廖小欢 刘敏 桑新月

[摘 要]社会组织在提供多样化公共服务、整合社会资源、关注特殊领域及帮助特殊人群等方面具有不可比拟的优势，与政府部门在基层应急管理工作中的表现相比，更具专业性与灵活性。但社会组织参与基层应急管理时也存在困境。该文结合资源依赖理论分析社会组织在基层应急管理中发挥的独特作用及其面临的困境，探索相应的解决路径。

[关键词]社会组织 基层应急管理 资源依赖理论 困境 对策

[中图分类号]D632.9

[文献标识码]A[文章编号]1001-9596（2021）10-0005-08

一、问题的提出

新冠肺炎疫情传播速度极快、感染致病率极高、范围极广，给我国的疫情防控工作带来了极大挑战，同时也是对我国应急管理能力的重大考验。习近平总书记强调，要充分发挥社区在疫情防控中的作用，把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控工作的落实，做好基层疫情防控对整个社会疫情防控工作具有重要意义[1]。党的十九届五中全会也明确将提高基层治理水平、健全防范化解重大风险体制机制、增强突发公共事件应急能力列入“十四五”时期经济发展的主要目标[2]。有效的基层应急管理工作需要各方协同努力，整合社会资源和社会力量参与到应急管理工作。疫情防控期间，党和政府也出台多项政策文件，鼓励社会组织参与基层应急管理工作，共同做好疫情防控。社会组织作为基层治理的重要主体之一，是社区疫情防控的主力军，发挥了至关重要的作用。但在参与基层应急管理过程中，社会组织似乎又面临着一些无法逃脱的困境。要推动社会组织在基层应急管理中更好发挥作用，必须有效解决社会组织所遇到的难题，这是一个现实而又紧迫的课题。

二、相關文献梳理及理论基础

（一）相关文献梳理

当前，国内学者对社会组织参与社区治理的研究主要集中在以下三个方面。

1.对社会组织与社区其他治理主体的关系开展研究。作为社区多元治理主体之一，社会组织与其他治理主体之间的关系是我国学者研究重点之一。何玉芳等认为基层治理最重要的基本元素即社区、社会组织、社会工作者，要发挥“三社联动”优势，使其资源互动、互补，是创新社会治理的一个重要方面[3]。刘杰等在研究破解社区治理内卷化问题时提出，社区居委会应该转变自身行政化的定位，与社会组织积极互动，交换双方各自具有的优势资源，建立“伙伴关系”[4]。徐丽超认为，基层政府与社会组织共同参与社区治理实践要防止价值偏差和“赶超”思想，避免将社会组织工具化[5]。

2.对社会组织参与社区治理的困境开展研究。关于社会组织参与社区治理面临的困境，学者们提出了不同观点。于健慧研究发现，社会组织在参与城市社区治理时主要面临两个层面的问题：主观层面上，社会组织需要去除内在固有的依赖性;客观层面上，亟待完善社会组织发展的外在条件[6]。尹广文认为，在社区治理实践中，社会组织实际运行中之所以面临组织困境，是因为其被置于官民二重性的尴尬处境[7]。陈科霖等认为社区治理困境产生的根源是政府与社会组织间关系的失衡错位。因此，要通过法治手段理顺两者之间的关系[8]。

3.对社会组织参与社区治理的路径开展研究。社会组织参与社区治理的路径是目前我国学者研究的一个重要方面。许亚敏提出，政府要加大扶持力度与完善政府购买制度;社区要加强党建引领，完善基层治理结构;要培育居民共同体意识，推动其参与社区治理;社会组织自身也要优化内部管理结构，提升能力[9]。在实践中，李培志提出，一是加强政府引导，理顺培育及管理机制;二是街道方面要以基层党建为引领，强化服务管理职责;三是完善公益创投等项目化运作方式，培育社区社会组织;此外，要引导社区社会组织主动参与社区治理[10]。陈平提出，在社区治理中应该采用“吸纳型治理”，这是一种综合式治理，同时吸纳利益因素、价值关切及制度考量以推动社区治理[11]。

综上所述，国内学者对社会组织参与社区治理的研究更多基于常态化背景，本文主要研究在特殊时期社会组织参与基层应急管理的方式、扮演的角色及面临的困境，从资源依赖理论视角分析社会组织在参与基层应急管理过程中与政府、社区与居民，以及社会组织间的相互依赖关系，并提出相应的解决对策。

（二）理论基础

资源依赖理论属于组织理论的重要分支，萌芽于20世纪40年代，从70年代以来被广泛应用于组织关系研究，其主要观点是费弗尔（Jeffrey Pfeffer）和萨兰奇科（GeraWd SaWancik）在《组织的外部控制：一个资源依赖的视角》中提出的，其中包含四个重要假设：①组织最为关注的事情是生存;②没有任何组织能够完全自给自足，组织需要通过获取环境中的资源来维持生存;③组织必须与其所依赖环境中的要素发生互动;④组织的生存建立在控制与其他组织关系的能力的基础之上。由此可以看出，组织要生存和发展，必须通过获取外部环境中的要素来得到所需的关键资源[12]，即组织依赖于外部环境从而得以生存和发展。对于组织赖以生存的资源，大体来说可以分为三类：一是基础资源，包括资金、场地、人力、物资等;二是信息，包括政策、制度、项目来源等;三是合法性，包括社会支持、政府许可等[13]。

基层应急管理需要多元主体的共同参与，社会组织、基层政府、居委会、居民等主体都具有自身优势与困境，在共同参与基层应急管理的过程中，不同主体需要展开合作，优劣互补，共同实现治理目标，由此产生了双向的资源依赖关系。基层政府、居委会、居民等治理主体依赖社会组织提供专业化与多样化的公共服务及专业技术方面的资源支持，社会组织依赖政府财政与物质保障等资源支持（如图1）。社会组织在参与社区治理过程中需要处理好“政府—社会组织”和“社会组织—社区”两对关系：一方面要依赖于政府的支持，接受政府的管理;另一方面要获得社区管理者和居民的认同和支持[14]。

基于资源依赖理论，本文首先阐述社会组织在新冠肺炎疫情防控期间的现状，发现其在疫情防控中的优势和面临的困境，进一步分析社会组织在疫情防控中陷入困境的原因，并提出破解困境的方法，提升基层应急管理能力，完善基层应急治理体系。

三、社会组织参与基层应急管理的优势与困境

（一）案例选择与社会组织基层疫情防控参与情况

具备基层疫情防控工作经历是我们选择案例时首要考虑的因素，其次是从资源依赖理论视角看，为了使研究不割裂，尽可能选取日常都与同一个社区有资源依赖、资源交换关系的社会组织进行研究。根據以上两个条件，我们选取参与S社区日常治理、涉及社区内部和外部三类不同业务类型的社会组织作为研究对象，分别是：S社区志愿者联盟（社区草根社会组织）、H社工事务所（专业社区服务社会组织）、W社会创新机构（综合性服务枢纽社会组织）。这三家社会组织都积极参与了社区疫情防控，具体情况见表1。

（二）社会组织参与基层应急管理的优势与困境

在应急管理实践中，社会组织由于具有公益性和灵活性强的特点，能够对政府处理突发事件起到重要的辅助作用。结合本文调研案例，社会组织在参与基层应急管理工作中的独特优势与面临的困境归纳如下。

1.社会组织参与基层应急管理的优势。随着社会组织专业性日益增强，能够迅速凝聚社会资本并建立起联系网络，链接相应资源，满足公众在突发应急事件中的差异性与多元化需求。社会组织能够凭借自身优势，为基层应急管理提供技术、知识、情感、物资等方面的多元支持。

（1）日常业务积累带来的补强优势。由于其社区业务对象主要为社区居民，内容多为提供公益志愿服务，在日常活动设计中都会动员居民参与，因此，社会组织及其成员一般对其所追踪服务的居民有一定了解，尤其是社区草根社会组织的成员多为社区中的活跃分子，与居民沟通交流良好，威信较高。因此在特殊时期，社会组织可利用已有的线上线下各种渠道，了解居民的具体需求，有针对性地参与应急管理，对基层社区应急管理工作起到补充加强的作用。

（2）专业知识和能力带来的专业优势。

一方面，社会组织成员一般都有专业的社工背景或丰富的社会工作和社会服务经历;另一方面，社会组织可以通过日常的活动开展和培训演练，有针对性地提升其突发事件应对能力。因此，面对突发事件，社会组织反应迅速，而且能提供专业知识方面的帮助，使应急管理工作更专业、高效，不仅可以参与一线应急管理的具体工作，还可以提供心灵慰藉等服务。

（3）组织的社会关系和联络渠道带来的资源优势。

社会组织尤其是社区外部的专业社会组织的业务范围不仅局限于某个社区，其社会关系网络触角较多，能够接触到更多的政府、市场和社会力量，从而将不同社会主体及其所拥有的资源连接起来，发挥桥梁纽带作用。此时，社会组织在整个社交网络中相当于处在结构洞的位置，能为基层应急管理工作快速链接和调动更优质、更丰富的资源，解决基层的资源紧张问题。

2.社会组织参与基层应急管理的困境。社会组织利用自身独特的优势参与到基层应急管理工作，有助于基层应急管理水平和能力的提升，但也面临不少挑战，如本案例中三个社会组织所提到的资金紧张、组织人员流失、组织项目和业务受创停滞以及社会接纳度不够等情况，详见表2。

四、社会组织参与基层应急管理困境的成因

（一）相关政策和制度及政府财政支持层面

从资源依赖理论角度看，政府与社会组织是两个相互依赖的主体，二者之间建立良好的合作关系有助于推动组织健康发展。但现实情况是政府对社会组织发挥作用的支持有所欠缺，对社会组织参与突发事件应急管理的角色定位及服务边界模糊。究其原因，主要是相关法律法规和政策制度有所欠缺。一是我国出台的法律法规并没有对社会组织主体间权利与义务的划分、参与响应的方式、与何种政府部门对接等方面作出可操作的规定。二是政府的政策措施碎片化，各城市之间的相关政策缺乏系统性与整体性。没有形成“线式”或者“网状式”的服务体系，没有统一的调配途径。政府重视不够、支持不力致使对社会组织扶持的政策环境缺失、资源支持不足，社会组织难以获得充足的资源支撑，影响社会组织参与功能的发挥[15]。社区治理困境产生的根源是政府与社会组织间关系的失衡与错位。因此，要理顺政府与社会组织间的关系，明确各自的角色和地位。

根据资源依赖理论，社会组织想要生存及发展，需要各参与主体的多方面资源支持。其中，资金方面的支持对其生存和发展有直接影响。当前政府向社会组织购买服务尚处于起步阶段，相关的政策制度还不太完善。投入不足、延期付款、突发重大公共事件导致的政府采购方向调整或者其他因素导致的资金支持不足，都会导致社会组织资金匮乏，甚至是资金链断裂，最终对社会组织自身业务、人员、管理造成冲击，影响社会组织参与应急管理的功能发挥。此外，目前政府方面还没有专业的部门与社会组织对接。为此，需要完善对社会组织孵化和培育方面的制度体系，完善对接方式，加强沟通与协作，以激发社会组织的发展活力。

（二）社会组织层面

1.社会组织自身管理水平亟待加强。首先，许多社会组织自身的自治意识和能力不够，缺乏参与突发事件应急管理方面的经验，更多是出于使命感，存在随意参与和临时参与现象，在应对措施方面无法根据实际需求分阶段调整，资金方面也缺乏长远考量，缺乏相应的应急预案。其次，社会组织应对突发事件的专业性有待提高。目前很多社会组织仍不符合参与突发事件应急管理工作的专业要求，更多社会组织局限在心理疏导、募集资金等辅助事务中[16]。综合枢纽型社会组织相对较少。最后，社会组织应急管理人才不充足，缺乏专业性的培训。

2.社会组织的资源来源单一，抗风险能力弱。社会组织的资金主要有以下几种来源：政府购买服务、内部成员投入、相关行业的简单采购、社会捐赠等。其中，政府购买服务在其资金来源中所占比例较大，自身资金方面的独立性不足，受财政支持力度影响较大。

（三）社区及居民层面

社区工作繁重，人员配备紧缺，在公共服务提供和相关活动开展及特殊群体方面缺乏人手及专业性。社会组织在参与社区治理中具有天然优势，其专业性和所拥有的资源是社区治理所需要的。社区亦能利用自身拥有的资源，鼓励、支持、引导社会组织参与到社区应急管理工作，并在保证安全的情况下发动有能力的居民参与社会组织的部分工作。调研了解到，社区工作人员重视程度不够，导致未能及时号召社会组织参与应急管理工作;部分社区居民对社会组织认识也不够，对社会组织的介入十分警惕，导致社会组织应急管理工作受到一定程度的阻碍。

五、社会组织参与基层应急管理的对策

（一）明确社会组织的角色和地位，提供相应的政策资源

首先，社会组织在基层应急管理体系中是志愿服务的供给者，在突发公共卫生事件面前为社区居民提供基本公共物品与服务保障，弥补“政府失灵”造成的缺口;其次，社会组织应在基层应急管理体系中扮演矛盾的缓冲者，充分吸纳各方的不同建议和需求，成为政府与居民之间联系的纽带，形成缓冲和化解各方矛盾的中介力量;最后，社会组织还是社会资源的配置整合者，通过募集社会物资、调动各方社会资源，对其进行重组整合并科学分配，使社会资源能够在应急响应体系下更加精准高效地流向有迫切需要的人。为此，一是应有专门的法律条文明确社会组织权利和义务，规范服务边界与内容及相应的考核标准，对社会组织参与突发事件应急管理的方式、程序、成效加以规范[17]。二是构建从培育、成长到监管的系统化政策支持网络，为社会组织发展和参与社区治理提供良好的制度基础[18]。近年来，关于支持引导社会组织参与应急管理的政策文件越来越多，反映了中央和地方政府的重视、鼓励和引导，社会组织参与基层应急管理得到了合法性支持，进一步明确了社会组织的角色地位，有效激发了社会组织活力。此外，政府可设立专门的常设机构作为政府部门与社会组织有效衔接的桥梁，将社会组织纳入应急管理体系，这都有助于社会组织参与基层应急管理。

（二）为社会组织提供必要的资金和资源，健全社会组织孵化体系

政府可以用自身的资源优势，促进社会组织发展。一方面，完善有关政府购买方面的政策制度及持续性财政保障机制，确保资金支持能够及时到位;建立相应的监督考核机制，对考核过关、符合标准的社会组织，按照社会组织的需求申请对项目运营、办公场地等所需经费进行适当补贴;进一步完善社会组织税收优惠政策，减轻社会组织负担。另一方面，健全社会组织孵化体系。一要对社会组织进行合理分类，划分成应急类、公益慈善类、专业服务类等类型，并对其进行分类培训及专业人才培养，提升社会组织管理专业化和精细化水平;二是对社会组织进行评估，增强社会组织的自律意识和社会责任感。例如，苏州市出台了《苏州市社会组织评估实施办法》和《苏州工业园区社会事业局关于开展2019年社会组织等级评估工作的通知》，由社会组织申报参评、材料审核、专家组实地考评和审定，把社会组织分为5A、4A、3A、2A、1A级别，并进行公示。通过评估，既能激发社会组织的活力与热情，也是一种很好的宣传方式，增加社会组织公信力。最后，可利用大数据技术及其他科技设施和平台等资源，对社会组织实施科技化、精细化管理，为社会组织参与特殊时期应急管理工作打好基础。

（三）引导社会组织提升能力和拓展资源

1.社会组织内部管理与建设方面。一是社会组织应努力提升自治意识与能力，在特殊时期制定包括对资金、人员管理、活动开展等方面的应急预案。二是提升社会组织应急管理专业水平。社会组织可按照自身的专业特长进行分类，并进行应急管理方面知识与技能的专业培训，提高自身的专业水平。三是培育专门的应急管理人才。社会组织应进一步完善人才招募及管理制度，招募并培育具有公益使命感、专业性强的人才，进一步完善薪酬制度，人才培育体系，健全激励制度。引导有能力的综合性、枢纽型社会组织发挥孵化器作用，为社会组织培育专业人才，同时规模相对较小、起步较晚的社会组织可主动学习人才培育及管理经验。

2.寻找更多可替代资源。社会组织应拓宽资金来源渠道，不局限于政府的财政支持。一是与企业合作策划相关公益项目。做公益是有成本的，不能忽视“市场化思维”。企业买单，社会组织服务，居民享受公益服务，既提高了企业知名度，又能维持社会组织的运作。二是提升自身能力，通过公益项目的设计与优质服务，吸引相关行业的简单采购和公众对社会组织的资金投入。

社会组织只有对自身的能力与专业性进行“质”的提升，才能为服务对象提供高质量、有针对性的精准服务，提升自身公信力，得到更多社会治理主体的支持。

（四）社区和居民提供全方位支持

社会组织参与社区治理，在日常情况下能够利用自身的資源优势弥补社区公共服务及公共产品供给不足的问题。在特殊时期，能够利用日常积累的居民基础提升基层应急管理的能力与水平。因此，一方面，社区及其工作人员要从观念上转变对社会组织的认识，主动学习并了解社会组织的作用，鼓励、支持、动员社会组织参与社区治理，主动了解各社会组织特性，保持联系，在应急管理工作中，对各项事务进行分类，并针对相关工作主动寻求相关社会组织的支持。这个过程也需要政府出台并完善相关政策，明确社会组织的地位和作用。另一方面，社会组织要通过持续开展活动，树立正面形象，发现居民中的积极分子，加大宣传力度，提升自身公信力。在应急管理过程中既方便自身的工作开展，又能及时号召有能力的居民参与应急管理工作。

六、结束语

社会组织作为基层应急管理多元主体之一，具有弥补政府和市场不足、提供各类社会服务以及促进社会整合、提高基层应急管理水平的功能。根据资源依赖理论，社会组织参与社区治理主要通过内部资源建设和外部资源整合两方面的影响发挥作用。在基层应急管理中，政府与社会组织的协作过程就是双方资源依赖与交换的过程。政府依赖社会组织提供各类公共服务与专业技术支持，弥补其在提供公共服务、关照特殊人群以及基层应急管理工作中的短板。社会组织对政府的依赖主要是政策制度与财政、税收等方面的支持。因此，为使基层应急管理能力有效提升，发挥社会组织在其中的独特优势，政府在政策资源方面要给予社会组织足够的支持，正视及重视社会组织的作用。与此同时，社会组织也要加强内部建设，提升自身能力和专业水平，协助政府推进相关工作，共同维护社会稳定。

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