郭籽实 洪邮生

（1.南京大学，江苏 南京210023）

建立于冷战初期、旨在抗衡苏联社会主义阵营的北约组织，在苏联解体、外部威胁消失后经过数次转型而延续至今。北约的存续与转型一直是学术界和战略界研究的热点课题，有学者认为，北约转型成功得益于其制度化的约束性、灵活性与开放性等多重因素。①参见：Kirsten Rafferty， “An Institutionalist Reinterpretation of Cold War Alliance Systems：Insights for Alliance Theory，” Canadian Journal of Political Science，Vol.36，No.2，2003，p.342；郑维伟、漆海霞： “联盟制度化，自主性与北约的存续” ，《外交评论（外交学院学报）》，2020年第5期，第87－125页。然而，近年来国际格局正在发生重大变化，大国竞争态势仍然严峻， “百年未有之大变局” 的命题得到人们越来越多的关注和探讨。在这种背景下，作为美国全球霸权主要军事工具的北约组织也面临新的挑战，并酝酿其战略概念的更新和新一轮变革，北约近期发布的 “北约2030” 改革报告正是反映了这种变化。对此，有学者指出， “作为欧洲—大西洋地区的安全基石，当前北约周边局势紧张，新冠疫情给各国安全风险带来了不确定性，北约需要继续调整以保持自身凝聚力和效力” 。②Andris Sprūds，MārtinšVargulis， “Transatlantic Futures：Towards NATO 2030，” The Rīga Conference Papers 2020，Rīga：Latvian Institute of International Affairs，Nov.13，2020，pp.9－10.与此同时，北约的转型也面临着与欧盟分工不明确、责任分担争议和职能范围扩大带来的更多内部问题和外部挑战。①参见：Michael Scrima and Jurgis Vedrickas， “Non－Traditional Threats and NATO：A Look Toward an Expanded Role for the NATO Alliance，” Eastern Europe Studies Centre report，p.16；Si⁃nanÜlgen，A Long－Term Perspective on NATO and the Multinational Order，Dec.24，2019，www.jstor.org／stable／resrep19662，访问时间：2021年6月9日；Peter Viggo Jakobsen＆Jens Ringsmose， “Vic⁃tim of Its Own Success：How NATO’s Difficulties are Caused by the Absence of a Unifying Existential Threat，” Journal of Transatlantic Studies，Volume 16，Issue 1，2018，pp.38－58.

针对以上问题，本文将首先考察冷战以来北约战略概念的演变及其面临的新挑战，重点以其 “北约2030” 改革报告为依据论述其新一轮军事战略变革的内容和性质，评估其可能遇到的困难和障碍，最后分析北约战略新变化对中国的影响，提出作者对中国与北约关系的看法和判断。

一、北约 “战略概念” 演变及其面临的新挑战

冷战结束后发展至今，北约组织先后通过1991年、1999年、2010年三次联盟 “战略概念” 的更新实施 “履行新使命、吸纳新成员以及扩大新功能” 三大任务，实现了联盟变革和转型。然而，随着后疫情时代的到来，北约面临着盟国关于责任分担的争议、传统大国竞争的回归和非传统安全威胁以及周边安全环境的复杂严峻挑战，因而对其 “战略概念” 进行更新以适应形势的变化势在必行。

1.1 冷战后北约三次 “战略概念” 的出台回顾

在冷战结束前夕，北约就将其战略转型问题提上议程。1990年7月北约各盟国在伦敦峰会签署《伦敦宣言》，开始了自身由军事联盟向政治—军事联盟的转型进程。1991年北约罗马峰会通过《联盟的新战略概念》（The Alliance's New Strategic Concept），这是冷战结束后它出台的第一份 “战略概念” 文件，提出北约的军事战略由冷战时期的 “前沿防御” 转向新阶段采取更广泛的安全措施，在保留集体防御功能的同时，减少军事力量规模、提高机动性以应对大规模杀伤性武器扩散等国际危机事件的发生。

1999年北约开始了其冷战后的首次东扩。面对冷战后地区性危机和冲突频发的形势，同年4月，北约各国在华盛顿峰会上通过冷战后北约的第二份战略文件即《同盟的战略概念》（The Alliance's Strategic Concept），它们一致认为，北约在坚持既有的共同安全与互助合作外，将处理地区危机作为其主要职能。至此，北约确立了集体防御与危机处理两大使命，也即 “第五条” 和 “非第五条” 使命。②朱立群： “北约的变化及未来发展趋势” ，《欧洲研究》，2003年第1期，第63页。

2001年 “9·11” 事件突显了恐怖主义袭击的严重威胁，之后反恐成为北约及其盟国的主要安全使命。2010年11月北约里斯本峰会在评估新战略环境后，出台了题为《积极接触，现代防务》（Active Engagement，Modern Defence）的冷战后第三份北约 “战略概念” 文件，它认为新形势下北约本土遭受常规攻击可能性大大降低，但强调仍面临着恐怖主义袭击、大规模杀伤性武器、网络攻击以及能源、贸易、通讯等关键供应中断的诸多新威胁。对此北约提出 “以合作促安全（Promoting International Security through Cooperation）” 的新概念，③Ian P.Rutherford， “NATO′s New Strategic Concept，Nuclear Weapons，and Global Zero，” International Journal，Vol.66，No.2，Spring 2011，pp.463－482.坚持门户开放原则，与一切符合条件的欧洲民主国家建立广泛的合作伙伴关系以应对新挑战。

1.2 冷战后北约体制的调整与转型

作为北约的行动指南与纲领，其战略概念文件在冷战后的不断更新，反映了北约试图通过机构调整和战略转型适应不断变化的世界形势。④张健： “北约新战略概念解析” ，《现代国际关系》，2010年第12期，第19－21页。纵观这一改革进程，北约的转型趋势大致有二：

（1）在新的安全环境和外部威胁形势下，北约旨在精简优化其军事指挥系统和部署，突破域外行动限制，提高军事反应灵活性，以应对恐怖主义威胁、宗教与极端势力、大规模杀伤性武器和网络空间安全等多重安全挑战。

在精简军事机构方面，北约设立盟军作战司令部，取代过去的欧洲盟军司令部和大西洋盟军司令部，其所辖各级司令部亦减至9个，另外设立了盟军转型司令部负责监督和完善盟军的军事改革。①许海云： “冷战后北约体制改革的反思” ，《教学与研究》，2014年第2期，第45－48页。此外，为了应对新阶段其外部威胁的多样化、威胁来源和地域范围扩大化以及威胁的不确定性，北约于1992年奥斯陆外长会议后开始参与域外维和行动，在1993—1995年波黑战争中，北约执行联合国安理会第816号决议支持联合国维和部队。1996年，北约组建波黑多国稳定部队（SFOR）维护该地区和平与稳定。2002年北约各盟国于布拉格峰会一致同意建立快速反应部队（NATO Response Force）以保障欧洲－大西洋区域的和平与安全。②“NATO Official text：Prague Summit Declaration，” NATO，Nov.21，2002，https：／／www.nato.int／cps／en／natohq／official_texts_19552.htm，访问时间：2021年4月5日。

（2）在加强内部凝聚力和协商一致性的同时，扩大北约的战略视野和行动范围，强化北约在双边和多边安全事务中的政治合作效能，从而构建全新的欧洲政治与安全体系。冷战时期，作为针对苏联阵营的前沿防御力量，北约与华约等中东欧国家处于军事对峙状态。苏联解体后，为了提高自身存在的合法性、构建一个更加团结与稳定的欧洲大陆，北约开始向东欧国家伸出手来。③“NATO Official text：Declaration on a Transformed North At⁃lantic Alliance，” NATO，Jul.5，1990，https：／／www.nato.int／cps／en／natohq／official_texts_23693.htm，访问时间：2021年5月10日。1991年12月北约成立北大西洋合作理事会（NACC），它成为东西欧洲首次进行协商的平台。1994年，北约启动 “和平伙伴关系计划” ，与前苏联和中东欧27个国家建立双边关系。1997年，北约成立欧洲－大西洋伙伴关系委员会（EAPC）常设机构取代了之前较为松散的北大西洋合作理事会，充实并成为 “和平伙伴关系计划” 的固定机制。

北约东扩是北约实现更广泛的欧洲－大西洋政治与安全合作进程的尝试，但随着越来越多新成员国的加入，各方对域外行动等诸多问题出现分歧，安全构想经常沦为空谈。对此，北约一方面通过大西洋理事会进行政治磋商，另一方面拓展深化与欧盟、欧安组织、西欧联盟等北约架构外安全协商机制合作，从而强化自身的组织职能。④同①，第49页。在北约2010年新战略概念文件《积极接触，现代防务》中，前北约秘书长拉斯穆森（Anders Fogh Rasmussen）将集体防御承诺、军事能力和政治协商共同列为北约的三大持久性支柱。⑤Anders Fogh Rasmussen， “The New Strategic Concept：Active Engagement，Modern Defence，” NATO，Oct.8，2010，https：／／www.nato.int／cps／en／natohq／opinions_66727.htm？访问时间：2021年4月5日。

1.3 当前北约安全形势新变化与 “战略概念” 更新的需要

冷战后北约出台的三份 “战略概念” 文件针对的外部威胁主要是域外地区性冲突和国际恐怖主义袭击，而当前的国际安全环境发生了很大变化，北约面对的安全形势日趋复杂化，一方面各盟国面临着东部乌克兰危机爆发后俄欧斗争范围扩大、南部恐怖主义威胁依然存在以及各种非传统安全的挑战，另一方面，2020年全球性新冠疫情引发的盟国经济衰退正在进一步影响北约凝聚力和战斗力。具体来说，与北约现行指导性文件2010年战略新概念所针对的安全形势相比，当前北约外部安全环境所面临的主要威胁、包括所发生的显著变化主要体现在：

（1）北约东部和南部防区爆发的新型非传统混合战争方式，呈现出了新特征和危险性。在东部，2014年俄罗斯吞并克里米亚并对乌克兰东部进行军事干预，与传统常规作战方式不同，俄罗斯此次采取了多种作战方式，战争界限也更加模糊。在南部，近年来日益恶化的西亚、北非局势和叙利亚内战、利比亚冲突引发的难民危机挑战着欧洲国家的非传统安全。与此同时，欧洲盟友饱受极端势力和恐怖主义的侵袭， “ISIS” 极端势力肆虐，尽管之前北约已经开始关注恐怖主义活动威胁，但仍缺乏具体的作战目标和战略部署。

（2）大国竞争持续加剧。近年来，由于美俄关系转冷，2019年双方分别暂停履行《中导条约》导致地区军备控制遇阻，军备竞赛趋势显现，核武器竞争加剧。与此同时，中国军事现代化快速发展，积极参与对北极和太空领域的开发并与俄罗斯频繁展开军事合作，引起了北约的担忧。长期以来，北约一直视俄罗斯为主要敌人，2014年俄罗斯总统普京签署的《俄罗斯军事学说》总统令视北约为俄头号军事威胁①Russia Security Paper Designates NATO as Threat，” BBC News，Dec.31，2015，https：／／www.bbc.com／news／world－europe－35208636，访问时间：2021年6月15日。， “北约2030” 改革报告也将俄罗斯视为北约的主要军事威胁。

（3）联盟内部政治分歧加大、美国领导力下降等因素引发自身凝聚力下降。近期以来，包括匈牙利欧尔班（Orbán Viktor）政府、波兰执政党法律与公正党（Law and Justice party）和土耳其在内的多个成员国的国内政治动向引起北约精英的关注和担忧。与此同时，北约领导者美国在特朗普任期内国内右翼民粹主义盛行，日益分裂的美国社会和种族问题使得新任拜登政府短时间内也疲于应对，而美欧在经贸和对华问题上一直争议不断，诸多因素使得北约内部凝聚力持续下降。

针对以上新变化和新威胁，北约组织认为现行的北约2010年战略概念关于 “欧洲－大西洋地区局势和平，北约本土遭受常规安全威胁程度较低”②“NATO Official text：Active Engagement，Modern Defence，” NATO，Nov.19，2010，https：／／www.nato.int／cps／en／na⁃tohq／official_texts_68580.htm，访问时间：2021年1月4日。的判断已显过时；北约对非常规作战方式、战后复原能力、反介入／区域拒止（A2／AD）威胁关注不够；对北约东部和南部防区动荡缺乏有效应对。另外，北约及其盟国在情报共享、态势感知、快速决策和东翼防御等方面都认识不足。冷战后北约各成员国在不断变化的战略环境中寻求新共识，制定 “战略概念” 来应对新的安全挑战，因此 “战略概念” 的更新对于重塑北约，以不断应对未来威胁、明确未来走向具有重大指导性价值。鉴于此，2020年10月，北约秘书长斯托尔滕贝格（Jens Stoltenberg）在 “全球安全论坛2020” 中公开提出，为了适应不断变化的外部安全环境，现在应该为北约制定新的 “战略概念” 。③Jens Stoltenberg， “Keynote Speech by NATO Secretary Gen⁃eral at the Global Security 2020 Bratislava Forum，” NATO，Oct.7，2020，https：／／www.nato.int／cps／en／natohq／opinions_178605.htm，访问时间：2021年6月10日。

二、 “北约2030” 改革报告关于北约新一轮变革的思路

2020年11月25日，北约组织发布了 “北约2030：团结面对新时代” （NATO 2030：United for a New Era）改革报告，旨在审视北约今后如何加强联盟内部团结、政治协商和自身的政治角色。2021年3月25日北约秘书长斯托尔滕贝格在谈到这份报告的背景时指出： “世界正在变化，我们面对着更多的网络攻击，更残暴的恐怖主义和核武器的扩散，随着中国崛起、全球力量平衡的转移以及复杂安全环境的挑战，北约需要适应这种变化” 。 “北约2030” 改革报告出台的目的之一就是为了谋划更新北约战略概念，即为酝酿升级版北约新战略概念做准备。④见2021年3月25日斯托尔滕贝格与美国南佛罗里达大学师生交流时所发表的讲话《关于 “北约前途” 的谈话》（Conversation on “The Future of NATO” with NATO Secretary General Jens Stoltenberg and students of the University of South Flori⁃da），NATO，Mar.25，2021，https：／／www.nato.int／cps／en／natohq／opinions_182812.htm，访问时间：2021年4月15日。2021年6月召开的北约布鲁塞尔峰会同意了该报告，并称其为北约应对 “现存的、新的和未来的威胁和挑战” 提供了清晰的 “指导方针” 。⑤North Atlantic Council， “Brussels Summit Communiqué Issued by the Heads of State and Government Participating in the Meet⁃ing of the North Atlantic Council in Brussels，” NATO，Jun.14，2021，https：／／www.nato.int／cps／en／natohq／news_185000.htm，访问时间：2021年6月10日。

“北约2030” 改革报告由北约组织多领域专家共同参与的研判团队（Reflection Group）起草，分为 “愿景及主要论断、政治与安全环境和政策建议” 三部分，具体来看， “北约2030” 改革报告所涉及的北约新一轮变革的思路如下①“NATO 2030：United for a New Era，” NATO，Nov.25，2020，https：／／www.nato.int／nato_static_fl2014／assets／pdf／2020／12／pdf／201201－Reflection－Group－Final－Report－Uni.pdf，pp.22、53－55、16－17，访问时间：2021年4月15日。：

2.1 进一步强化北约的政治角色

冷战时期，北约作为集体防御的军事联盟组织旨在对抗苏联阵营的入侵。然而，成立不久北约就开始试图摆脱纯粹军事联盟的性质，1956年北约组织三人委员会（Wise Men Group）就如何改善和扩大北约在非军事领域的合作提出建议，旨在发展规模更大的大西洋共同体。冷战结束后， “9·11” 恐怖袭击使得北约试图在军事和政治议程中超越传统防区欧洲－大西洋地区的防御任务和政治稳定。2014年俄罗斯吞并克里米亚后，北约在扩大联盟内部磋商机制、加强与乌克兰和格鲁吉亚东部伙伴的接触等政治领域均取得了新突破。在阿富汗问题上，北约也一直在行动规划、预算发展和后勤保障方面支持阿富汗安全部队和维和任务。

可以说北约在后冷战政治安全环境下一直试图通过预防冲突、危机管控和维和行动将自身重塑为政治、军事双重同盟。 “北约2030” 改革报告对北约政治性改革也给予高度关注，指出当下北约一方面面临着恐怖主义带来的南部及外围地区的不稳定，另一方面面临着诸多人为和自然风险带来的非国家行为体威胁。盟国威胁认知的不同使得各方就战略优先事项难以协商一致，北约坚定地追求通过政治协商减少各盟国威胁认知上的差异、最终达成战略共识。因此，当下北约迫切需要加强政治融合，尤其是在其所谓的俄罗斯和中国带来的地缘政治和意识形态 “双重挑战” 的形势下。

组织机构改革是北约政治性改革的重要环节。北约是当今制度化程度最高的联盟行为体，但特朗普任期内美国外交政策与北约盟国缺乏战略协调，美国与土耳其和欧洲盟友在诸多领域存在分歧。 “北约2030” 改革报告强调各盟国必须重视北大西洋理事会，使之成为重大战略和政治问题磋商的真正平台。随着地缘战略竞争的加剧与威胁形式多样化发展，北约内部需要更频繁地举行北约部长级会议，并在适当时扩大这些会议的规模。各盟国要努力使其外交政策与北约保持一致，各盟国外交部长可以定期会晤以评估当前阶段北约的健康和发展。

2.2 强调非传统安全因素和新兴颠覆性技术研发，突出应对中俄安全 “挑战”

“北约2030” 改革报告指出，2010年以来北约的外部安全环境发生了巨大变化，从恐怖主义到全球大流行病、气候变化和移民问题带来的跨国威胁和风险继续对北约构成重大安全挑战，网络空间和太空技术成为国际竞争新领域。对此，北约一方面呼吁加强自身应对全球气候变化和大流行病等新风险的能力，并将这些挑战纳入其危机管控规划。另一方面北约明确了未来十年，包含生物科技、太空技术、量子技术和人类增强技术在内的新兴颠覆性技术（EDTs）将在全球安全环境中发挥越来越大的作用。新技术将会广泛应用于超高音速导弹、太空作战和混合作战中。随着中、俄在这些领域投入越来越多的资源，北约国家要在新技术研发方面继续保持优势。

除了应对新出现的非传统安全问题和加大投入新兴颠覆性技术研发以外， “北约2030” 改革报告认为当前全球安全环境的主要特征仍是地缘竞争的重新崛起。在欧洲－大西洋地区，新的安全挑战以俄罗斯军事入侵的形式出现在乌克兰和格鲁吉亚，对此北约要继续增强东翼防区的威慑和防御力量。报告进一步指出由于当前的地缘战略竞争呈现出混合作战和灰区作战新特征，传统的冲突边界逐渐被侵蚀、私营军事公司的加入模糊了平民与军事人员的界限，虚假信息和颠覆活动分布广泛，北约不得不花费越来越多的精力发展对抗混合作战的政治和非政治性工具。

长期以来，俄罗斯一直被北约视为最大的威胁对手，北约早在 “2010战略新概念” 中就意识到俄罗斯将以 “混合化” 的入侵手段影响北约成员国。2019年随着美俄相继退出《中导条约》，美俄双方对立局势进一步加剧。 “北约2030” 改革报告重申了对俄威慑和对话的双轨模式，即一方面要提高俄罗斯冒险主义和侵略行为所付出的代价，另一方面扩大与莫斯科的政治接触，尤其在军备控制和降低风险领域。与此同时，中国日益增长的实力和国际影响力构成了北约所谓的另一种截然不同的 “挑战” ，本文第4节将对此进行专门论述。

2.3 以亚太为重点发展全球伙伴关系①

“NATO 2030：United for a New Era，” NATO，Nov.25，2020，https：／／www.nato.int／nato_static_fl2014／assets／pdf／2020／12／pdf／201201－Reflection－Group－Final－Report－Uni.pdf，p.57，访问时间：2021年4月15日。

北约自成立以来一直坚持 “门户开放” 政策，即任何有潜力为北大西洋地区安全做出贡献的国家都有资格成为北约成员国。现阶段随着2017年黑山共和国和2020年北马其顿共和国的加入，北约会员国数量增至30个，组织结构也不断扩大。与此同时， “和平伙伴关系计划” 是北约在传统防区之外更大范围进行合作和政治磋商的重要途径，北约试图借此协助伙伴关系国提高自身防御能力，同时提升后者与自身的军事互操作性。

值得注意的是，2020年6月北约秘书长斯托尔滕贝格在 “北约2030倡议” 中强调北约要发展亚太伙伴关系，与日本、韩国、澳大利亚和新西兰等志同道合的国家展开密切合作以维护利于自身的全球规则和制度，包含制定网络和太空领域、全球军备控制、裁军和新技术的规范标准以及推广自由民主价值理念。②Jens Stoltenberg， “NATO2030－Strengthening the Alliance in an increasingly competitive world，” NATO，Jun.8，2020，https：／／www.nato.int／cps／en／natohq／opinions_176197.htm，访问时间：2021年4月15日。实际上，北约既有的 “全球合作伙伴倡议” 可以追溯至2006年里加峰会提出的 “全球化北约”③Ivo Daalder and James Goldgeier， “Global NATO，” Foreign Affairs，Vol.85，No.5，2006，p.110.，当时北约试图通过构建亚太地区伙伴关系将欧洲和亚太地区连成一片。鉴于澳大利亚、新西兰、韩国和日本都参与了北约的互操作性架构（Interoperability Platform）、能够更便捷协调地参与北约主导任务，以上国家均属倡议国家。除此之外，与地中海沿岸国家的地中海对话和与海湾国家开展协作的伊斯坦布尔合作倡议也是北约确保其南翼安全的重要制度性安全合作框架。

由此可见，当下北约正试图在欧洲和亚太地区利用和平伙伴关系参与地缘政治竞争。在此过程中，北约不断拓宽盟国与伙伴关系的战略协商，审慎、积极地通过和平伙伴关系塑造地区安全环境，履行其核心任务及使命。

三、北约新一轮变革的制约因素

2018年7月北约布鲁塞尔峰会是北约历史上分歧最大的一次会议。在美国总统特朗普热衷于极限施压的谈判风格逼迫下，美欧双方在贸易关税、对伊 “联合全面行动计划（JCPOA）” 、巴以和谈、德国进口俄罗斯天然气、气候变化等诸多领域和问题上陷入分裂，美欧关系趋于历史低点。2021年初民主党拜登政府上台后提出重新加强跨大西洋关系，并寻求在G7、北约等既有西方制度框架内与欧洲盟国取得共识。然而，美欧分歧难以掩盖，其所反映出的双方结构性矛盾也为北约新一轮变革带来种种挑战。

3.1 北约改革与欧盟机制重叠，形成潜在竞争关系

自冷战形成以来，北约一直是欧洲安全和美欧关系的主要平台，冷战后北约和欧盟的双东扩进程给彼此带来了多重压力，尽管双方努力构建伙伴关系、共同推进欧洲安全合作，但在有关该领域的职能和主导权等诸多问题上彼此形成了某种程度上的潜在竞争关系，④冯存万： “北约战略扩张新态势及欧盟的反应” ，《现代国际关系》，2020年第2期，第24页。这是新一轮北约变革所难以回避的一个障碍。

首先，北约和欧盟的机制重叠体现于成员国的重叠。冷战结束后，北约和欧盟都进行了扩张行动。截止今日，在北约的30个成员国中加拿大、美国、英国、冰岛、挪威等9个国家不属于欧盟成员国，在欧盟的27个成员国中奥地利、塞浦路斯、芬兰等6个国家不属于北约成员国。北约和欧盟成员国的分离性重叠使得二者选择偏好产生分歧，安全合作成本提高。

其次，现阶段应对政治、外交、经济等混合模式威胁成为北约和欧盟面临的共同问题①International Centre for Defense and Security（ICDS）Report， “A New Era of EU－NATO Cooperation：How to Make the Best of a Marriage of Necessity，” ICDS，May.13，2017，https：／／icds.ee／wp content／uploads／2018／ICDS_Report_A_New_Era_of_EU－NATO.pdf，访问时间：2021年6月15日。，这引发了两者的功能性重叠。2007年10月欧盟各成员国批准的《里斯本条约》试图通过共同安全与防务政策（CSDP）综合使用民事、军事手段进行域外维和行和预防冲突，并根据《联合国宪章》实施联合裁军、人道主义救援、军事咨询与援助、危机处理等国际安全行动，②Johan Andries， “The 2010 Belgian EU Presidency and CS⁃DP，” Egmont Security Policy B rief，No.21，April 2011，pp.1－7.而 “北约2030” 改革报告也强调通过军事、政治、经济与外交手段履行集体防御、危机管理、合作安全三大核心任务，二者在安全方面的界限已逐渐模糊。

最后，二者的机构重叠。1999年科索沃战争使得欧盟意识到自身防务力量的缺乏，欧盟理事会一致通过组建快速反应部队，2003年10月北约也成立了快速反应部队，二者作战目标几乎相同。与此类似，欧盟理事会政治与安全委员会与北约理事会都执行相似的政治军事职能。因此可预见，随着北约的进一步政治性转型，其与欧盟的机构重叠的强化也似乎在所难免。

3.2 对中、俄安全认知难以协调一致

共同的威胁与安全认知是联盟形成、转型的基础，虽然北约秘书长斯托尔滕贝格多次表示应对俄罗斯与中国崛起已成为北约战略目标的重中之重，但其呼声仍然掩盖不了北约内部的安全认知裂痕。

在对俄安全认知上，北约内部立场不一。与波罗的海三国视俄罗斯为威胁不同，德国、法国始终保持与俄罗斯的密切接触。德国与俄罗斯签订的 “北溪二号” 天然气管道项目让欧洲对俄罗斯产生了能源依赖，这为欧洲能源供给带来安全隐患。2019年12月，土耳其拒绝批准北约波罗的海三国和波兰的军事防御计划，以威胁北约承认其认定的 “库尔德人民保护部队” （Kurdish People’s Protection Units）为恐怖主义组织的立场。③Patric Wintour， “Turkey Denies Blackmailing NATO Over Baltics Defence Plan，” The Guardian，Dec.3，2019，https：／／www.theguardian.com／world／2019／dec／02／turkey－denies－blackmailingnato－over－baltics－defence－plan，访问时间：2021年1月4日。在此阶段，俄罗斯与土耳其达成双边协议对土叙边境展开联合巡逻，并就出售S－400地对空导弹防御系统和引进苏－35战机进行谈判，俄土关系的进展进一步强化了北约盟友的担忧。

在对华认知上，与中美关系日益紧张相比，欧洲虽然总体上保持与美战略同盟关系，但仍视中国为欧洲的重要贸易伙伴，欧中双方紧密的互利经贸关系使欧洲对中美战略竞争中的立场充满不确定性，这也引发了欧洲内部对华认知难以协调的难题。例如，旨在维持跨大西洋伙伴关系的波罗的海国家刻意帮助美国渲染 “中国威胁” ，而希腊与意大利等东欧与南欧国家则对中国投资抱有较大期望。④Tim Rühlig， “Exposing the fragility of EU-China Rela⁃tions，” East Asia Forum，May 23，2020，https：／／www.eastasiaforum.org／2020／05／23／exposing－the－fragility－of－eu－china－relations／，访问时间：2021年9月6日。2018年美国发布《2019财年国防授权法案》，宣布美国将对华战略竞争列为主要优先事项，通过地缘政治、金融、经贸、意识形态与军事等方面全面打压中国。⑤Committee on Armed Services House of Representatives， “National Defense Authorization Act For Fiscal Year 2019，” May 15，2018，https：／／www.congress.gov／115／crpt／hrpt676／CRPT－115hrpt 676.pdf，访问时间：2021年8月20日。欧洲在对华立场上虽然整体上视中国为 “系统性竞争对手” ，⑥Luis Simón，Linde Desmaele and Jordan Becker， “Europe as a Secondary Theater？Competition with China and the Future of Ameri⁃ca’s European Strategy，” Strategic Studies Quarterly，Vol.15，No.1，Spring 2021，pp.90－115.但随着中欧经贸与基础设施投资的合作，双方依赖程度逐步加深。因此，当美国不断要求北约欧洲盟国与中国保持战略距离甚至脱钩时，多数欧洲国家不愿在科技与经济生态上与中国彻底脱钩，相反，视中国为联系紧密的合作和磋商伙伴。

3.3 联盟范围扩大，军费分担问题难以解决

随着北约追随美国以亚太为重点发展全球伙伴关系，联盟范围的扩大可能会对北约自身团结与合法性造成不利影响，①吴昕泽、王义桅： “北约再转型悖论及中国与北约关系” ，《太平洋学报》，2020年第10期，第33页。北约的军费分担问题也因此变得更加困难。虽然在2014年北约威尔士峰会期间，北约各盟国就军费分担问题达成一致，即： “各成员国将国内生产总值（GDP）2%用于国防开支，其中20%资金用于大型设备等军事能力建设” ，②Kristina Daugirdas and Julian Davis Mortenson， “Trump Ad⁃ministration Criticizes NATO Members for Failing to Meet Defense Spending Guideline，” The American Journal of International Law，Vol.111，No.3，2017，pp.756－64.但近年来美欧双方围绕联盟内部责任分担问题的争端愈演愈烈。2018年7月北约布鲁塞尔峰会召开前夕，特朗普指责 “美国承担了北约90%的经费，而欧洲众多盟国在享受每年对美贸易顺差的同时，军费支出还未达到国内生产总值2%的最低标准” 。③Jon Harper， “U.S.Spending About$36 Billion on NATO，” National Defense，Vol.103，No.778，September 2018，p.13.随着北约的重心一定程度上趋向于向亚太地区转移，鉴于欧洲国家除英、法之外几乎在亚太地区没有防务利益需求，军费分担矛盾势必再次加剧。

为了安抚长久以来一直负担着大约70%的北约军费开支④“Defence Expenditure of NATO Countries（2013－2020），” NATO，Mar.16，2021，https：／／www.nato.int／nato_static_fl2014／as⁃sets／pdf／2020／10／pdf／pr－2020－104－en.pdf，访问时间：2021年6月15日。的美国，欧洲盟国试图调整它们对北约共同预算的贡献以实现更公平的责任分担。例如在北约共同基金问题上，根据2021—2024年成本分摊公式，北约计划将美国共同预算份额从大约22%降至16%与德国持平，以此增加欧洲和加拿大的分摊份额。⑤“NATO summit：What does the US Contribute to NATO in Europe？” BBC News，Jun.15，2021，https：／／www.bbc.com／news／world－44717074，访问时间：2021年6月15日。但美国仍然认为北约共同防御政策使得欧洲对自身防务缺乏足够重视，指责欧洲盟友 “搭便车” 。特别是在当前新冠疫情全球大流行的背景下，北约国家可能会重新调整财政优先事项，国防支出难以达到2%的标准，甚至维持目前水平都将变得更加困难。此外，经济因疫情而停滞造成各国国内生产总值萎缩，即使履行了满足2%的承诺，实际军费支出仍将缩减。如果北约成员国继续以2%标准来要求各盟国，势必会进一步加剧防务分担纠纷，损害北约内部凝聚力，最终危及其应对外部安全威胁的能力。

四、北约战略转型对中国的现实意涵

近年来，随着北约参与阿富汗维和、伊拉克安全部队培训与亚洲反恐行动，其势力已遍布地中海、伊拉克和巴基斯坦等中亚地区。北约东扩及全球伙伴关系进程和中国全球影响力的日益增长使得双方安全利益发生交叉和重合，逐渐成为彼此关注的焦点。 “北约2030” 改革报告中将中国设置为北约新战略重点，而2021年6月的北约布鲁塞尔领导人峰会会议公报又直指中国对 “以规则为基础的国际秩序和与联盟相关的领域” 造成了 “系统性挑战” ，⑥North Atlantic Council， “Brussels Summit Communiqué Issued by the Heads of State and Government Participating in the meet⁃ing of the North Atlantic Council in Brussels，” NATO，Jun.14，2021，https：／／www.nato.int／cps／en／natohq／news_185000.htm，2021年9月6日。毋庸置疑，它们发出的信号具有深刻的现实意涵。

4.1 北约对所谓 “中国挑战” 的认知程度不断提高

“北约2030” 改革报告中对中国崛起进行了详细论述，认为中国近年来在洲际导弹、核潜艇、航母以及太空领域取得了竞争优势，并且从北极到地中海和大西洋区域与北约产生了全面接触。⑦“NATO 2030：United for a New Era，” NATO，Nov.25，2020，https：／／www.nato.int／nato_static_fl2014／assets／pdf／2020／12／pdf／201201－Reflection－Group－Final－Report－Uni.pdf，p.27，访问时间：2021年8月23日。鉴于此，该报告将中国界定为北约战略新重点，这反映出北约成员国对中国崛起这一地缘政治变化及日益增长的海外投射能力的担忧。具体而言：

（1）担忧中国军事、科技发展削弱北约军事优势和内部凝聚力。虽然中国对任何北约盟国都不存在安全威胁，但近些年中国在5G和人工智能领域的先进水平使其逐渐占据了欧洲某些领域产业链、供应链主导地位，北约担心这会对联盟凝聚力和互操作性带来影响。2018年中国年度研发支出为4620亿美元，已超过欧洲所有研发预算的总和。①“Gross Domestic Spending on R＆D 2000－19（indicator），” OECD，Apr.2，2020，https：／／data.oecd.org／rd／gross－domesticspending－on－r－d.htm，访问时间：2021年4月2日。北约担心中国在半导体、人工智能领域的研发支出和关键技术的投资日益侵蚀北约现有的军事技术优势。此外，美欧双方也担心在与中国技术竞争中采取不同的评估标准和规则，将会导致北约内部的技术系统脱钩问题。例如，如果部分北约国家选择华为通信设备部署其5G网络，北约可能会将其排除在联盟通信和情报系统之外。最后，北约担心中国凭借其供应链对北约武器系统造成影响并削弱其作战能力，2019年6月美国部分媒体就质疑其F－35战机的核心电路板来源于中资公司是否会引发安全隐患。②Zak Doffman， “U.S.and U.K.F－35 Jets Include‘Core’Circuit Boards from Chinese－Owned Company，” Forbes，Jun.15，2019，https：／／www.forbes.com／sites／zakdoffman／2019／06／15／chine⁃se－owned－company－supplies－electronics－on－u－s－and－u－k－f－35－fighter－jets／，访问时间：2021年9月12日。

（2）担忧中国在欧洲的基础设施建设影响北约作战机动性和行动力。鉴于中国投资希腊比雷埃夫斯港（Port of Piraeus）后，2017年6月希腊反对欧盟在联合国人权理事会发表一份批评中国人权记录的共同声明，③Robin Emmott and Angeliki Koutantou， “Greece Blocks EU Statement on China Human Rights at U.N.，” Reuters，Jun.18，2017，https：／／www.reuters.com／article／us－eu－un－rightsidUSKBN1990FP，访问时间：2021年9月12日。北约担心中国通过中东欧国家的17＋1合作项目和 “一带一路” 倡议与欧洲各国政府双边谈判，利用其对欧洲成员国（例如黑山和意大利）的经济影响力，迫使后者不加入北约共识，进而影响北约内部团结。近年来随着中国海军开始在地中海和波罗的海地区开展军事训练并参与联合军演，中国在欧洲航道沿线和港口广泛进行基础设施投资。除了地中海沿岸的希腊比雷埃夫斯港、意大利瓦多利古雷港（Port of Vado Ligure）、西班牙瓦伦西亚诺图姆港（Noatum Port in Valencia），大西洋海域的西班牙毕尔巴鄂港（Port of Bilbao）和比利时安特卫普港（Port of Antwerp），中国最近也推动了在波罗的海立陶宛的克莱佩达港（Klaipeda Port）的投资建设和塞尔维亚贝尔格莱德至匈牙利布达佩斯（Belgrade－Budapest）的高速铁路项目。美国《外交政策》刊文认为，当下中国持有地中海和大西洋地区大约10%的欧洲港口运输能力，中国通过港口、铁路与公路将中欧紧密连接在一起推行其 “一带一路” 倡议，势必会削弱北约在该地区的作战能力。④Keith Johnson， “Why is China Buying up Europe’s Ports？” Foreign Policy，Feb.2，2018，https：／／foreignpolicy.com／2018／02／02／why－is－china－buying－up－europes－ports／，访问时间：2021年9月12日。

（3）担忧中俄之间特别是在安全和军事领域的密切合作。自2014年克里米亚事件引发俄欧关系恶化以来，俄罗斯加强了其 “重返亚洲（pivot to Asia）” 战略。2017年中俄首次在波罗的海展开联合军演，2019年6月，中俄双方将两国关系提升为 “新时代中俄全面战略协作伙伴关系” ，这些都引起了北约国家的警觉和单方面解读，可以说北约一直以来对中俄双方的国防和安全合作 “耿耿于怀” 。⑤Janka Oertel， “NATO’S China Challenge，” Whitehall Papers，Vol.95，No.1，2019，pp.74－75.除此之外，北约也担心中俄双方未来可能通过情报共享或者利用中国在欧洲的经济影响力和基础设施建设影响北约成员国遏制俄罗斯侵略的立场。⑥Andrea Kendall－Taylor and David Shullman， “A Russian－Chinese Partnership Is a Threat to U.S.Interests，” Foreign Affairs，May 14，2019，https：／／www.foreignaffairs.com／articles／china／2019－05－14／russian－chinese－partnership－threat－us－interests，访问时间：2021年7月19日。

4.2 未来北约对中国及所谓 “中国挑战” 的定位与应对

在当今国际战略环境下，中美大国竞争很大程度上主导着全球地缘政治格局。对于北约的新一轮变革，值得警惕的是，随着中美关系持续紧张，北约是否会论为美国参与大国竞争的工具？如果答案是肯定的，那么未来北约如何看待中国及其所谓的 “中国挑战” 值得探讨。

（1）伴随着中国 “一带一路” 倡议的实施，北约将不会视中国为俄罗斯那样的直接威胁，而是既非 “敌人” 也非 “伙伴” 的竞争对手。一方面，中国的 “一带一路” 倡议为欧亚大陆的现代化基础设施建设和中欧贸易带来了巨大的发展机遇。部分东欧和南欧国家受益于中国的基础设施投资建设，波兰、罗马尼亚等国家均视中国为重要的贸易和投资伙伴。另一方面，由于中国在欧洲通信、港口、桥梁等诸多核心领域投资，北约对自身传统势力范围愈加警惕，应对中国成为塑造北约当前安全认知的重要外在变量。北约期望通过呼吁关注中国崛起带来的 “挑战” ，让联盟内部更加团结，为新一轮变革找寻出路。应对中国崛起也逐渐成为北约下一轮战略转型和扩大的重要依据，鉴于中国在世界经济中的重要分量，其与全球各国经济的相互依存度，北约将不再以欧洲和北美为中心，而是朝着全球化的方向，与日本、韩国、澳大利亚、新西兰等国通过多种灵活方式协调合作，共同应对中国崛起带来的所谓 “挑战” 。①Jens Stoltenberg， “Strengthening the Alliance in an Increasingly Competitive World，” NATO，Jun.8，2020，https：／／www.nato.int／cps／en／natohq／opinions_176197.htm，访问时间：2021年8月5日。

（2）由于中美竞争关系的加剧，北约在新地缘政治环境中的角色和作用会得以增强。拜登执政以来美国试图凭借北约这一跨大西洋关系核心纽带获取应对中国崛起的政治支持，而应对中国崛起也是北约同亚太地区国家开展广泛合作，从而推动北约力量 “全球化” 的重要契机。基于此，美国试图在多领域联合北约的欧洲盟国、协调对华政策，其国内不乏制定跨大西洋路线应对中国崛起的声音，即通过修复美欧双边关系，在货贸服贸协定、多边出口管制、商业情报共享和尖端科技领域持续保持对华优势。②Luis Simón，Linde Desmaele and Jordan Becker， “Europe as a Secondary Theater？Competition with China and the Future of Ameri⁃ca’s European Strategy，” Strategic Studies Quarterly，Vol.15，No.1，Spring 2021，pp.90－115.

（3）美国试图联合北约盟国在5G通信领域和高新军事技术对华出口管控实现区域产业链和供应链的 “去中国化” 。当前5G已经成为中美竞争的战略优先项，美国以国家安全威胁为由先后对中国华为和中兴公司的5G通信设备施加禁令，并公然要求欧洲等盟友将中国投资公司拉入黑名单，在重要通信领域摆脱对中国的供应链依赖。2019年2月，时任美国副总统迈克·彭斯（Mike Pence）在慕尼黑安全会议上推动北约将5G列入议程，并呼吁美国所有安全合作伙伴警惕中国通信公司对北约通信技术和国家安全造成 “挑战” 。③Jens Stoltenberg， “Speech by NATO Secretary General at the Munich Security Conference，” NATO，Feb.19，2021，https：／／www.nato.int／cps／en／natohq／opinions_181696.htm，访问时间：2021年8月8日。5G技术是北约试图保持技术优势以维护其价值观念和规范，团结协作摆脱中国技术影响力的首场较量。美国将经贸和科技问题政治化、安全化的做法实质上就是推进区域发展的 “去中国化” 进程，这显然威胁着中国和北约关系的健康发展。

4.3 中国的应对之策

2021年北约布鲁塞尔峰会联合公报声称的中国对北约造成 “系统性挑战” 是北约领导人首次集体表明对中国的强硬立场。毫无疑问，这是一场对中国长久以来和平发展的诋毁，让人不得不怀疑其坚持事实基础之上与中方开展坦率对话的诚意。习近平总书记近期在中央外事工作会议和党史学习教育动员大会中多次指出，面对国际形势风云变幻，统筹世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局，保持战略定力与战略自信，在危机中育先机、于变局中开新局，④“习近平在中央外事工作会议上发表重要讲话” ，新华社，2018年6月23日，https：／／baijiahao.baidu.com／s？id＝1604060074048442582＆wfr＝spider＆for＝pc，访问时间：2021年6月8日； “习近平在党史学习教育动员大会上的讲话” ，新华网，2021年2月20日，http：／／www.xinhuanet.com／politics／leaders／2021－02／20／c_1127120082.htm，访问时间：2021年6月8日。这为我们思考如何应对北约新一轮变革对中国的影响指明了方向。

从近年来的跨大西洋关系来看，无论是特朗普任期内的北约责任分担争议、美国对欧战略收缩，还是拜登上台后追求重振美欧关系、修复联盟合作，美欧关于北约变革和转型的谋划都绕不开中国议题。同时，北约自身也不断加强对中国的防范意识。斯托尔滕贝格强调尽管与中国的经济合作为欧洲各国带来了发展机会，但由于双方意识形态差异，北约对中方不断增长的国防预算和军事能力表示担忧，中国与北约在高新科技和人权领域的诸多分歧也使得双边关系充满挑战。①Deutsche welle， “Joe Biden，Jens Stoltenberg Meet Ahead of NATO Summit，” NATO，Jun.8，2021，https：／／www.dw.com／en／joe－biden－jens－stoltenberg－meet－ahead－of－nato－summit／a－57809195，访问时间：2021年9月4日。因此，我们对于北约与中国关系的复杂性和矛盾的长期性应该具有清醒的认识和理性的预判。

在上述背景下，中国应始终不渝地坚持和平发展道路，在争取稳住中美关系的基础之上积极运筹好中美、中欧的多领域合作和多层级良性互动，在明确美国试图利用北约获取大国竞争优势、北约视中国为 “系统性竞争对手” 的双重前提下强调双方合作共赢的必要性。长期以来，中国坚持做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者，中国与北约也不存在直接的地缘政治矛盾，中国可以通过与北约各盟国深化合作，强化彼此的积极认知。北约现在还未将中国视为敌人，而且不是所有北约盟国都愿意成为美国遏制中国的工具，也不排斥对华接触，这为中国与北约及其相关盟国在国际事务的合作上留有余地和空间。近些年来北约通过打击索马里海盗和执行国际维和行动为中国能源进口、海上贸易航线和海上基础设施建设提供了一定程度的安全保障，中国也意识到北约是当今全球安全的供给者和维护者，双方应继续在应对全球疫情、打击恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散、国际军控和裁军领域展开对话与合作。此外，也要敦促北约在中美大国竞争中以积极、客观、开放的态度看待中国，同中国一道坚持和平发展之路，多做有利于地区稳定和国际安全的努力，警告其冷战思维违背人类共同利益，没有前途。

五、结 语

自北约2010年 “战略概念” 出台以来，其外部环境日益复杂严峻，内部矛盾交织，在北约精英看来，改革已经刻不容缓，而 “北约2030” 改革报告的出台为其新一轮变革提供了 “指导方针” 。总体来看，美国及其欧洲盟国仍将作为冷战产物的北约视为跨大西洋安全的基石，在大国竞争趋于激化的背景下， “北约2030” 改革报告强调北约必须进行战略目标与组织机构的改革以适应国际政治和安全形势变化的需要。值得注意的是，一方面，北约继续将俄罗斯视为欧洲乃至全球安全的威胁并不断加以强化，这是北约为自身存续寻找合法性的借口；另一方面，在将俄罗斯当作未来十年的主要对手之外，北约还首次提出中国崛起对其造成了 “系统性挑战” ，主张通过政治协商凝聚共识、广泛联合所谓志同道合的民主国家实现北约的亚太和全球转型。显然，北约的这一动向与美国拜登政府上台后恢复和加强与欧洲盟国的关系有着密切联系，其极力拉拢盟友试图共同对中国进行封锁和打压以维持其世界霸权地位。

因此，我们在考察北约新一轮变革时需要保持应有的防范意识，警惕未来一段时期内美国会不断施压北约盟友在中美竞争中选边站，与中国保持距离甚至全面脱钩。近期一些北约国家频繁派遣舰船穿航台湾海峡或来南海水域活动、罔顾事实真相以新疆人权为借口单方面向中国个人和实体提出制裁，北约的对华姿态似乎越来越强硬。我们对此要保持高度警惕，未雨绸缪，关注北约的亚太化发展态势。同时，我们也应注意到此次北约布鲁塞尔领导人峰会仍然声称与中国保持建设性对话，期待中国与北约就应对全球气候变化、反对恐怖主义等议题进行广泛接触，提高各自外交政策透明度以增进互信，消除分歧。①North Atlantic Council， “Brussels Summit Communiqué issued by the Heads of State and Government participating in the meet⁃ing of the North Atlantic Council in Brussels，” NATO，Jun.14，2021，https：／／www.nato.int／cps／en／natohq／news_185000.htm，访问时间：2021年9月18日。总之，我们需要 “不畏浮云遮望眼” ，关注北约新一轮变革将对国际格局演变的影响，在战略和战术层面上做好充分应对准备，力争中国与北约的关系能够朝着健康、稳定的方向发展。