曾何生

摘要：在PPP项目进入调整期后，PPP项目融资也面临各种挑战，特别是2018年4月份资管新规出台后，信托、基金等融资方式受到进一步限制，银行端从源头上缩紧了对PPP项目的融资，明股实债模式已基本无法实现，众多PPP项目面临整改或退库。本文试从混合所有制企业在政府付费类PPP项目银行贷款实操层面方面分析相关问题，提出建议，以期在项目实施过程中起到一定的实际借鉴作用。

关键词：PPP项目；混合所有制；融资

一、PPP项目运作主要模式

2014年11月，财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定，常见的PPP项目运作方式包括：建设-运营-移交、建设-拥有-运营、委托运营、转让-运营-移交、管理合同、改建-运营-移交等。具体PPP项目运作方式的选择主要取决于项目收费定价机制、投资收益水平、风险分配、融资需求等因素。

二、PPP项目主要融资渠道

1.资本金融资

（1）单一主体投资。由一个单一主体（如建筑企业总公司）参股全额出资，还可由金融机构单独作为项目发起人出资设立项目公司。但就目前实践情况来看，金融机构独家设立项目公司，负责项目实施的案例并不多见。

（2）联合体投资。联合体是指两个及以上的法人、自然人或其他组织，组成一个新的联合投标人参与投标。联合体的常见组合有：施工单位、投资单位、设备供应商、原材料供应商、项目运营商、关键技术公司等。其中，国有企业、民营企业联合投标的项目层出不穷，项目中标后，国企、民企合资成立项目公司，即本文所述混合所有制企业。

值得注意的是，目前PPP相关法规并未要求政府方必须参股，所以目前市场上很多PPP项目政府方不参股，项目公司股东全部由社会资本方组成。

2.债务资金

（1）股东贷款。顾名思义，股东借款即项目公司向其股东借款，签订借款合同。根据《贷款通则》规定：企业之间不得违反国家规定办理借贷或者变相借贷融资业务，因此股东贷款一般采用委托贷款形式。

（2）保理融资。保理融资又分为有追索权保理和无追索权保理。但保理融资期限较短（一般不超过3年），且大部分银行不允许用贷款资金归还外部机构的保理款，因此，保理融资在PPP项目大规模运营尚存在问题。

（3）银行贷款。一般分为单个银行贷款与银团贷款。银行贷款一般需要借款人提供担保措施（如以项目公司本身的现金流和全部收益作为还款来源向银行申请贷款，并以项目公司的资产或者收益权作为还款担保）。同时，视底层资产状况，银行方面会决定是否需要股东提供相应增信措施。

（4）融资租赁模式。融资租赁又可以分为融资租赁及售后回租。但融资租赁方式对PPP合同中资产归属全有一定约束，即项目建成后的项目资产所有权应归属于社会资本方，如果PPP合同约定项目建成后资产不归属于项目公司，租赁模式在实践中将很难推进。

三、混合所有制企业PPP项目贷款实操面临的主要问题

1.项目端存在的问题

混合所有制项目公司存在多名股东，股东的企业性质、履约能力不尽相同，银行方面将特别关注。在审批环节中会重点考虑民营企业或个人的出资和履约能力，如果民营企业或个人履约出资能力有限，国有企业不能为民营企业提供担保，很大程度会影响银行贷款的落实。

同时，大部分PPP项目存在边设计、边选址、边施工的情况，项目中标，项目选址工作才开始启动。前期行政审批手续及资料不齐全，用地性质、规划不符合，调整规划时间一般在半年以上，办理好合法合规建设项目手续的则需要更长时间，导致项目推动缓慢。部分PPP合同通过约定资本金金额（各股东均按照该资本金金额投入资本金，超出部分不予以投资）反算资本金比例，实际这是一种不严谨的行为，导致融资方案存在一定的瑕疵。

2.银行端存在的问题

银行端对风险控制的考核过严，导致银行在项目进行风险评价时过于谨慎，由于各银行的信贷政策不同，所以银行的审批权限也有所不同。项目类型、所在地財政、股东状况、项目合规性等都决定了银行的决策流程。而各银行在均有内部指引及指标要求，不仅仅要求所在地GDP达标，还需要一般公共预算收入、政府债务余额、债务率等方面达标，部分银行在贷款审批中对这一方面考虑的权重较大，如果财政分析不达标或者银行经过测算认为还款来源无法保障，则项目的可融资性将大幅降低。

银行贷款一般首先考虑的是项目第一还款来源，第一还款来源如果属于政府付费，则需要排除政府隐性负债。

银行在贷款审批时会考虑项目公司资本结构，除达到国家规定比例外，银行有自己的内部评估系统，如果出现银行要求的资本金比例与PPP合同约定的资本金比例不一致，应提前与各股东进行沟通，确保股东同意。

3.政府端存在的问题

政府对PPP项目的考核机制，特别是前端机制，存在一定的缺陷。项目可行性研究报告是编制“两评一案”的基础。部分地方政府急于推进项目，可行性研究报告编制深度不够，低估项目投资。初步设计概算费用可能大幅度超过可研估算费用，造成项目推进困难，无法按期完工。同时，项目执行的基础《可行性研究报告》将面临修编等问题。按照目前国家及地方对于项目可研及总投的相关规定，项目概算超出估算一定比例（一般为10%）后，将要求重新编制可研报告，这就势必带来修改“两评一案”、更新PPP项目等一系列问题，最终导致项目建设限于停滞或建设期延长。

四、对策建议

1.提前介入

建议在可研阶段即介入PPP项目，避免在可研及“两评一案”获得批复后再次推翻，重新报批的情形。无法在可研阶段介入，也应在投标前，组织专业设计单位现场踏勘，对可行性研究报告进行评估，再决定是否进行投标，避免投资大幅超出估算的风险在项目后端爆发，给项目推进带来极大阻力。

2.沟通充分

在与各银行前期沟通过程中应提前了解银行的审批权限，从发起到最终审批完成所需时间等因素。建议与银行沟通确认将项目进行细分，按照一定的原则分开签订贷款合同，成熟一个，放款一个。？同时，多银行推进审批，择优使用。

在项目前期跟踪过程中，应与政府方协商，将资本金比例降到法定资本金的最低范围，一是可以提高社会资本方的投资收益率，二是可以利用财务杠杆，充分发挥资金的效率。

3.慎重考虑民营企业股权

作为民营企业参股的混合所有制公司，按照目前的银行审批要求和民营企业现状，建议减少民营企业股比，从而减少其资本金额度，增加国有企业的资本金比例，弱化民营企业出资能力对银行融资审批的影响。？如果无法实现，则应与银行沟通，采用民营企业开具履约保函、一次性投入资本金、放款前投入一定数额资本金以及民营企业母公司提供担保等方式，达到银行认可民营企业出资能力的目的。

4.股东谨慎增信

PPP项目的融资主体是项目公司，缺乏历史经营业绩，又缺乏资产，在银行端的主体信用评级一般较低。这就导致项目公司在没有外部担保的情况下，难以获得银行的信用贷款，需要项目公司的股东方或第三方提供担保。在混合所有制企业，当前国资委严控央企担保行为以及银行对民营企业的担保不信任的环境下，应从项目收益角度与银行充分沟通，尽量用项目本身现金流覆盖还贷本息，股东不提供担保，取得银行方面的认可，目前尚具备一定的可行性。同时，企业应考虑多种方式的股东增信，除财务担保外，可以通过行政担保、安慰函等多种形式增强银行信心，达到增信目的。

5.创新政府、银行的考核体系

“考核是指挥棒”，从政府层面而言，应把全项目生命周期作为考核目标，避免地方政府仅仅为完成部分指标而出现投资冲动，只顾启动，不顾后果。银行角度而言，应在国家鼓励国有企业混合所有制改革大大环境下，将对贷款风险控制机制进行革新，降低对个人的惩罚标准，避免银行观望情绪持续。

五、结语

综上所述，目前PPP项目融资仍然处于困难阶段，造成这种困难的原因，有国家层面的政策导向问题，政策变化快，考核指标不当，地方财政能力有限，导致金融机构大部分时间处于观望状态。也有银行层面风险控制问题，风险控制关键在于风险考量及考核力度，如果能在考核力度上对银行予以松绑，相信PPP项目融资将能一定时间及范围内有较大转变。■

參考文献：

[1]王国堂.PPP项目公司资本金筹措方式研究[J].统计与管理，2018（4）.

[2]王效国.浅谈中央企业开展PPP投资业务不能触碰的五大合规红[J].职工法律天地，2018（22）.

[3]刘博.等.PPP模式下调水工程项目运作方式选择研[J].2017（22）.