程序性权利保障对被征地农民公平感知的影响机制

2021-01-02马玉勤尹兵刘向南袁虞欣

江苏农业科学 2021年23期

马玉勤尹兵刘向南袁虞欣

摘要：通过构建关系概念模型，探索被征地农民程序性权利保障影响公平感知的路径，采用问卷调查法、层次分析法、结构方程模型等进行实证研究，以期为深化征地制度改革提供参考。结果表明，程序性权利保障对被征地农民公平感知具有显著的正向作用，且监督权的重要性较大;程序性权利的保障能够通过权威信任提高被征地农民的公平感知;程序性权利的保障能显著提高被征地农民的谈判能力和政策认同;被征地农民的谈判能力和政策认同对被征地农民公平感知的作用不显著。进而提出畅通利益诉求渠道，提高民主法制水平，完善并严格落实征地程序等政策建议。

关键词：土地征收;程序性权利;公平感知;影响机制;结构方程模型

中图分类号： F301.1 文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2021）23-0015-07

收稿日期：2021-07-30

基金项目：国家社会科学基金一般项目（编号：19BGL163）。

作者简介：马玉勤（1976—），女，河南南阳人，高级讲师，主要从事土地资源开发利用研究。E-mail：2017050105@hnca.edu.cn。

通信作者：刘向南，博士，副教授，主要从事土地经济与资源管理研究。E-mail：lxn@njau.edu.cn。

长期以来，我国的征地制度在满足工业化与城镇化进程持续增长的用地需求、保障国民经济发展中发挥了重要作用。但在大量的征地过程中，尽管国家出台了“征地补偿款预存”“征地区片综合地价”等一系列制度确保补偿合理、发放到位，地方层面也在“留地安置”“入股分红”等补偿模式上开展了积极的探索，然而这些制度在基本程序规范性上仍然存在一些明显的问题，如农民知情权的主体范围不统一、不明确，行使存在程序缺陷[1]。另外，制度执行的公正性很难保证，地方政府在征地工作中重形式而轻效果[2]，村干部“代表农民利益”与基层政府协商谈判，使农民丧失了权利主体身份[3]。程序的不规范不但可能侵害农民的合法权利，降低农民在被征地过程中对政府工作的满意度;事实上还影响征地制度改革探索的稳定性和适用性，在一些地方运行良好的制度移植到其他地区就“水土不服”，过度依赖于制度的实际执行者和外部经济社会条件，致使其很难上升到具有普适性的制度改革层面。为规范征地程序，2019年《土地管理法》修正案将“两公告一登记”加以完善，并从行政法规上升到法律层面，自然资源部发布的《农村集体土地征收基层政务公开标准目录》使征地过程更加透明。已有研究表明，征地过程中程序公正和补偿水平共同影响被征地农民的满意度，但在一定水平的补偿标准下，程序公正的促进作用更显著[4-6]。姚福喜发现，程序的公平对组织公众行为有显著的预测效应，程序公平使民众从心理上增进公平感知，产生正面动机，并最终反映到行动层面[7]。王闯发现，土地征收程序的规范化和法制化不但能对政府的权力寻租起到約束作用，保障被征地农民的正当权益，还可以增进政府与公众之间的互信[8];杜帆等认为，程序越公正，公众对公共政策的接受程度就越高[9]。可见，程序规范和公正已经成为深化征地制度改革不容回避的关键内容之一。霍亚楠等认为，征地程序公正的基本要素是被征地农民享有程序性权利[10];徐亚文认为，程序性权利是指人作为程序主体在实现实体权利或为保障实体权利不受侵犯时所享有的权利[11];完善的程序性权利设置和实施是程序公正最有效、最重要的保障。而程序公正性的提升需要同被征地农民的感受相联系才能真正检验程序公正的效果;现有研究结果证实，在征地过程中，程序性权利的保障在一定程度上的确能够提高被征地农民的满意度[12-14]。但从总体上看，要充分支撑征地程序的相关政策和制度设计，程序性权利保障对农民满意度等感知意愿的影响过程尚须进一步探索和深化，这类研究的分析框架、系统性以及配套改革的针对性都还有较大的发展空间。

因此，本研究从程序性权利的理论内涵出发，围绕征地过程中农民程序性权利的保障对公平感知的影响及其内在的逻辑机制，进行理论探讨和实证检验，从内在机制上揭示被征地农民行为的动机和特征，为协调征地双方的关系、提高征地的综合效益提供理论和政策参考，进而深化征地制度改革的实践探索。

1 理论框架与研究假设

从逻辑上判断，农民对征地的公平感知主要受征地政策、征地的实施过程、农民自身在征地中的行为能力3个方面的直接影响。结合已有文献和我国的征地实际，程序性权利的保障对促进程序公正、改善农民公平感知的内在影响机制可以总结为谈判能力、政策认同、权威信任3个方面[15-17]。进一步重点围绕这3个方面对程序性权利、农民公平感知及其内在影响机制进行理论分析，并据此提出本研究的假设。

1.1 程序性权利与公平感知

公平感知反映人们在实际体验中形成的对行为公平性的感受，在征地过程中，农民的公平感知突出体现在征地补偿标准的公平性和征地程序的公正性上[18]。不少研究结果表明，在一定的补偿标准下，程序性权利保障水平越高，被征地农民就越满意[19-20]，满意度的提高在一定程度上是分配公平的反映，而程序公正又在很大程度上依托于程序性权利的保障[10]。因此本研究提出假设H1，程序性权利的保障会增进被征地农民的公平感知。

1.2 程序性权利、谈判能力与公平感知

要减少土地征收过程中福利和效率的损失，提高农民的谈判能力是一个重要的途径[15]。现实中农民的谈判能力较低固然有谈判素质较低的原因，但更多是谈判意愿不高造成的，因为他们缺少一个与政府平等对话的平台。如果能增加协商谈判的环节，通过程序性权利的实现保障程序公正性，农民谈判的积极性就会大大提高，继而提升其谈判能力，而谈判能力的增强通常能够使农户在征地补偿安置中获取额外的收益，从而提高对征地的公平感[21]。因此本研究提出假设H2和H3：H2，程序性权利的保障能够增强被征地农民的谈判能力;H3，被征地农民谈判能力的提高有助于增强其对公平的感知。

1.3 程序性权利、政策认同与公平感知

政策认同是指政策执行对象对一项政策认可和接受的情况[22]。农民对公共政策的认同程度直接影响政策的执行及其效果，这种认同也反映出农民对某项特定政策最直接、最真实的感受[23]，在征地过程中，如果征地的程序执行或补偿安置结果不公正，农民可能会对既定的政策产生质疑，进而影响其后续的态度和行为。连宏萍等认为，在征地过程中可以从程序上增加政策的透明度，构建民主化决策机制以提升被征地农民的政策认同[16]，揭示了程序性权利之于政策认同的潜在意义。故本研究提出假设H4和H5：H4，程序性权利的保障能够增强被征地农民的政策认同;H5，被征地农民政策认同度的提高有助于增强其对征地公平性的感知。

1.4 程序性权利、权威信任与公平感知

在程序公正领域，可信性同样是研究热点[24]，权威信任就是其中涉及公共政策时的一个重要方面，其作为社会资本的组成部分在征地过程中具有重大价值。吴玄娜认为，程序公正通过权威信任的中介作用影响人们的态度和行为[17]，权威信任能够调节程序公正，在权威信任水平较高时，程序公正能够显著提升结果的可接受性;权威信任水平较低时，无论程序是否公正，结果接受性都普遍较低[25]。因此，本研究提出假设H6和H7：H6，程序性权利的保障能够增强被征地农民对政府权威的信任;H7，被征地农民权威信任度的提高有助于增强其对公平的感知。

2 研究设计

2.1 研究模型的选择

综合上述理论假设，本研究构建结构方程模型进行相应的逻辑关系检验。结构方程模型（SEM）是社会科学研究中基于统计分析技术的方法，可以用来处理复杂的多变量数据的探究与分析[26]。模型由測量模型和结构模型两部分组成，其分别反映观测变量与潜变量、潜变量与潜变量之间的关系。其中，潜变量是指不能直接观察得知，而要经观测变量推断得知的变量，本研究中程序性权利、公平感知、谈判能力、权威信任和政策认同都属于潜变量。本研究采用结构方程模型有2个目的：一是实证检验程序性权利保障对被征地农民公平感知的影响;二是探索程序性权利的保障影响农民公平感知的内在路径和机制，即程序性权利的保障是否通过提升被征地农民的谈判能力、政策认同和权威信任进而提升其对征地的公平感知。在数据处理上，本研究应用SPSS 20.0软件完成描述性统计分析和数据的信度、效度检验，用AMOS 17.0软件进行测量模型检验和结构模型检验。

2.2 测度指标的设计

对于征地过程中程序性权利的划分，霍亚楠等认为应包括知情权、监督权、参与权，以及合法性异议权、补偿议价权和停止执行请求权[10]。刘向南等参照党的十九大报告精神，将被征地农民享有的程序性权利具体界定为知情权、参与权、表达权和监督权[12-13]，结合调研区域征地的实际情况，本研究延续该分类方式，并根据研究需要构建程序性权利的测度指标量表（表1）。该量表由4个维度共14个指标构成，包括知情权X1（x1～x4）、参与权X2（x5～x8）、表达权X3（x9～x11）和监督权X4（x12～x14）。在通过层次分析法计算出权重的基础上将各指标的得分汇总加权求和，得到X1～X4的最终得分作为模型观测值。

其次，构建结构方程模型量表（表2），量表由5个维度（潜变量）共9个指标（观测变量）组成，包括程序性权利F1（X1～X4）、谈判能力F2（X5）、政策认同F3（X6）、权威信任F4（X7）和公平感知E（Y1～Y2）。在我国农民的公平观中，分配公平和程序公平是同等优先的[27]。因此，本研究中公平感知采用满意度和程序公正性评价加以测度，满意度主要用于体现分配公平，程序公正性评价则体现程序公平。谈判能力用农民是否能通过谈判提高补偿水平测度，主要考虑的是被征地农民赔偿水平的提高，这也是谈判实际效果的直接体现。政策认同用农民是否对国家制定的相关征地政策认同测度。权威信任用农民对地方政府的信任程度测度，主要考虑到地方政府对一般的土地征收拥有几乎绝对的话语权，农民对政府权威的信任是影响其对征地满意度和是否公正评价的重要因素。在赋值方面，谈判能力和政策认同采用0或1赋值，权威信任和公平感知的度量采取李克特五分量表法，每项指标赋值由劣到优的取值依次是0.2、0.4、0.6、0.8、1.0。

2.3 抽样过程

随着近年来国家对京津冀一体化的推动，河北省作为该经济区最有空间发展潜力的区域，征地规模不断扩大，研究河北省的征地状况具有积极的现实意义。本研究挑选“京保石”发展轴上的4个节点城市保定市、石家庄市、邢台市和邯郸市，于2019年7月集中对被征地农户进行调研，以访问式问卷法和深度访谈法结合的方式在4地随机挑选25个村调查村民和村干部的征地情况，共发放问卷250份，分别得到有效问卷63、60、61、62份，有效问卷共计246份，有效回收率为98.40%。

2.4 样本总体特征

在被调查的样本（表3）中，男女比例分别为57.72%、42.28%，年龄主要分布在40～70岁，其中12.20%是村干部，整体来看，研究样本结构合理，适合用于分析研究。文化程度为0.557 8，介于小学与初中之间。家庭人均年收入大部分<1万元，低于2018年河北省农村居民人均可支配收入。家庭人均征地补偿费大部分不足4万元，货币补偿尚未完全到位。满意度的平均水平为0.473 2，程序公正性评价的平均水平为0.504 1，均低于一般水平06。知情权、参与权、表达权、监督权的理论均值分别为0.587、0.500、0.500、0.500，实际平均水平分别为0.446 1、0.339 2、0.358 5、0.379 4，均低于理论均值，表明农民程序性权利保障的水平普遍较低。另外，62.60%的农民认为在同等条件下，在与政府的对话过程中村干部拥有更大的话语权，5203%的农民认为村干部在征地补偿费发放时会使补偿对自己有利，表明村庄自治中存在一定程度的不平等。

3 结果与分析

3.1 信度与效度分析

问卷信度是指如若重复调查，一份问卷产生一致性结果的程度，本研究侧重于对量表内在信度的分析，可以通过SPSS 20.0中的可靠性分析来实现。可靠性分析发现，总量表的Cronbachs α系数为0849（>0.7），说明测量量表有良好的内部一致性。问卷效度是指问卷的内容是否充分覆盖调查内容的全部范围，由SPSS的效度检验结果可知，KMO度量值为0.809， Bartlett球形检验的检验概率P值为0.000，通过KMO和Bartlett效度检验的标准（KMO>0.7，P值<0.01），说明本研究所选测量变量的正确测量程度较高，相关系数矩阵之间具有显著的差异，满足验证性因子分析的条件。

3.2 测量模型检验

为了测量模型的整体拟合度，在AMOS 17.0软件中运用最大似然法进行分析，结果显示，观测变量因子载荷均大于0.5，整体拟合度通过检验且较优（表4）。

3.3 结构模型检验

结构模型检验的目的在于对上述提出的假设关系H1～H7进行验证，采用最大似然法对模型中潜变量之间的路径系数进行估计分析，从而得出上述假设的验证结果（图1、表5）。

第一，假设H1成立，程序性权利的保障能增强被征地农民的公平感知，可以验证研究的前提。程序性权利中监督权的保障情况（0.3794）不是很理想，但它的因子载荷明显高于其他3个权利（085），表明监督权的地位需要得到重视，尤其是当地法院、检察院是否接受征地诉讼或举报会在很大程度上影响被征地农民对结果的可接受性。此外，满意度和程序公正性评价的因子载荷相近，说明分配公正和程序公正同等重要，这与已有的研究结论不谋而合[27]。程序性权利保障水平越高，农民对征地程序就越感到公正，评价就越高。同时，程序性权利的保障可以有力地促进分配公正，在规范的征地流程下，农民能够更加有效地保护自己的切身利益，从而使其满意度得到提升。

第二，假设H2成立，程序性权利的保障能够增强被征地农民的谈判能力。调查发现，有些被征地区具有相对完善的征地工作流程，建立了农民或农民集体与政府的谈判机制，这种机制使得农民个人或村集体的经济主张能够得到有效表达，而谈判后达成的征地协议无论在补偿数额还是补偿方式上一般会优于以往。另外，也要注意谈判能力还会受到农民整体文化素质、民主法制观念落后的严重制约[28]。因此，只有提高农民的文化素养和法制水平，才能使程序性权利对谈判机制的保障发挥更大的作用。

第三，假设H3不成立，被征地农民谈判能力的提高对公平感知的影响作用不显著。谈判能力的提高确实可能为农民争取到更多的征地赔偿，但在调研中发现谈判很难取得突破性进展，满意度的提升也相当有限。原因主要有3点：首先，由于补偿标准相对固定，农民谈判的空间自然也就大打折扣。其次，由于“信息不对称”，农民在谈判博弈中天然处于弱势地位，导致不少农民的实际谈判效果低于预期。最后，部分被征地农民依靠谈判取得更多赔偿款，使得他们认为制度本身就存在不公平才让他们有“钻空子”的机会，甚至因为看到别人通过谈判增加的补偿比自己高，反而降低了对公平的感知水平。

第四，假设H4成立，程序性权利的保障能够增强被征地农民的政策认同。一方面，通过官方的政策宣传保障农民的知情权，能够明显提高农民对政策的认同度[29]，随着对政策了解程度的加深，被征地农民更有可能通过熟练运用规则维护自身的权益，并从内心增加对这种制度的认可。另一方面，通过程序性权利的保障营造良好的民主氛围，促进公众的社会参与，能够在总体上提高公众对政策的认同[30]。一旦政策具有较高的公众认同度，农民就更有可能认识到征地政策的最终实现与自身利益是息息相关的，从而激发“主人翁”精神，主动向国家政策靠拢。

第五，假设H5不成立，被征地农民政策认同的提高对公平感知的影响作用不显著。大多数被征地农民（67.1%）赞成国家的征地政策，但他们普遍认为政策的落实环节出了问题，如村民代表大会形同虚设、村民代表大会从未召开、村干部说征就必须征、补偿款以各种名义被截留等。还有很重要的一点就是农民不信任基层政府及公职人员，即对政策执行主体认同度低[23]，这种不信任往往是由来已久的。因此，不管政策认同度如何，农民对结果的评价还是趋于负面。调查还发现，出于自身利益考量，半数农民其实不愿意承包地被征收，由于征地本身具有强制性，对征地政策的认同与其自身土地被征收时的公平感知显然是存在明显差异的2个问题，并不具有天然的一致性。

第六，假设H6成立，程序性权利的保障能够增强被征地农民对政府权威的信任。该结果印证了关于程序公正与权威信任是因果关系的结论[17]，表明程序公正可以促使农民形成权威可信的判断。当问及是否认为村干部能获得更多赔偿或村干部是否话语权更大时，那些整体上程序性权利保障情况较好村庄的村民表达的大多是“不清楚”“应该不会”;程序性权利保障情况较差的村民表达的大多是“那是肯定的”，可见农民对基层工作人员和村干部的信任是相对的，主要取决于其行事是否规范和公正。

第七，假设H7成立，被征地农民权威信任度的提高能够增强其对公平的感知。当权威信任水平较高时，农民相信权威并认同权威的指导，这能够有效缓解相对不利的结果所带来的消极影响，即使面对不完善的程序和不利的结果，也可以提高农民对征地的接受程度。在权威信任较低的条件下，无论程序是否公正，结果接受性普遍较低[25]。在数据处理时也发现不少权威信任度较低样本的程序性保障水平并不低，但满意度和程序公正性评价结果都较差，可见被征地农民对权威的不信任是产生公平感知问题的关键因素之一。

4 结论与政策建议

4.1 结论

程序性权利的保障對被征地农民公平感知具有显著的正向作用，其中监督权的重要性较大，监督权的有效保障能够防止基层干部利用职务之便损害被征地农民的权益;而知情权、参与权、表达权的保障能激发农民的维权意识，更大限度实现其经济主张。另外，公平感知中程序公平和分配公平具有同等程度的重要性，在当下补偿趋于市场化、多元化的改革背景下，程序公平应该得到更多的重视。

程序性权利的保障能够通过权威信任提高被征地农民的公平感知，程序执行过程中的公正性有助于农民判断地方基层政府权威的可信度，减少政策制度本身的不适应性，即使面对不完善的程序和不利的结果，也可以提高农民对征地的接受程度。程序性权利的保障能够提高被征地农民的谈判能力和政策认同，但并不会因此显著提高被征地农民的公平感知，前者与谈判空间有限、谈判素养缺乏、分配不公平有关，后者则与征地相关流程落实困难、政策执行主体认同度较低有关。

4.2 政策建议

综上对程序性权利保障通过谈判能力、政策认同、权威信任对被征地农民政策满意度和程序公正性评价的理论和实证分析，本研究提出以下3点针对性建议。

4.2.1 畅通利益诉求渠道，倾听农民心声

在征地过程中创新表达利益诉求和事后救济的方式，通过不断接受被征地农民的反馈，更好地提高征地工作成效。在征地期间信访部门派遣专员常驻被征地村所属的乡（镇）或街道办事处，确保农民有人可访、有访必答，能够协调则就地协调，不能协调的应及时转达给上级。充分发挥互联网的作用，在政务反馈平台专门设立征地模块，以满意度和回复率为评价标准，倒逼政府有效回应农民的诉求，促进矛盾的解决。借助政府和农民外的社会第三方议事机构，公正客观地就征地中的关键问题如征地目的的公益性、补偿安置方式的合理性展开讨论，形成意见并上报政府，减少农民事后救济的成本。

4.2.2 提高民主法制水平，提升村庄自治力

重视“自治、法治、德治”三治结合，尽量将矛盾在村内解决，避免群体性冲突。首先，避免村民代表大会形式化，激发被征地农民的参与热情，保证其拥有充分的话语权。其次，要重视征地补偿款分配问题，村干部主动进行政务公开，通过公告、村民代表大会、网络等形式使村民便于了解、查询和监督补偿分配。最后，通过组织学习，提高农民的科学文化素养，培养农民的法律意识，加深其对政策的理解。目前，国家已经建立全国征地信息公开平台，表明征地的审批、进度均已公开透明化，但这并不能说明农民的参与不再重要，相关部门也应重视谈判机制的实际效用，保证征地双方具有直接、有效的对话协商路径。

4.2.3 严格落实征地程序，打通政策“最后一公里”

严格规范征地程序，继续完善“两公告一登记”制度。在公告方式上，将公告张贴和报纸、网络、电视等媒体公布结合起来，并将公告文件以书面形式送达到被征收产权人手里。登记的环节要以农村集体土地确权登记成果为基础，根据相关土地产权证书上登记的信息，辅以调查人员的实际调查结果公正评估农民的财产价值，最后实现多元补偿安置，使“登记-调查-补偿”在行政上能够闭环。监察部门应全程监督征地工作，在征地过程各项听证中全程录像监督，有效介入征地相关环节，保证征地流程的合法完整，严惩违法征地、拖欠挪用补偿款等行为。同时，也要加强对征地工作人员的培训，使其增强程序公正意识，提高行政效率，降低征地的社会成本。

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