金墨非

【摘要】村庄规划是乡村建设和乡村治理的重要工具。“多规合一”的实用性村庄规划是空间规划体系的重要组成部分，也是实施乡村振兴战略的重要抓手。本文分析了“多规合一”实用性村庄规划的内涵和要求，阐述了了“多规合一”实用性村庄规划应重点关注的问题，并以合肥市长丰县杨庙镇马郢社区为例，提出编制“多规合一”实用性村庄规划的路径探索：（1）村庄规划的“刚性”控制;（2）村庄规划的“弹性”控制;（3）村庄规划的使用者模式。

【关键词】实用性村庄规划;“刚性”控制;“弹性”控制;使用者模式      【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.36.024

村庄规划是进行乡村建设和乡村治理的重要途径和手段。近年来，全国范围内的村庄规划和村庄建设活动如火如荼地展开，多种类型的村庄规划百花齐放。丰富的村庄规划实践带来的是各式各样的争论、反思和批判。国土空间规划体系改前，同一片土地上同时并存着多种类型的村庄规划，其内容、特点、深度和发挥的作用各不相同，这就造成了不同类型的村庄规划相互矛盾、相互掣肘的情况。党的十九大提出乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，要求实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的最终目标，而乡村振兴战略脱离不了村庄规划的支撑。在国土空间规划体系改革和乡村振兴的双重背景下，国家提出编制“多规合一”的实用性村庄规划，这给新时代赋予我们规划人的新使命。

1、“多规合一”实用性村庄规划的内涵和要求

“多规合一”的实用性村庄规划是空间规划体系的重要组成部分，也是实施乡村振兴战略重要抓手。村庄规划是面向乡村空间的法定规划，村庄规划需要肩负起起明确村庄发展目标、国土空间总体布局及用途管制、历史文化保护与风貌特色营造、基础设施和公共服务设施、产业发展和农村住房、村庄安全和防灾减灾等任务。按照乡村振兴战略要求，村庄规划最终要实现乡村地区的生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空山清水秀间的总目标。

实用性村庄规划中的“实”指的是实事求是、因地制宜。在规划的过程中，要切实了解村庄的特点和资源禀赋，深入了解村民的诉求和意愿，编制出适应村庄实际发展需要的规划。实用性村庄规划中的“用”指的是规划要做到好用、管用，同时兼顾规划和科学性和可行性。村庄规划成果既要落实上位政策的控制要求，体现规划传导的思想，又要贴合村庄的管理需求，保障规划有效落地实施。因此，村庄规划既要贯彻好“自上而下”的政策意志，也需要为规划的管理提供保障，同时还需要“自下而上”的了解村庄的实际特点和村民诉求。

2、“多规合一”实用性村庄规划应重点关注的问题

2.1村庄村发展的需求和农村土地的矛盾。

乡村的振兴和发展必须要有相关产业支撑，而产业的发展离不开用地的保障。在国土资源有限的情况下，农村建设用地减量化发展成为必然趋势。因此，村庄二三产业的发展必然会收到土地资源的制约，如何处理好保护与建设的关系是当前村庄规划的重点之一。与此同时，乡村振兴必须要以增加农民的收入为落脚点。过去村庄的发展受到集体土地政策的制约，而新修订的土地管理法明确提出，对土地满足规划并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，改变了过去农村土地必须征为国有才能入市的局面。因此，如何科学布局集体经营性建设用地，合理利用土地政策增加农民收入成为本轮村庄规划应该关注的问题。

2.2村庄规划实施与规划管理的困境。

村庄规划在执行的难度和力度上与城市规划相比相差较大。首先，从规划实施方面看，既往的美丽乡村规划重设计而轻用地，许多建设项目仅停留在效果图上，既缺乏建设用地的支撑，也没有明确建设内容和建设时序;产业布局等也只停留在策划和谋划阶段，没有落实到承载山、水、林、田的农村土地上，导致村庄规划只能“墙上挂挂”。其次，从规划管理方面看，由于村庄管理人员管理水平参差不齐，从规划设计到规划管理之间存在着巨大的障碍。缺乏具体的管制规则也给规划管理带来了实际困难，如基本农田被非法侵占，耕地非农化、非粮化等现象。

2.3村庄规划编制者与使用者之间的脱节。

编制者与使用者之间的脱节主要体现在两个方面：一方面过去的村庄规划更多是从上而下的规划，村庄规划的实际使用者并没有切实地参与规划全过程。现状调研走马观花、流于表面，并没有全面了解村民的实际问题和核心诉求;规划编制完成后，也没有深入广泛征求村民意见，很难编出适应村民实际需求的村庄规划。另一方面，既往的村庄规划缺乏与村民互动的表达形式，规划成果晦涩难懂，不便阅读和使用。“多规合一”实用性村庄规划必须要做到开门编规划，在工作全过程中帮助村民们理解政策要求、探寻村庄特点和发展需求、吸纳村民的诉求，以合理的表达形式构建出村庄发展的一张蓝图。

3、“多规合一”实用性村庄规划的编制探索

马郢社区位于长丰县杨庙镇。马郢社区于2014年被列为省级重点贫困村，2015年开始，通过“马郢计划”吸引了大量城市人口下乡创业，于2016年全面达到脱贫目标，并于2020年被评为“第二批全國乡村旅游重点村”。《杨庙镇马郢社区“多规合一”实用性村庄规划》提出了“田园筑梦·多彩马郢”的形象定位，以“全域全要素”的理念构建了村域国土空间规划一张图，并从国土空间用途分区及管制、土地综合整治与生态修复、历史文化保护、产业发展规划等方面对方案的总体布局进行了统筹谋划。马郢社区村庄规划主要从以下三方面对“多规合一”实用性村庄规划的编制路径进行了探索。

3.1村庄规划的“刚性”控制

（1）划定三条控制线，明确底线管控要求。落实上位规划中确定的生态红线、永久基本农田等保护任务，确保与县级国土空间规划充分衔接。合理测算规划人口规模和建设用地需求，合理确定建设用地规模，划定村庄建设边界，在村庄建设边界内，统筹住房布局、产业发展、道路交通、公共服务设施、公用设施、防灾减灾、历史文化及特色风貌保护等内容，划定农村住宅、产业、道路交通、公共设施、公用设施等各类建设用地空间。

（2）明确各类用地布局，確保建设项目和产业规划落地实施。构建村域国土空间规划一张图：优先保障永久基本农田，对居民点用地布局进行合理优化，合理布置设施农用地，同时布局少量集体经营性建设用地用于发展乡村文旅产业。通过对各类用地的精确布局，确保以国土用途指导产业发展，保障建设项目和产业规划落地。

（3）制定国土空间用途管制规则，明确各地类具体管控要求。构建农业空间、生态空间、建设空间三类空间管控体系，以列表的形式按照耕地、设施农用地、宅基地、经营性用地、基础设施和公共服务设施几个地类分别制定针对马郢社区的空间用途管制规则，保障规划与管理的有效衔接。

（4）制定近期建设项目库，明确近期行动计划。按照国土空间综合整治和生态修复、产业发展、公共服务设施、市政基础设施、道路交通设施、农村住房、人居环境整治七大门类，根据规划内容的迫切程度和建设项目的种类安排实施时序，制定近期建设项目表和近期建设项目库，保障近期建设项目的落地实施，有效解决村庄规划实施困难的问题。

3.2村庄规划的“弹性”控制

（1）用地弹性——探索土地留白机制。乡村建设和发展的不确定因素很多，对建设用地的空间需求也处于动态变化中。因此，村庄规划既要满足发展需求，又不能对建设用地限制的过于死板。用地的“弹性”控制既能满足村庄发展需要，又能满足动态变化的需求。马郢社区村庄规划预留了两类弹性留白用地，一是“预留用地不定性留白”，根据拟建设项目在总图上落实建设用地图版，但暂时不规定用地性质，在村庄建设过程中根据实际需求来定性;二是“预指标不落地留白”，预留一部分建设用地指标但不在总图上落位，待有具体项目的时候再在不影响底线管控的区域选择合适的位置。

（2）使用弹性——探索闲置农房再利用途径。马郢社区规划保留居民点中，闲置农房共61户，其中20户已经租赁给创客或村集体，剩余可利用闲置农房共41户。鼓励村民将闲置宅基地和房屋，转让或出租给农村集体经济组织，由集体经济组织在内部进行重新分配利用，或出租给村民或创客用于发展乡村文旅产业，如配置文旅服务设施，打造主题农家乐、网红民宿等。闲置农房再利用的途径可以在存量村庄建设用地上进一步提高建设用地的使用效益，实现用地的集约节约。

（3）制度弹性——探索集体经营性用地入市。马郢村庄规划共规划集体经营性建设用地总3.07公顷，集体经营性用地的增量主要来自于存量建设用地的挖潜。规划采用建新与拆旧联动的思路，将产业与宅基地统筹考虑。将闲置的宅基地、特殊用地拆除，将拆旧区的建设用地指标腾挪给新建区，新增商业用地作为集体经营向建设用地入市，促进生产、生活、生态用地合理布局，促进村集体和农民增收，促进乡村振兴。

3.3村庄规划的使用者模式

马郢社区村庄规划在编制过程中充分贯彻“开门编规划”的思想，探索村庄规划的使用者模式。在前期调研阶段，调研队伍分两组开展了为期12天的现状调查，做到用脚丈量每一寸土地。编制团队贴近村民，进行挨家挨户的入户问卷访谈;建立老乡群，通过线上发放村民调查问卷;利用春节期间村民集中返乡时间进行补充调研。除了访谈村民外，编制团队还着重访谈了村里的创客，听取更多群体的不同声音。团队还运用网络的力量，在“马郢计划”微信公众号发布公众问卷调查，了解公众对于马郢村庄规划的需求和建议。在规划编制过程中，团队组织召开多次村民代表座谈会听取村民对规划的意见;规划完成后，召开村民审议会，让村民充分参与到规划的权过程中来。在规划成果形式上，编制团队制作了方便村民阅读和理解的《村规民约》和《村民手册》，把村庄规划以更加通俗易懂的形式展现给村民，探索出了面向使用者的规划模式。

参考文献：

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