改革开放以来我国政府机构改革的协同学思维

2021-01-02高轩

桂海论丛 2021年2期

高轩

摘要：政府机构改革是我国长期以来改革的重要内容，也是今后全面深化改革的重要领域。对改革开放以来历次机构改革进行分析和研究，可以发现历次政府机构改革蕴含了协同学思维，主要表现在以下几个方面：坚持系统整体性原理，不断增强政府机构改革的整体性；坚持系统协同性原理，不断增加政府机构改革与经济体制改革、政治体制改革的协调性；坚持系统非平衡性原理，持续深化政府机构改革；坚持系统自组织和涨落原理，自觉进行政府机构改革；坚持系统开放性原理，厘清政府与市场、社会边界，不断推进政府职能转变。协同学的理念与方法对我国今后政府机构改革具有重要的启示。

关键词：政府机构改革；协同学；改革开放

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）02-0039-06

基金项目：安徽省2018年高校优秀青年骨干人才项目（gxgnfx2018008）。

协同学吸收了系统论、耗散结构论、突变论等理论的科学成果，主要用来说明一个处于不平衡状态的开放无序系统，通过与外部系统之间的能量交换，实现系统内部各要素以及本系统与外部系统的相互作用的优化，自发使本系统从无序状态转变到有序状态。协同学中包含系统整体性原理、系统协同性原理、系统非平衡性原理、系统自组织与涨落原理、系统开放性原理等重要内容。其中，整体性是系统的本质性特征，协同性是系统各要素相互作用的方式，非平衡性是系统演化的动力，自组织性是系统自我完善的根本途径，涨落是系统演变进化所需要的最基本条件，而开放性则是系统存在和发展的前提。改革开放以来，我国已经进行了8次政府机构改革，并取得了显著的成就。党的十八大以来，习近平总书记多次强调全面深化改革必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。运用协同学相关原理分析改革开放以来政府机构改革历史，可以从一个新的切入点总结政府机构改革的经验，对未来的政府机构改革提供有益的启示。

协同学是以具有不同结构、功能、地位的相关要素组成的复杂系统作为其研究对象和研究出发点的。系统之所以不同于各个部分，根本在于系统整体性结构和功能的发挥。美国学者依·拉兹洛在《用系统论的观点看世界》一书中指出：“今天，我们正目睹另一种思维方式的转换：转向严谨精细而又是整体论的理论，这就是说，要构成拥有它们自己的性质和关系集成的集合体，按照同整体联系在一起的事实和事件来思考。”[1]系统的这种整体性要求我们对待改革时，要着眼于整体，不可忽视或割裂系统内部各要素之间的联系，要整体、全面地把握和进行改革。政府是由处于不同层级、承担不同职能的众多部门共同组成的，因此政府机构改革也应从整体上规划和设计。政府机构改革实质上是政府的自我革命，必然会要求各部门从政府整体利益出发，放弃自己既得的权力和利益。例如，大部门体制是目前政府机构改革的主要方向，但部门如何整合，各部门意见不一。此外大部门体制的前提是理顺部门职责分工，但整理各部门职责，分析各职能间的关联性和耦合度，提升职能重新分配的科学化和精细化等工作远非几个部门和编制机构所能为。政府机构改革要深入推进，一方面，要把坚持党对一切工作的领导，树立党中央的绝对权威作为政府机构改革整体规划和设计的首要原则；另一方面，政府机构改革必须建立一个超脱于各部门权限之上的综合性领导机构，消解改革难度。机构改革“要加强顶层设计和整体谋划……是一个复杂的系统工程，单靠某一个或某几个部门往往力不从心，这就需要建立更高层面的领导机制”[2]。基于这样一种思路，党的十八大以来的政府机构改革具有了明显的整体性特征。党的十八届三中全会提出要成立以习近平总书记为组长的全面深化改革领导小组，而重中之重就是要发挥党在政府机构改革中总揽全局的作用，统筹、规划、推进改革进程，打破长期以来形成的部门利益坚冰。2018年《深化党和国家机构改革方案》以加强党的全面领导为原则，统筹规划了党和国家的机构改革。

协同学认为，系统发挥出整体性功能的方式在于构成系统的各个要素或子系统之间保持了关系上的协同或协调。政府作为由处于不同层级、承担不同职能的众多部门组成的行政组织，是宏观社会大系统的子系统，其改革必须与其他子系统保持协调。“任何一个领域的改革都会牵动其他领域，同时也需要其他领域的改革密切配合。如果各领域改革不配套，各方面改革措施相互牵扯，全面深化改革就很难推进下去，即使勉强推进，效果也会大打折扣。”[2]行政体制与政治体制、经济体制等密切相关，共同构成了一个大系统。政府机构改革作为一种行政管理体制改革，要注意与经济体制改革、政治体制改革等方面的协调性，实现“全线出击，协同作战”。反之，如果单兵推进、孤军奋战，其他相关配套改革跟不上，就会举步维艰、难以深入。

保持政府机构改革与经济体制改革的协调。经济体制改革的重要内容是市场化。部际关系的变革始终伴随着我国计划经济体制向市场经济体制的转变和社会主义市场经济的发展完善。1978年至1992年，我国进行了多次政府机构改革，并且1988年的政府机构改革也提出了理顺关系和转变政府职能的概念，然而长期形成的计划思维根深蒂固，计划经济体制始终没有大的变化。“机构改革更多的是明确政府与企业在经济建设中的分工，而没有真正理顺政府與市场之间的关系。”[3]因此，这个时期我国的政府机构改革一直陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈循环。1992年，党的十四大提出我国经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制，这明确了我国政府机构改革的目标和方向。1993年的政府机构改革是为了适应从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型而进行的“浅层次、试探性”改革。1998年的政府机构改革主要以政企分开为抓手，将计划经济时期设置的专业经济部门由原来的22个减为12个，并改革了具体的政企管理方式，适应社会主义市场经济体制的政府框架初步建立（后来政府机构改革的实践证明，政府机构设置没有继续出现反复）。2001年我国成功加入了世界贸易组织，这对我国政府管理体系带来了巨大挑战。与之相适应，2003年的政府机构改革将带有浓厚计划经济色彩的国家发展和计划委员会改为国家发展和改革委员会，这凸显了我国决心要深化政府管理体制改革以适应入世后市场经济发展深化的需要。为适应完善社会主义市场经济体制的需要，政府机构改革呈现出了新思路。机构改革的重心从原来的注重机构和人员精简转变为更加注重政府内部整合协调机制的构建。为此，2008年的机构改革首次探索实行了大部门体制，解决了一些部门交叉问题。党的十八大以后，我国社会主义市场经济建设进入全面深化改革的新时期。党的十八届三中全会明确提出要使市场在资源配置中起决定性作用，这是对市场经济体制更深层次的认识。2013年和2018年的两次机构改革都以破除妨碍市场在资源配置中起决定性作用的各种弊端，推进政府治理体系和治理能力现代化，以适应经济新常态下的高质量发展为目标。这两次机构改革全力深化放管服改革，持续推进行政审批制度改革，进一步完善了市场体系，更好地激发了市场活力。

保持政府机构改革与政治体制改革的协调。党的领导方式、民主制度、人治还是法治等方面的政治体制改革与政府机构改革相配套，或者说政府机构改革作为政治体制改革的一个部分，更宏观的政治体制改革才能促进政府自身改革的彻底和科学。1982年的政府机构改革一开始就是作为政治体制改革的一部分展开的。1987年，党的十三大提出了政治体制改革的目标，1988年的政府机构改革遵循了这一思路。由于政治体制改革的复杂性，随后的改革没有沿着既定的思路进行。党的十四大把政府机构改革作为了当前政治体制改革的紧迫任务，也就是说政府机构改革已经作为突破政治体制改革的排头兵，而不是最后一公里。1993年前的政府機构改革都是单枪匹马地进行，与更宏大层面的政治体制改革存在明显的疏离倾向。然而政府体制改革的推进会不断呼唤深层次政治体制改革的介入。政治体制改革重要的内容就是政治法制化和法治化。1997年，党的十五大提出了依法治国战略，这意味着任何组织的活动都要遵循宪法和法律，这对于政府管理和政府机构改革具有重大的指导意义。然而，“2003年机构改革没有大量转变职能，其中重要原因就是政治体制改革运作没有充分展开，国务院实际上承担着很多全国人大和常委会应该承担的工作”[4]。2008年和2013年的大部制改革逐步推进，但从深层次来说，“大部制改革已不是一次单纯的机构改革，甚至也超过了行政管理体制改革的范畴，应当将其视为更深层次、更广维度的政治体制改革的一个重要基础环节”[5]。对于政府机构改革单兵推进所遭遇的困境，党的十九大提出要统筹各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力，这实际意味着政治体制内部各领域的改革。2018年的政府机构改革取得了比较大的成果。在数量上，正部级机构减少了8个，副部级机构减少了7个，是1998年改革以来数量精简最大的一次。在政府职能结构上，整合了许多部门间的交叉职能，实现了从2008年开始的大部制改革的主要任务。

协同学认为，组织内部的非平衡是组织从无序走向有序的动力，并且这种非平衡是绝对的，是组织存在的正常状态。也就是说，任何组织系统内部以及与外部之间时时刻刻都存在着矛盾，而这些矛盾会不断推动系统的发展和变化，使组织呈现出从不平衡—平衡—新的不平衡—新的平衡的动态性变化。这要求人们必须以动态和发展的眼光去把握系统整体，在动态中不断协调系统内部各要素之间的关系，不断完善系统的结构和功能。以西方为例，自西方开启工业化进程以来，官僚制政府一直就是西方国家政府管理的主流模式。然而到20世纪70至80年代，以强调部门严格分工、等级控制以及决策与执行相一致为主要特征的官僚制政府管理模式在信息化社会里步履维艰。基于此，注重分权、决策与执行相分离的新公共管理改革应运而生。新公共管理模式强调部门关系处理的市场化、分权化、扁平化以及决策与执行相分离，有效地克服了官僚制模式在处理部门间关系上的种种弊端。然而这种过于追求权力分散化和市场化的新公共管理模式又导致了严重的政府碎片化现象，部门主义更加明显。针对部门主义，20世纪90年代以来，西方发达国家又进行了新一轮的整体政府改革运动。整体政府主要以包容性与合作性的价值观念、整体性与权威性的组织机构、一致性的政策制定，一体化的流程再造以及高技术化的信息共享，去克服组织结构和组织功能上的碎片化，改善政府部门间的关系。

改革开放以来，我国政府在内部权责关系、机构数量与外部环境要求等方面始终处于一种非平衡状态之中。每一次政府机构改革都是根据特定历史阶段经济、社会发展的要求而确定改革的目标和任务，并且结果只能是解决当时形势发展亟须解决而又有条件解决的问题，从而使得政府机构得到一定的平衡，但同时也会有一些问题暂时无法解决或者会产生新的问题，进而导致政府组织结构新的不平衡。“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化，旧的问题解决了，新的问题又会产生。”[2]在这样动态性的变化中，我国改革开放以来已经先后进行了8次政府机构改革，部门关系得到很大程度的完善。主要表现在：机构数量已经基本走出了“精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈循环”；政府职能经历了从侧重于政治职能到经济职能再到社会管理和公共服务职能的变化，政府机构设置随之出现了从以“经济导向”到“社会管理和公共服务导向”到“政府治理能力现代化导向”的结构变化；政府机构改革目标也从计划经济体制下一味强调部门数量的增减到适应社会主义市场经济体制目标的机构重组，转变管理方式再到完善、深化社会主义市场经济体制建设目标下的明确部门分工，理顺部门权责关系，建立权责一致、运转协调的部门体系的转变。尤其是党的十八大以来的两次机构改革，直接适应国家治理体系和治理能力现代化，基本构建了现代政府治理体系的框架。此外，政府管理与监督方式、行政审批制度、财政预算制度和财务制度、政务公开化、公务员制度改革等逐步推行。总体上看，改革开放以来政府机构改革都是沿着不断应对新问题和后续政府机构改革对以前政府机构改革的超越的逻辑持续进行的。

协同学认为，系统的自我完善根本上依靠系统的自组织性，同时这种自组织性的发挥，需要系统审时度势，分析利用涨落这种系统演变进化的最基本条件。协同学创始人哈肯这样解释“自组织”概念：“如果系统在获得空间的、时间的或功能的结构过程中，没有外界的特定干预，我们便说系统是自组织的。这里的‘特定’一词是指，那种结构和功能并非外界强加给系统的，而且外界是以非特定的方式作用于系统的。”[6]系统总是受到系统外部和内部要素的不断干扰，这种干扰被称为涨落，会导致系统产生对阶段性平衡的微小偏离。涨落的形式是多种多样的，有由系统内部因素引起的内涨落，也有由系统外部因素引起的外涨落。涨落是由系统内各要素无规律运动和系统外物质流、能量流、信息流而产生的，因此涨落是不可控的随机事件。借助于不断的涨落，系统自身会进行调整从而形成新的有序结构。坚持自组织和涨落原理，需要做到以下两点：

增强政府机构改革的自觉性。系统的自组织性是一个系统的内在生命力，是系统从无序到有序或形成新的结构和功能的驱动力量。他组织方式和自组织方式是事物变化发展的两种基本方式，但任何变化发展过程都是以发挥组织内在作用的自组织方式为前提的。政府系统作用的发挥也要挖掘遵循其内部的自组织规律和方式，也就是要充分发挥政府对政府机构改革的主动性与自觉性。“中国政府改革存在自身逻辑和外部逻辑，自身逻辑是政府在改革中遵循的理念、目标和方向，外部逻辑是指政府作为大系统中的一部分所需要承担的职能……当然，政府改革并非被动适应外部逻辑，政府改革的自身逻辑也可能推动基础性秩序转型，即通过治道变革达到秩序转型的目的。”[7]纵观中华人民共和国成立以来尤其是改革开放40多年来举世瞩目的成就，可以说政府机构改革的历程就是政府在为人民服务理念指导下，审时度势，主动进取，敢于善于自我否定和自我革命的历程。1982年邓小平同志振聋发聩地提出“精简机构是一场革命”[8]。1998年，朱镕基总理在参加全国人民代表大会湖南代表团讨论时说：“我抱着粉身碎骨的决心来干这件事（机构改革）。”[9]2013年，李克强总理谈政府机构改革时说：“这是（机构改革）削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉……我们要有壮士断腕的决心。”[10]在政府部门利益日益明显和固化，机构改革的难度日益加剧的情况下，政府“必须以强烈的历史使命感……敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱”[11]，实现从“要我改”向“我要改”的转变，进一步提高改革的自觉性和主动性，不断深化政府机构改革，推动行政管理体制的自我完善和发展。

善于发现并利用社会中的涨落因素进行政府机构改革。组织外部的涨落往往被认为是破坏组织原来结构和功能的负面因素，但反过来说这种不确定性的涨落也恰恰是更新组织结构和功能的诱因。因此政府机构改革需要政府自觉的重要含义就是正确认识并处理社会中的随机涨落。涨落的出現是政府机构改革的导火索。社会中随机事件的发生会对政府系统造成一定程度的冲击，导致政府管理一定程度的无序，而要想恢复有序，政府必须对自身不断进行改革。随着经济的发展和社会环境的剧烈变化，现代性的风险、人口数量质量、环境污染等问题逐渐加剧，人民群众反映强烈。基于此种情况，政府越来越突出社会管理和服务职能，并提出要打造服务型政府。例如，2003年的非典、2008年南方低温雨雪冰冻灾害等突发事件给传统政府单一部门应对体制敲响了警钟，随后政府现代应急管理体制和能力建设很快就提上日程。2003年《突发公共卫生应急条例》、2005年《国家突发公共事件应急预案》、2007年《突发事件应对法》接连颁布。2005年国家安全生产监督管理总局成立，2006年国务院应急管理办公室成立，2018年整合了十几个部门的应急管理部成立，基本解决了应急管理的多头管理体制问题。

开放性是系统存在和发展的前提。协同学认为，不与外界环境有任何物质、能量和信息交换的封闭系统自身会不间断地产生熵（diS，永远大于零，熵代表有序度，熵值越大，系统无序性越强），而随着熵值的不断增大，系统有序性越弱，最终陷入无序状态。反之，要使系统呈现有序状态，就需要增强自身的开放性，通过与外界进行物质、能量交换，引进负熵流deS来抵消系统自身产生的diS，并使系统的总熵值dS（dS=diS+deS）不断减少。

政府如果保持封闭，负熵值不能从环境中补充进来，自身正熵值就会不断递增，政府就会表现出无序与低效。例如，在计划经济体制下，政府是无边界的全能政府，承担着几乎所有领域的管理职能，各种能量、物质交换都只能在内部以计划的方式进行。久而久之，政府内部就会出现各种结构性和功能性内耗，政府的“有组织的无序”程度就会加深，难以改变。长期以来，政府机构改革之所以会陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环，其中主要的原因就在于此。政府作为整个社会大系统的子系统，如果能建立与市场、社会子系统的和谐关系，健全与市场、社会子系统的沟通交流渠道，利用好各种能量的输入与输出，使系统内的负熵值相对增加，正熵值相对减少，就会走出恶性循环，表现出自己的高效与有序。而利用系统外能量的办法就是界定清楚政府与市场、社会的边界，转变政府职能，并建立政府与市场、社会正确的相互作用方式。随着对政府机构改革认识的不断深入，1985年党中央提出要在转变职能的基础上，积极创造条件，逐步进行机构的调整和精简。1988年的机构改革开始明确了转变政府职能在政府机构改革中的关键地位。1993年和1998年的政府机构改革主要围绕转变经济管理职能，改变政府与企业（市场）关系。2003年的机构改革开始对市场经济进行“经济调节、市场监管”外，又突出了“社会管理和公共服务”职能。随后2008年的机构改革侧重于用大部门体制去更好地履行社会管理和公共服务职能。党的十八大以来，习近平总书记进一步强调：“转变政府职能是深化行政体制改革的核心，它实质上要解决政府应该做什么、不应该做什么，重点是明晰政府、市场、社会的关系，即哪些事应该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。”[12]党的十八大以来，党中央提出推进国家治理体系和政府治理建设，为进一步加强政府与市场、社会互动，转变政府职能提供了重要契机。治理理念的提出体现着长期以来国家和政府高高在上的中心地位的转变，表明了国家、政府承认其与各种私人部门、公民自愿性组织都是维护社会秩序，进行社会治理的主体，并且它们的地位是平等的，也意味着它们都有基于自身逻辑发挥作用的领域和方式，它们需要相互配合。在此阶段的机构改革期间，政府与市场、社会频繁互动，一方面，深化简政放权、权力清单制度和职能转变的“放管服”改革（2018年《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》《市场准入负面清单2018、2019版》），进一步界定了政府权力界限；另一方面，继续深化大部制改革，创新政府向市场、社会购买公共服务的方式（2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、2014年《政府采购法实施条例出台》、2017年《关于大力培育发展社区社会组织的意见》），极大转变了政府职能的同时，优化了政府职能履行方式。随着国家治理体系、政府治理体系建设的不断推进，市场、社会能力不断提升，政府、市场、社会三元互动的结构逐渐形成。

改革开放以来，我国政府机构改革取得了十分明显的成效，而这些成效恰恰契合了协同学理论的理念与方法。在当前全面深化改革的新阶段，政府机构改革仍然任重道远。协同学中所包含的系统整体性原理、系统协同性原理、系统非平衡性原理、系統自组织与涨落原理，系统开放性原理对于今后进一步深化政府机构改革有着重要的启示。

第一，继续增强政府机构改革的整体性。今后政府机构改革要站在国家治理体系和治理能力现代化的高度，整体优化设计党与政府、人大、政协、司法、相关社会组织以及不同层级政府、政府不同部门之间的结构与关系，构建有中国特色的现代化政府治理体系。党的十九届四中全会指出：“党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”[13]未来增强政府机构改革的整体性，必须首先发挥党在顶层设计、方案制定、矛盾消解、关系协调等方面的核心和统筹作用。

第二，继续提高政府机构改革与经济体制改革、政治体制改革的协调性。政府机构改革作为上层建筑领域的改革，必须紧跟经济体制改革的步伐，以适应经济体制改革的深入，同时可以进一步适当发挥上层建筑领域改革对经济体制改革的反作用。此外，今后推进政府机构改革，需要更大范围上实施政治体制改革，毕竟政府机构改革问题最终要转化为政治体制改革问题，政府机构改革也最终需要在政治体制改革的框架中进行。

第三，持续推进政府机构改革。虽然改革开放以来我国政府机构改革取得了巨大的成绩，但目前仍然存在政府职能转变不彻底、组织协调机制乏力、部门利益突出等问题。系统的非平衡性和动态性决定了实现政府治理现代化只有进行时，没有完成时，是不断解决矛盾的螺旋式上升过程。这就要求政府要充分认识到今后政府机构改革的必然性、持久性和复杂性。在建立完善有中国特色的行政管理体制的目标下，每一阶段要根据所具备的条件和共识，攻坚克难，进行一场又一场攻坚战，持续深化政府机构改革。

第四，自觉进行政府机构改革。我国当前正处于社会转型期，社会矛盾较多，社会涨落会不断涌现。政府必须正确对待这些涨落，认真分析其产生的原因和其中包含的积极因素，从中发现政府管理存在的不足，自觉进行改革去适应这些涨落，甚至要求政府未雨绸缪，提前预判，主动改革，消除产生这些涨落的社会环境。

第五，继续加强政府与市场、社会的良性互动。作为“元治理”的政府应该以更加开放自信的态度，通过政府职能市场化和职能社会化，加大职能转变程度和范围，不断与市场、社会相互输入输出能量。一方面，在发挥市场在资源配置中决定性作用的基础上，政府应将适应市场化的政府职能通过政府撤出、合同出租、特许经营、竞争等多种形式交给私人组织去承担。另一方面，加快推进政社分开，放宽社会组织限制，加大政府支持力度，培育社会组织治理能力，在此基础上再依法确定社会组织的权责以及政府购买社会组织提供公共服务的范围、方式等。这样，政府机构在不断实现“瘦身”的同时，又可以在功能上实现“强身”，政府体系内部有序程度才会越来越高，政府治理的有效性才会越来越强。

[1]依·拉兹洛.用系统的观点看世界[M].闵家胤，译.北京：中国社会科学出版社，1985：14.

[2]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2013-11-16（1）.

[3]孟凡兴.从经济体制改革视角论改革开放40年政府机构改革[N].中国改革报，2018-12-19（11）.

[4]毛寿龙.中国政府体制改革的过去与未来[J].江苏行政学院学报，2004（2）：91.

[5]车海刚.大部制改革：政治体制改革的重要一环[N].学习时报，2008-01-30（3）.

[6]H·哈肯.信息与自组织[M].郭治安，译.成都：四川教育出版社，2010：29.

[7]李文钊，毛寿龙.中国政府改革：基本逻辑与发展趋势[J].管理世界，2010（8）：49.

[8]邓小平.邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1994：396.

[9]《朱镕基讲话实录》编辑组.朱镕基讲话实录[M].北京：人民出版社，2011：267.

[10]李克强.机构改革是削权是自我革命[N].新京报，2013-03-18（A09）.

[11]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（1）.

[12]中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2014：52.