受并纳入《公约》，主要还是基于保护脆弱的北极海域环境的需要，保护北极海洋环境是该条款的立法目的，同时该条款作为兼顾沿海国环境保护利益和国际航行的一般利益的产物，在一定程度上也应当“适当顾及”航行。

1.2 《公约》第234 条的法律解释

作为多方面妥协的产物，《公约》第234 条具有相当的模糊性。 《维也纳条约法公约》第31 条规定了条约的解释方法“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之。”④《维也纳条约法公约》第31 条。从第234 条文本的用语出发，该条赋予了沿海国在专属经济区范围内冰封区域以保护海洋环境为目的的法律的制定权和实施权以及对沿海国行使这一权利的限制性条件，但约文在做出具体规定时具有歧义。从适用范围看，《公约》第234 条适用于“专属经济区范围内的冰封区域”。 “专属经济区范围内”是否包括内水与领海？ “冰封区域”是根据气候条件动态变化的，还是仅指条约签署时所述“冰封区域”的固定表达？ 从条约规定的沿海国在专属经济区内制定和实施法律的限定条件看，“非歧视性”“适当顾及航行”“以现有最可靠的科学证据为基础”的具体含义是什么？ 上述问题都需要进一步解释。

（1）《公约》第 234 条的适用范围

关于第234 条是否适用于内水和领海，我们可以根据条约的目的和宗旨对条约能否适用于上述区域逐一分析。 首先，第234 条不应适用于内水，因为内水属国家领土范畴，除受《公约》第8 条第2 款的限制外，国家对其内水享有完全的、排他的主权，无需借助第234 条来扩大其管辖权。⑤同③，第107 页。第234 条是否适用于领海一直存在争议。 《公约》第21 条规定沿海国在领海为保全其环境和防止污染所出台的关于无害通过领海的法律和规章除使一般接受的国际规则和标准外，不应适用于外国船舶的设计、构造、人员配备或装备。⑥参见《联合国海洋法公约》第21 条。通过第234 条，沿海国即可在领海制定超出一般接受的国际标准的船舶污染防治规则并可将这一规则适用于外国船舶的设计、构造、人员配备和装备，从而扩大其单边管辖权。 沿海国认为根据《公约》从内水、领海到专属经济区管辖权逐渐递减的规律，第234 条更为严格的管理规定适用于专属经济区，自然也应适用于领海。 但《公约》第66 条第2 款规定“溯河产卵种群的鱼源国，应制定关于在其专属经济区外部界限向陆一面的一切水域……”“专属经济区外部界限向陆一面的一切水域”的表达将内水、领海和专属经济区都包括在内，这表明如果第234 条欲将适用范围扩大到领海，那也应该采用类似表述。 另外从条约磋商过程来看，从加拿大最早的“特殊措施”到关于是否赋予沿海国在特殊区域更大环境管辖权的讨论一直是限定在毗邻领海的专属经济区海域内进行的，第234 条北极例外和第211 条第6 款两个独立规定都在此基础上形成。 因此，《公约》第234 条关于“专属经济区范围内”的模糊规定给北冰洋沿海国在领海和专属经济区实施内水化管理提供了可能。 特别是，由于北极航道是否是“用于国际通行的海峡”的法律地位未定，如果承认第234 条适用于领海将削弱航道使用国的过境通行权，使得使用国船舶不得不接受北冰洋沿海国对北极航道的单边法律和规则。 布鲁贝克（Brubaker）指出，“认为第234 条适用于领海和国际海峡的观点或许对想要采取比无害通过制度更严格的措施的沿海国是有利的。”①Kristin Bartenstein， “The Arctic Exception in the Law of the Sea Convention： A Contribution to Safer Navigation in the Northwest Passage？ ” Ocean Development and International Law， Vol. 42， No.2，2011， pp.22-52.

除了地理范围的争议外，由于“冰封区域”所具有的特征“特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行造成障碍或特别危险”是动态变化的，因而对“冰封区域”是否存在时间含义也存在争议。 有学者认为，第234 条所述“冰封区域”的特征仅是对条款订立时适用的地理区域的固定表达。 俄罗斯学者加夫里洛夫（Viatcheslav Gavrilov）认为，在谈判的当时没有人考虑到海冰在未来融化的可能性，“冰封区域”只是为了区分北极与其他脆弱区域而存在的，因而“冰封区域”与特定时刻客观存在的冰几乎没有关系，②Viatcheslav Gavrilov， Roman Dremliuga， Rustambek Nurim⁃betov， “Article 234 of the 1982 United Nations Convention on the law of the Sea and Reduction of Ice Cover in the Arctic Ocean，” Marine Policy， Vol. 106， No.9， 2019，pp.1-6.暗示“冰封区域”与“北极水域”等同。 对“冰封区域”做广义解释似乎与缔约目的不符，如果“冰封区域”仅指条约缔结时冰覆盖的区域，那么条约的制定者为什么还要对“冰封区域”的特征进行详细的描述呢？ 从第234 条缔结的历史也可以看出，第234 条的最终达成是与第211 条第6 款其他脆弱地区相分离的结果，③Myron H. Nordquist， Satya N. Nandan， C.F.， C.B.E.，James Kraska： UNCLOS 1982 COMMENTARY， University of Virginia School of Law， 2012.与其他脆弱地区“其海洋学和生态条件有关的公认技术理由，以及该区域的利用或其资源的保护及其在航运上的特殊性质”相比，“冰封区域”的适用条件更加精确。 所以“冰封”的现实情况是导致该海域特别脆弱并需要沿海国特殊管辖的充分必要条件。 例如第234条的谈判代表麦克雷（D. McRae）和戈登瑞（D.J. Goundrey）解释，至少就加拿大而言，打算扩大沿海国的管辖仅到“必要的措施”。④同①。根据以上分析，赋予第234 条以时间含义，更加符合缔约时当事国的合意。

（2）《联合国海洋法公约》第234 条下沿海国行使权利的限制条件

第234 条赋予了北冰洋沿海国为了保护脆弱的海洋环境制定和执行法律的权利。 与《公约》其他有关防止船舶源污染的条款相比，第234 条的最大特点在于给予了沿海国在采取污染防治措施方面较大的权利行使空间。 同时，为了平衡沿海国环境保护利益和广泛的国际航行利益，沿海国在行使第234 条赋予的权利时同样面临限制。 第234 条通过“专属经济区范围内冰封区域”限制了沿海国实施这一权利的地理范围，并以“非歧视”“适当顾及航行”和“以现有最可靠的科学证据为基础”限制了沿海国实施这一权利的权利范围。

非歧视。 有关特殊管辖权的法律规章不得有歧视，有争论的是此处非歧视的要求是国民待遇还是最惠国待遇，即沿海国船舶是否包括在第234 条的规定中。 对比公约中其他“不得歧视”的规定看，英文文本通过“among”和“a⁃gainst”对非歧视的要求做了区分，但第234 条并未使用类似的介词。 有学者认为“among”通常用于暂时停止无害通过的情形，而against 往往与强调所有船舶的通行权有关，而第234 条关于非歧视的表述倾向于在环境保护规定中强调通常航行权，因此应当理解为在制定和执行环保法规时，对包括沿海国船舶及外国船舶的所有船舶均不得有所歧视。①李浩梅：“国际法视角下加俄航行管控制度分析”，中国海洋大学博士论文，2014 年，第17 页。

适当顾及航行。 第234 条最后一句“这种法律和规章应适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和保全”限定了沿海国制定和执行法律和规章的条件。“适当顾及”是《公约》中的一项原则，用来解决《公约》中行使权利和自由的冲突。 “适当顾及”包括两方面，一是“顾及”，即一国行使其海洋权利或自由时意识并考虑到其他国家的利益；二是“适当”的顾及，即国家在意识并考虑到其他国家的利益后，与自己行使权利或自由进行利益分析、平衡，以达到适当性标准。②张国斌，YE Lin.： “《联合国海洋法公约》‘适当顾及’研究”，《中国海洋法学评论》，2014 年第 2 期，第 53 页。从沿海国的角度而言，“适当顾及”义务具有灵活性，其要求沿海国具有“适当顾及航行”的行为，不要求“适当顾及航行”的法律效果，所以第234条实际上将“适当性”标准交给了沿海国自己衡量，为沿海国扩大管辖权创造了条件。

以现有最可靠的科学证据为基础。 一项对于沿海国活动空间的限制是必要的，第234 条赋予了沿海国在海洋环境保护上较大的单边管辖权，通过规定“以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和保全”可对沿海国实施管辖权进行限制，意味着沿海国不能依据第234条任意干扰航行，沿海国采取的措施必须基于科学的理由。 《公约》第61 条也提到了“科学证据”，与第234 条措辞不同的是，它要求沿海国“参照其可得到的最可靠的科学证据”。 对比第61 条和第234 条，第61 条涉及沿海国可得的和可靠的科学数据，而第234 条涉及一般可得和可靠的科学数据。 因此后者更加严格，因为它不是沿海国的科学标准，而是必须尊重的国际公认的标准。 由于国家往往通过国际组织确定公认的国际标准，因而“现有最可靠的科学证据”的措辞可以在某种程度上被认为允许国际组织在这一区域发挥独特作用，沿海国在冰封区域的措施通过科学论证而受到间接限制，这种防止沿海国滥用单方面权力的科学保障可能是因为没有国际审查程序而付出的代价。 另一方面，由于科学在不断发展，“现有”的措辞表明第234 条应该根据科学变化而不断调整，沿海国需要使其立法跟上科学的发展。③Kristin Bartenstein， “The ‘Arctic Exception’ in the Law of the Sea Convention： A Contribution to Safer Navigation in the Northwest Passage？” Ocean Development ＆ International Law， Vol.42，No.2， 2011， pp.28～30.

《公约》第234 条是在北冰洋沿海国要求下，平衡沿海国保护海洋环境的利益和国际航行的一般利益的产物，在冰封情形的特殊情况下促进海洋环境的保护是该条款的立法宗旨。作为多方面利益妥协的产物，第234 条只是明确了该条款的立法目的，赋予沿海国“制定和执行防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染的法律和规章”的权利，却未对沿海国依据该条款制定的国内法律法规的内容进行详尽的规制，所造成的后果是沿海国单边管辖权的边界模糊，最终导致沿海国管辖权的扩张。

二、沿海国对《公约》第234 条的立场

加拿大、俄罗斯两国是最大的两个北冰洋沿海国，具备通行价值的北极航道主要经过两国的北部海域。 加俄两国制定的针对北极海域的法律和规章对北极航行活动具有重要影响，也最能体现出北冰洋沿海国对《公约》第234 条的立场。

2.1 加拿大的立法实践

加拿大在1970 年出台《北极水域污染防治法》④Richard Bilder，“The Canadian Arctic Waters Pollution Pre⁃vention Act： New Stresses on the Law of the Sea，”Michigan Law Re⁃view， Vol. 69， No. 1， 1970，pp. 1.，规定了船舶在距离加拿大海岸100 海里范围内的航运规则。 2009 年 8 月 1 日，《北极水域污染防治法》修正案C-3 生效，加拿大扩大对北极海域执行加拿大环境法和航运规则的管辖至邻海基线200 海里处。①“Legislation to protect Canada＇s arctic waters comes into force，”Government of Canada，https：／ ／www.canada.ca／en／news／ar⁃chive／2009 ／08 ／legislation-protect-canada-arctic-waters-comes-into-force.html，访问时间：2021 年 10 月 20 日。《北极水域污染防治法》②Arctic Waters Pollution Prevention Act 1985，Government of Canada.第3 条规定，该法案除另有规定外适用于北极水域。 《北极水域污染防治法》第2 条对北极水域进行了定义，“‘北极水域’是指加拿大的内水、领海和专属经济区，在北纬60°、西经141°和专属经济区外部界限所围成的区域内；但是，如果加拿大与格陵兰之间的国际边界距离加拿大领海基线不到200 海里，则应以国际边界代表该外部边界。”从《北极水域污染防治法》的适用范围可以看出，加拿大在国内立法中对北极水域的管理从领海延伸到专属经济区，而无论该海域是否具有冰封区域的要素。

就法案规制的内容而言，法案规定了加拿大在北极水域的污染防治标准和措施。 第一，法案禁止在北极水域排放任何废弃物，包括在陆地或者岛屿上处置废弃物，但可能会导致该废弃物进入北极水域的情况，并规定了处置废弃物所引起的责任。 第二，法案规定了总督对在加拿大北极水域的工程的监督权，以避免该工程引起的废弃物处置所导致的环境污染。 第三，法案规定了总督在北极水域划定航行安全控制区的权利。 一旦划定航行安全控制区，任何船舶如要经行该区域必须符合该法案所规定的航行规章，包括船舶的标准、船员的标准、所载货物的标准、接受强制引航等。 法案其他部分规定了该法案的执行以及对违反者的惩罚措施等内容。 从《北极水域污染防治法》规范的内容看，加拿大通过该法案在北极水域提出了较高的污染防治标准，对经行该区域的航行施加了诸多限制。

依据《北极水域污染防治法》，加拿大还制定了《北极水域污染防治规章》《航行安全控制区法令》《加拿大北方船舶交通服务区规章》《北极冰情航运制度》《北极航运安全和污染防治条例》来管理北极水域的航行。 通过上述法案，加拿大将北极水域划分为16 个航行安全控制区，根据冰情情况对航行安全控制区进行编号，并对经行不同编号区域的船舶课以不同的抗冰能力要求；③Shipping Safety Control Zones Order，Government of Canada，https： ／ ／laws-lois.justice.gc.ca／eng／regulations／C.R.C.， _c._356 ／page-1.html＃docCont.要求船舶所有人在航行安全控制区航行时向交通部提交保险证明，以便对该区域航行的船舶造成的任何废弃物处置所产生的费用和损害进行追偿；规定了进入加拿大航行安全控制区的300 吨及以上或运输污染物、危险品的船舶在构造、设施、设备上的要求和在航行中为防止污染应遵守的规定；④Arctic Shipping Safety and Pollution Prevention Regulations，Government of Canada.大型船舶和装载污染物或危险品的船舶在加拿大北方船舶交通服务区⑤加拿大北方船舶交通服务区具体包括航行安全控制区和不在航行安全控制区范围内的部分海域、湖泊以及河流等水域。的强制报告制度⑥Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations，Government of Canada.等等。

从加拿大的立法实践可以看出，加拿大基于环境保护的需要对北极水域的管理从内水延伸到专属经济区最外沿，虽然加拿大对超出内水之外的领海和专属经济区的管理是以《公约》第234 条为依据的，但其在法案中未明确说明自身的管理范围和措施与《公约》第234 条的关系，而是在实际管理中将“冰封区域”等同于“北极水域”，忽视“适当顾及航行”等限制。

2.2 俄罗斯的立法实践

与加拿大相比，俄罗斯并没有制定专门的北极水域污染防治规章，而是将对北极水域污染的防治纳入对北极航道的航运管理中。 俄罗斯将北极航道在俄罗斯的部分称为“北方航道”，故主要针对北方航道进行立法。

1982 年《公约》制定后，俄罗斯颁布了首部规范北方航道航行的法规——《1990 年北方航道航行规则》。⑦徐广淼：“苏联北方海航道开发历史探析”，《俄罗斯研究》，2018 年第 4 期，第 49 页。该法规明确援引《公约》第234条的措辞，表明该法案的目的是“防止、减少和控制船舶对海洋的污染”，并界定了北方航道的地域范围。 “北方航道，位于北方沿岸内水、领海（领水）或专属经济区内的苏联国家交通干线，包括适应冰区领航的航线。 西起新地岛诸海峡的西部入口和北部热拉尼亚角向北的经线，东至白令海峡 66°N 纬线与 168°58′37″经线交汇处。”①Правила плавания по трассам Северного морского пути.Утверждены Министерством морского флота СССР 14 сентября 1990 года.关于北方航道范围的这一定义，有学者认为该定义已将北方航道的地域范围限制在200 海里专属经济区以内，但也有学者认为“包括适应冰区领航的航线”意味着俄罗斯有可能将部分200 海里专属经济区以外的海域也纳入北方航道并对其实施管理。②Erik Franckx， “The Legal Regime of Navigation in the Rus⁃sian Arctic，” Transnational Law and Policy， Vol.18， No.2， 2010，pp. 331-336.俄罗斯学者罗曼（Dremliuga Roman）就认为即使是俄联邦专属经济区之外的部分，因为必须引航也需要获得俄罗斯的过境许可。③Dremliuga Roman、邓云成：“北海航线航行的法律规制”，《中国海洋法学评论》，2013 年第 2 期，第 132 页。在内容上，《1990 年北方航道航行规则》规定了船舶穿行北方航道应遵守的航行规则、通过航线时请求指导的规则、对船舶上指导人员的要求等。 尤其是其规定了对穿行北方航道船舶的强制引航制度，对于所有通过北方航道的船舶都要收取费用，并且在外国船舶和本国船舶间采取不同的标准。④李洁宇：“俄罗斯解释和运用《联合国海洋法公约》的实践及其对我国的启示”，《西部学刊》，2019 年第18 期，第60 页。

1991 年苏联解体后，俄罗斯制定了《2013年北方航道水域航行规则》。 与《1990 年北方航道航行规则》相比，《2013 年北方航道水域航行规则》主要发生了两点变化：1.明确划定了北方航道的范围限制在俄罗斯专属经济区范围内。 2013 年1 月28 日正式生效的《关于北方航道水域商业航运的俄罗斯联邦特别法修正案》将原《1990 年北方航道航行规则》中对北方航道的定义移入《俄罗斯联邦商船航运法典》中并对其进行了修订，规定“北方航道是指毗连俄罗斯联邦北部海岸的水域，覆盖俄罗斯联邦的内水、领海、毗连区和专属经济区，东部到与美利坚合众国的海洋空间划界线和白令海峡的杰日尼奥夫海角相平行，西部到热拉尼耶角和新地群岛的经线，新地群岛的东海岸线和马托奇金海峡、喀拉海峡和尤戈尔海峡的西部边界”，⑤《俄罗斯联邦商船航运法典》第5.1 条第1 款，转引自丁晓梅、韩庆、董春晓编译：《俄罗斯海洋法律政策和发展战略》，大连海事大学出版社，2019 年版，第58 页。明确限制了北方航道在专属经济区范围内。 2. 以许可证制度取代了强制引航制度。 《2013 年北方航道水域航行规则》中删除了强制性破冰引航的表述，根据船舶冰级、区域、季节、冰情差异给出了允许或禁止独立航行的条件。⑥《北方航道水域航行规则》，转引自丁晓梅、韩庆、董春晓编译：《俄罗斯海洋法律政策和发展战略》，大连海事大学出版社，2019 年版，第 4-18 页。《2013年北方航道水域航行规则》的上述变化表明，俄罗斯对北方航道的严格管控政策出现了若干松动，北方航道的开放性有所增加。

从2017 年开始，俄罗斯再次调整北方航道航行规则。 首先是通过2017 年《商船航运法》的修订强调了悬挂俄罗斯本国国旗的船舶在北方航道运输中的优势地位。⑦郭培清、杨楠：“俄罗斯对北方航道矛盾的管理制度”，《俄罗斯研究》，2021 第 1 期，第 117-118 页。之后，出台《2020年北方航道水域航行规则》，将组织北方航道船舶航行的管理权由北方航道管理局转移给俄罗斯国家原子能公司（Rosatom），加强对北方航道航行的商业化管理；增加《极地规则》的有关内容，要求船舶在申请北方航道航行许可时提交《极地规则》所要求的“极地船舶证书”副本；延迟了船舶驶离北方航道前发布驶离信息的时间，增加了游艇、小艇、运动帆船申请航行许可应提交的材料，明确国家原子能公司拒绝颁布北方航道航行许可的若干理由。⑧Rules of Navigation in the Water Area of the Northern Sea Route， Russian Federation Government.

从俄罗斯的立法实践可以看出，俄罗斯对北极海域的管理同样从内水延伸到专属经济区最外沿，虽然《公约》第234 条是俄罗斯管理北极航道的重要国际法依据，但俄罗斯同样未说明自身管理与《公约》第234 条的关系，实际上将“冰封区域”等同于“北极水域”，忽视了《公约》第234 条中对沿海国权利进行限制的条件。与加拿大相比，俄罗斯北方航道管理制度的变化表现了俄罗斯对北极航道商业化开发的积极态度。 加俄两国的立法实践表明，两国均将第234 条作为自身扩大管辖权的工具，对北极海域进行了超出一般国际标准的严格管理。

三、海冰消融背景下《公约》第234 条面临的冲击及对北极航行制度的影响

基于前文分析，北冰洋沿海国基于《公约》第234 条对北极海域实施了远超一般国际标准的管理。 随着全球变暖导致的海冰消融，北极海域的物理环境将发生变化，《公约》第234 条将受到冲击，北冰洋沿海国目前关于北极海域的国内立法的合理性和合法性将被动摇。

3.1 海冰消融背景下《公约》第234 条的演化解释对沿海国立法实践的影响

国际法不仅寻求平衡单个国家之间的权利，而且需要平衡单个国家与范围较大的国际社会之间的利益。 同时国际法还需要顾及这些相互平衡的关系，以求对整个无政府体系中规范各国间关系的秩序和稳定问题做出回应。①熊玠著：《无政府状态与世界秩序》，浙江人民出版社，2001 年版，第 43 页。随着海冰消融导致的北极海域海洋环境的变化，沿海国海洋环境保护利益和国际航行的一般利益的平衡可能发生变化，为实现海洋法在新的时代条件下平衡国家间关系的作用，《公约》第234 条应在海冰消融背景下进行演化解释。 条约的演化解释一般被理解为：条约是一种有生命力的法律文件，对其解释和适用不能局限于其缔结时的意义，而是必须考虑和反映不断变化的各国政治、经济、社会和法律等新形势和新需要，按照其发展演化后的当代意义来解释和适用；简言之，就是指以一种动态发展的方式解释条约，而不拘泥于条约的原有规定。②吴卡著：《国际条约演化解释理论与实践》，法律出版社，2016 年版，第 3 页。《公约》第234 条在缔结时的目的是赋予北冰洋沿海国特殊的权力以保护北极海域海洋环境在必要的限度内，而冰封的条件是该海域特别脆弱并需要特殊保护的直接依据，根据条约解释的善意原则，对第234 条进行演化解释更符合条约的目的和宗旨，同时这一解释方法更能发挥海洋法在新的时代背景下调节国家间关系的作用。

首先，“冰封区域”的演化解释自然带来沿海国依据第234 条行使权利的范围是否递减的问题。 近年来，气候变暖使北极海冰持续后退，北极冰层的范围和厚度都在缩减。 据预测，北极的夏季海冰至少有一半会在本世纪末融化。③冯寿波：“海平面上升与国际海洋法：挑战及应对”，《边界与海洋研究》，2005 年第 1 期，第 32 页。前文已述，“冰封区域”是否具有时间含义存在争议，本文认为其应为具有时间含义的表达。即使“冰封区域”在条约缔结时特指北极海域，随着海冰的变化，其也应根据现实变化采用演化解释，即根据“冰封区域”的当代意义进行解释。 因为“冰封”的条件是北极海域需要特殊保护的直接原因，所以当海冰消融，北极海域中具有“冰封区域”特征的海域，即“这种区域内的特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行造成障碍或特别危险，而且海洋环境污染可能对生态平衡造成重大的损害和无可挽救的扰乱”的海域范围缩减，则沿海国根据第234 条行使权利的地理范围自然应根据现实情况的变化进行缩减。 美国学者弗莱克（ Lincoln E.Flake）认为“《公约》第234 条被用来证明扩大海洋治理的合理性的环境保护论点完全依赖于海冰的存在，虽然目前希望在北方航道航行的国家都遵守俄罗斯的国家海事法规，然而当气候变化使北极海洋与其他海洋难以区分，其他国家的遵从可能会减弱”。④Lincoln E Flake， “ Navigating an Ice-Free Arctic，” The RUSI Journal， Vol.158， No.3， 2013， pp.44-52.所以，北冰洋沿海国依据《公约》第234 条的国内立法的范围应随着北冰洋海冰的变化而调整。

此外，海冰消融也将对北冰洋沿海国制定的法律和规章的标准形成冲击。 《公约》第234条对沿海国制定和实施的法律的限制是非歧视、适当顾及航行、以现有最可靠的科学证据为基础。 笔者认为“非歧视”指沿海国在专属经济区范围内冰封区域制定的法律和规章应平等地适用于沿海国船舶和外国船舶，因为《公约》第234 条赋予沿海国特殊权利的原因是保护环境，而沿海国船舶和外国船舶对海洋环境造成的风险是一样的。 海冰消融对“非歧视”标准的影响较小。 然而，“适当顾及航行”和以“现有最可靠的科学证据”为基础在海冰消融的背景下可以进行演化解释。 前文已述，“适当顾及”具有两层含义，一是“顾及”的行为，二是使“顾及”的行为保持在“适当”的标准。《公约》第234 条是平衡沿海国环境保护利益和国际航行的一般利益的产物，在条款缔结时国际航行的利益并不明显，随着北极航道航运在国际贸易中的重要性日益凸显，“适当顾及”的“顾及”行为和“适当性”标准在新的时代意义下必然潜在地向“航行”倾斜。 同时，“适当顾及航行”不可避免地要与“以现有最可靠的科学证据为基础”相联系。 在海冰消融的背景下，北冰洋的物理环境势必发生变化，这一变化进而会影响“现有最可靠的科学证据”，加上船舶航行技术的革新可能降低船只造成污染的可能，沿海国依据第234 条制定的对北极海域进行管理的适当性标准也应随之变动。 美国学者克拉斯卡（James Kraska）在梳理《公约》第234 条文本产生的过程中指出“《公约》第234 条的重点是防止、减少和控制海洋污染，因此在该条款中，沿海国对冰封区域的管辖权仅限于海洋环境保护”，①James Kraska， Governance of Ice-Covered Areas， “Rule Construction in the Arctic Ocean，” Ocean Development ＆ International Law， Vol.45， No.3， 2014， pp.260-267.表明北冰洋沿海国的环境管控力度应与海洋环境的承受力相匹配。所以，依据公约第234 条的演化解释，沿海国应根据航行增加的现实情况和现有科学证据的最新变化，在管理措施上更加顾及过往船舶的通行。

3.2 海冰消融背景下《极地规则》对《公约》第234 条适用的影响

随着海冰消融，北极航道船只通行量大幅增加，北极航行安全问题日益引起国际组织的重视。 2015 年国际海事组织（IMO）制定了《极地水域船舶作业国际规则（Polar Code）》（简称《极地规则》）管理北极航运。②上海海事局编、上海海事大学编译：《极地水域船舶作业国际规则》，上海浦江教育出版社，2015 年版，第36 页。《极地规则》是IMO 框架下具有强制约束力的法律规范，关于《极地规则》对《公约》第234 条解释和适用产生的影响，学者们有不同的意见。

加拿大学者奇克普（Aldo Chircop）认为，《极地规则》中的条款应被视为第234 条适用的依据，“《极地规则》提供给沿海国进一步提升这些标准的权力，只要权力的行使满足本条款规定的标准。”③ldo Chircop， “Jurisdiction over Ice-covered Areas and the Polar Code： an Emerging Symbiotic Relationship？” The Journal of In⁃ternational Maritime Law， Vol. 22， pp. 275-290.俄罗斯学者加夫里洛夫（Viatcheslav Gavrilov）认为，相较于《极地规则》的规定，沿海国有权为北极航行建立更严格的要求，而不是使沿海国在与《极地规则》不一致的情况下修改本国法律。④Viatcheslav Gavrilov， Roman Dremliuga， Rustambek Nurim⁃betov， “Article 234 of the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea and Reduction of Ice Cover in the Arctic Ocean，” Marine Policy， Vol.106， No.6，2019， pp.4-5.美国学者埃里克（Molenaar Erik）则与上述两名学者持相反观点，认为虽然《极地规则》似乎不影响各国依据第234 条制定本国规则的权力，但《极地规则》的通过仍为沿海国制定更高标准的合理性产生冲击。 《极地规则》的制定可以很容易地被证明是基于“关于风险和损害的可靠数据和分析”，这正符合第234 条对沿海国制定的法律和规章基于“现有最可靠的科学证据”的要求。 因此，假定《极地规则》是国际海事组织在最广泛的科学调查的基础上制定的规则，那对北冰洋沿海国而言，其将更难从科学的角度证明需要在北极水域采取更严格的国家法规的必要性。⑤转引自 Thorén， Anna Maria. 2014. “Article 234 UNCLOS and the Polar Code-The Interaction between Regulations on Different Levels in the Arctic Region.” pp.49-50.

笔者认为，《极地规则》迎合了国际社会对出台统一的极地航行规则的呼声，完善《极地规则》并逐渐取代沿岸国的单边立法是北极航运制度的未来发展前景，也较为符合我国作为北极航道使用国的利益。 虽然《极地规则》与第234 条并无直接联系，但其丰富了主管国际组织在北极海域的航行立法，对第234 条的作用产生了冲击。 《公约》第234 条是与《公约》第211条第6 款相分离的结果，《公约》第211 条规定了国际组织在防止船舶造成海洋环境污染中的特殊地位。 当主管国际组织制定的国际标准足以保护北极海域环境时，北冰洋沿海国制定的超出一般接受的国际标准的单边法律规定就显得没有必要了。 因此，随着海冰消融，《公约》第234 条将逐渐失去其意义，北冰洋沿海国对广阔的北极水域的单边立法将逐渐被统一的国际航行规则替代。

四、海冰消融背景下中国参与北极航运的策略选择

北极航道存在良好的通航前景，航程里程缩短能够节约成本，不受海盗、淤泥、航道拥堵、船舶搁浅等传统航道的通航问题困扰，对许多海上石油运输及海运贸易的国家具有强大的吸引力。①白佳玉著：《船舶北极航行法律问题研究》，人民出版社，2016 年版，第 72 页。2021 年3 月“长赐号”货轮在苏伊士运河北部搁浅数天阻碍数百艘船舶通行，严重扰乱全球贸易，使北极航道的航运价值再次受到广泛关注。 中国作为全球贸易大国，是北极航道的潜在主要使用者之一。 《中国的北极政策》白皮书写道“全球变暖使北极航道有望成为国际贸易的重要运输干线”。 因此，随着中国商船对北极航道使用量的增加，维护我国在北极的航行权益至关重要，而海冰消融背景下《公约》第234 条面临的冲击及对北极航行制度的影响，能够带给我国维护北极航行权益的启示。

4.1 加强对北冰洋海洋环境的科学观测和航行技术的研究

科学和技术一直是海洋法发展的主要动力之一。 从领海宽度的所谓“大炮射程原则”到目前关于国家管辖外海洋生物多样性的谈判，科学和技术对海洋法的发展产生了重要的影响。随着人类对海洋利用的增加，这一趋势不断增强。②Jin-Hyun Paik， “Disputes Involving Scientific and Technical Matters and the International Tribunal for the Law of the Sea，” New Knowledge and Changing Circumstances in the Law of the Sea， Brill Nijhoff， 2020， pp.15-25.《公约》第234 条的诞生与海洋科学发展背景下人们对海洋环境认识的加深有着密切的联系，立法者立法当时也许正考虑到未来变化的可能，赋予了第234 条演化解释的空间。 北冰洋沿海国过度行使第234 条赋予的权利，对北极航行施加严格的管理，在人们对北冰洋海域海洋知识匮乏和航行技术落后的条件下也许具有意义。 但海冰消融背景下北冰洋环境承受力的可能变化和航行技术的进步对第234 条实质含义的冲击表明，发展北冰洋海洋环境观测和提高航运技术对消除北极航行障碍具有重要意义。

近年来，各国都在加强对北极海洋的科学观测和研究。 俄罗斯正在研究通过利用嗜冷菌降低海洋中碳氢化合物污染水平的技术。 嗜冷菌是一种北极细菌，它可以加快海洋中油污的清洁过程。③丁霞译：“俄罗斯如何开发北极”，极地与海洋门户，2021年 3 月 4 日，http：／ ／www.polaroceanportal.com／article／3554，访问时间：2021 年 11 月 7 日。《美国北极国土安全战略方针》④美国国土安全部的报告指出美国将加强对北极地区的领域感知能力，发展用于监测北极的无人技术系统。 《Strategic Ap⁃proach for Arctic Homeland Security》，U.S.Department of Homeland Security， https： ／ ／www. dhs. gov／sites／default／files／publications／21 _0217_plcy_dhs-arctic-strategy.pdf，访问时间：2021 年 11 月 7 日。和《美国研究计划2022-2026 年草案》⑤美国《北极研究草案2022-2026》指出强大的监测、观察、建模和预测能力（MOMP）是北极研究活动的重要支持，美国会努力提高自身在此方面的能力，并推动北极观测的国际合作。《Draft Arctic Research Plan 2022 - 2026》， Interagency Arctic Research Policy Committee of the National Science and Technology Council， https： ／ ／www. iarpccollaborations. org／uploads／cms／documents／arp-2022-2026-for-public-review-030421.pdf，访问时间：2021 年 11 月 7 日。均提出加强美国在北极地区的观察、监测和预测能力。美国国家科学基金会正资助科学家收集海冰融化的数据，①Scientists studying polar ice melt receive $13 million from NSF， University of Colorado Boulder， Sept. 30， 2021， https：／ ／www.colorado.edu／asmagazine／2021／09／30／scientists-studying-polar-icemelt-receive-funding-institute，访问时间：2021 年 11 月 7 日。开发数学模型预测海冰和船舶的相互作用。②Navigating maritime activities in Arctic focus of UHresearch，University of HAWAI’I News， Sept. 28， 2021， https：／ ／www.hawaii.edu／news／2021／09／28／navigating-arctic-activities／.科技创新与应用是海洋治理发展的前提和原动力。③郑海琦、胡波：“科技变革对全球海洋治理的影响”，《太平洋学报》，2018 年第 4 期，第 39 页。我国作为北极事务的重要利益攸关方，在提高北极科研能力的基础上生产更多北极科学知识，是我国为人类更好地保护、利用和治理北极做出的贡献，也是我国维护北极权益的基础。 其他国家纷纷加强在北冰洋海洋环境观测和使用技术研究上的投入，我国也十分有必要加强对此方面的研究，以更好地利用北极。

4.2 发展与航道沿岸国的航运合作，推动北极可持续发展

从《公约》第234 条的产生过程来看，该条款内含平衡北冰洋沿海国海洋环境保护的利益和国际航行的一般利益的考量。 证有易、证无难。 证明北极航道需要进行环境保护是很容易寻找到论据的，但是要证明北极航道随着海冰消融而环境承受度增加故可以放宽环保措施是相对困难的，更牵涉航道沿岸国要控制北极航道以确保国家安全的考虑，因此第234 条中对北冰洋沿海国实施单边管辖权的模糊限制很难起到实质作用，结果是国际航行的一般利益受到损害。 更有从欧洲刮起的愈演愈烈的“弃用北极航道”的极端环保主义风潮，其中不乏西方国家围堵俄罗斯、打压中国的政治动机，给北极航道开发营造了不良氛围。④北极环保的真假命题——西方企业缘何纷纷放弃北极航线， 2020 年 5 月 14 日， https：／ ／baijiahao. baidu. com／s？ id ＝1666633573323220924＆wfr＝spider＆for＝pc.面对北极航道上的环保壁垒，我国可以从《公约》第234 条在海冰消融背景下的适用争议所反映的国际利益博弈汲取外交智慧。

我国在北极航道上的利益主要是确保在北极航道的通行权。 第234 条显示了北冰洋沿海国海洋环境保护利益与国际航行一般利益的平衡。 我国作为北极航道的主要使用国，加强对北极航道的使用，增加国际航行的一般利益，才能推动北极航道的国际开放。 与加拿大相比，俄罗斯更为支持北极航道开发，与我国加强北极航道利用的国家战略不谋而合。 因此，俄罗斯更应作为我国开展北极航运合作的伙伴。 对于加拿大，西北航道的航行条件比较恶劣，航道目前的经济价值有限，加拿大对西北航道的商业开发也抱有顾虑，⑤邓贝西：“中国首航北极西北航道的规则实践及其开发利用前景”，《太平洋学报》，2018 年第 7 期，第 14-24 页。所以我国可在有条件的情况下开展穿行西北航道的试航，增加西北航道的国际通行量。 其次，推动北极地区可持续发展，反对极端环保主义。 《公约》第234 条不管是在适用范围还是在对沿海国实施管辖权的限制方面都体现了一种“动态变化”，承认第234条的动态变化是对北极可持续发展的认可。 极端环保主义忽视了北极地区的发展权和辩证法中“发展给环保带来的有益作用”，应予以反对。

4.3 推动开放和鼓励国际合作的北极航道治理制度

国际法与其称为一套规则，不如说是一系列解决问题的过程。⑥Rosalyn Higgins， Problem and Process， International Law and How We Use it， Oxford University Press， 1994， pp.2-12.从第234 条的有关内容被纳入《公约》到沿海国十分严格的航运管理措施受到海冰消融冲击的整个过程，可以看出影响北极航道航行的主要矛盾是北冰洋沿海国环境保护利益和国际航行的一般利益的矛盾。《公约》第234 条的立法目的是保护北极地区脆弱的海洋环境，这是国际社会在北极航道货运量尚少和对航行造成的风险的控制能力不足的情况下做出的选择，随着海冰消融导致的海洋物理环境的变化和航行技术进步带来的环境污染风险降低的可能，矛盾的主次方面可能发生变化，北冰洋沿海国的环境保护利益和国际航行的一般利益应进行新的平衡。 北极航道的开发对世界经济贸易具有重要意义，而国际贸易的开展有助于提高国际社会的整体福利水平，部分中亚内陆国也可通过内河或铁路向北实现与北极航线的连接，进而密切与世界的联系。哈萨克斯坦学者肯德丁（Tristan Kenderdine）提出建设通过额尔齐斯河-鄂毕河直达北冰洋的“出海通道”，改变哈萨克斯坦远离海洋的尴尬地位的设想。①Tristan Kenderdine， “Kazakhstan as an Arctic State and a Maritime Power，” http：／ ／www.cacianalyst.org／publications／analytical-articles／item／13554-kazakhstan-as-an-arctic-state-and-amaritime-power.html？ from＝timeline，访问时间：2021 年 11 月 7 日。北极航道的可持续开发利用是必要的，因此推动建设一个开放和鼓励国际合作的北极航道的治理制度，符合国际社会的整体利益。

目前关于北极航道治理的设想有特殊条约规制型海峡模式、基于生态系统的综合治理模式、多元主体合作共赢模式等等。 但建立任何新的更开放的北极航道治理制度的问题在于，北冰洋沿岸五国已经在《伊鲁利萨特宣言》中明确表示“没有必要建立一个新的全面国际法律制度来管理北冰洋，五国希望通过国际海事组织加强现有措施，并制定新的措施，以改善航行安全，防止和减少船舶源污染。”然而，随着北极航道更广泛地投入使用和更多利益相关者的出现，北极航道的单边管理将面临更多挑战，北极航道的治理更需要各国加强在科研、建设、文化等方面的合作。 同时，越来越多的域外国家、组织也愿意参与到北极治理过程，希望形成新的北极治理机制，重塑北极治理框架格局。②杨振姣、牛解放：“北极海洋生态安全协同治理策略研究”，《太平洋学报》，2021 年第 6 期，第 86 页。能否先搁置对北极航道治理制度的探讨而推动建设一个国际北极航道合作组织，汇聚各国在北极海洋利用和治理上的技术和智慧，笔者认为可以成为建设开放和鼓励国际合作的北极航道治理制度前的有益尝试。

五、结 语

《联合国海洋法公约》第234 条是北冰洋沿海国制定超出一般国际标准对北极海域进行管理的重要国际法依据，《公约》第234 条从诞生之初到未来海冰消融背景下受到的冲击均表明，《公约》第234 条始终面临沿海国海洋环境保护利益与国际航行的一般利益的矛盾，即环境保护与开发的矛盾、北冰洋沿海国利益与国际一般利益的矛盾。 随着海冰消融和北极航道的广泛使用，《公约》第234 条所体现的阻碍北极航道航行的主要矛盾的主次方面将随之发生变化。 中国是北极航道的重要利益攸关方，“冰上丝绸之路”已经被纳入我国“十四五规划”，北极航道对我国具有科研价值、经济价值和战略意义。 为维护我国的北极航行利益，我国可在人类命运共同体理念下推动北极航道可持续利用的国际合作，通过增强北极海洋科学观测和航行技术的研究提高我国参与北极事务的实力、以与沿海国尤其是俄罗斯基于可持续发展理念的北极航运合作增强参与北极事务的能力、以共同利益观基础上的机制创新促进北极航道治理的制度创新。 人类与北极命运与共、相互依存，北极不仅是中国的战略新疆域，也是人类的战略新疆域，伴随气候变暖和海冰消融背景下人类与北极联系的愈发紧密，北极将面临愈发复杂的不同主体的不同利益分歧，原有的北极治理理念和规则会面临更多争议和挑战。 我国作为负责任的发展中大国和目前参与北极开发的重要国家，有能力也应该深入参与北极事务，为北极的可持续发展做出贡献。