马斌

摘要：预算支出定额标准化是高等学校进行预算管理的重要内容，是推进校院两级财务管理体制改革的重要依托手段，尽管当前各高校均建立了预算支出定额标准体系，但仍然存在定额标准不够全面等诸多問题。本文通过对地方高校预算支出定额建设情况及存在问题进行分析，同时结合高校校院两级财务管理体制改革需要，探索建立全方位、多层级的数量定额与绩效目标相结合的预算支出定额编制体系，通过定额杠杆补足短板，定向撬动学校的事业发展，并进一步提出了完善预算支出定额标准体系的配套措施。

关键词：校院两级；预算支出；定额标准

引言

按照《预算法》和国家相关规章制度的要求，国内高校已经逐渐采用预算支出定额标准编制预算，在一定程度上实现了预算分配的公平、公正、公开、透明，进一步规范了教育经费预算管理，使得高校能够更好地通过预算管理实现自身发展目标，进而推动高校治理体系的现代化。但是，经过调研分析发现，目前高校普遍采用的预算支出定额标准体系仍然存在一些问题，诸如标准不够全面、不够细化、透明度不高及缺乏动态管理等问题。当前，国内许多高校正积极推进校院两级财务管理体制改革，而全面、科学、规范、细化的预算定额标准体系将成为财务管理体制改革的重要抓手，因而，有必要结合高校财务管理体制改革，进一步探索完善预算支出定额标准体系，继而也为后续高校财务管理体制改革提供经验借鉴。

一、高校预算支出定额标准体系建设情况

地方高等学校预算管理经过多年的演变，目前普遍采用的是“综合定额”的预算编制方法，这种定额涉及人员、日常公用、教学运行、业务发展等大多预算项目的编制，人均综合定额标准在一定程度上实现了预算编制的公平性、合理性、科学性，但是这种标准的制定比较宽泛，具体到政府经济分类科目项级的则比较少，而在预算下达后有的高校又缺少编制上报资金使用计划的环节，对于预算编制精细化管理不具有指导意义。

具体来讲，人员经费定额标准主要采用国家和省级等部门分门别类制定的标准，一般都具体到了工资福利支出、对个人和家庭补助支出政府经济分类科目的项级，主要包括按照岗位工资、薪级工资、基础绩效、精神文明奖、离休费等，在预算执行中，由于该类经费一般由高等学校统一进行管理，学校须严格按照相应的标准进行发放，因此，人员经费预算支出定额标准较为完善。

日常公用、教学运行及业务发展则是按照各单位本硕博学生人数、不同学历层次折算系数和固定标准进行测算，标准制定粗狂而简单，是一种综合性的定额标准，无法真实体现预算单位业务发展的实际需要，在预算执行过程中也会出现支出不够规范、进度较为缓慢等问题；同样地，行政后勤运行经费也是采用较为简单的、综合性的人均编制定额进行测算，仅有水、电、暖等采用市场定价的标准进行编列，而有些标准在具体预算执行过程中，比如会议费、培训费、“三公经费”等才会体现出相应的标准。

此外，项目法也是高校预算编制普遍采用的一种方式，项目单位根据实际需要向学校提出申请，并在履行一定程序后根据当年收入预算盘子和轻重缓急程度列入当年预算的方式。通过项目法所申请的项目经费没有相应的定额标准作为支撑，缺乏一定的准确性。

二、高校预算支出定额标准体系存在的问题

1.预算定额标准不成体系

在现有的预算管理模式下，高等学校普遍采用的是“基数+增长”的预算编制方法，即是以往年数据为基础同时考虑新增因素进行预算编制，编制依据主要依赖于财务部门的经验判断，尽管这种预算编制方法不够科学、不尽合理，但仍然是目前高校预算分配普遍采用的手段，因此，可以认为预算定额标准在高校预算编制中尚未深入人心。高校目前仅有部分预算项目采用定额标准进行编制，这也主要集中在人员经费和日常公用经费等方面，而这些定额标准的确定主要参照相关政策、市场价格或者数据统计和经验判断，从而导致定额标准与部门实际差距较大，因此，许多高校尚未建立成型、全面、科学、系统的预算支出定额标准体系。

2.预算定额标准不够规范

各高校现行的预算编制主要是以单一的人员定额标准为主，比较通行的是按照不同学科类别确定的生均定额标准，通常是一个综合性的标准，在一定程度上能够体现预算分配的公平性、合理性，但是生均标准不够细化、不够规范，拉平了各预算单位预算分配的差异性，这一定额标准也是在分析以往年度数据的基础上确定的，各单位在细化支出预算时，整块切分，没有按具体的部门预算经济分类科目进行详细列示，具体列示的资金用途所使用的标准各执一词，缺乏统一规范的定额标准。

3.定额标准缺乏动态管理

当前部分高校采用的定额标准，自制定以来一直沿用至今，有的已经连续使用多年，甚至更长时间，校内大多数预算单位也已被动接受，在当前高校预算管理模式下，这种定额标准也没有产生较大的影响，但这属于一种静态的预算管理模式，没有考虑经济社会发展和各预算单位发展的实际需要。随着各教学单位学生培养成本的不断提高，部分预算单位多次反映面临资金不足的问题，资金供给无法匹配事业发展需求，许多正常的业务支出只能通过挤占项目经费的办法解决。

三、完善预算支出定额标准体系建设的对策

1.完善预算支出定额标准管理

在现有管理的基础上，不断扩大预算支出定额标准管理范围，综合考虑办学层次、培养成本、物价水平等各种因素，结合校院两级财务管理体制改革需要，细化定员定额标准，将生均经费、师均经费、课时标准等基本经费，以及按照人才培养、师资队伍建设、科学研究、文化传承、国际化等六大指标体系构建的业务发展指标纳入预算管理体系，逐渐建立标准科学、合理、规范、全面的预算支出定额管理体系。同时，不断制定和完善预算分配、预算执行、监督考核等全过程预算管理制度，确保预算支出标准一旦形成，就能够得到严格执行。

2.实行预算支出定额动态管理

预算支出定额标准的制定与应用不是一蹴而成的，就其自身而言，它是一个不断完善、不断调整的过程，随着时间的推移，先前制定的预算支出定额标准体系有可能不再适合预算编制的实际需要，因此，预算支出定额标准体系的制定与完善应与当前的经济状况、政策变化、收入水平、物价水平、职能调整以及学校的事业发展规划等相匹配，形成一个良好的动态调整机制，及时对支出标准进行更新调整，动态调整既要考虑实际需要和可持续性，又要体现可操作性，并将相应的动态调整机制予以制度化。

3.推进部门预算的精细化管理

预算精细化管理是进一步完善预算支出定额标准的前提条件，推进预算编制精细化管理，搭建以政府经济分类科目末级为基础的预算支出框架体系，将年度预算的下达、各建设单位项目资金使用计划的编制以及项目绩效目标的设定等有机结合起来，并对经济分类科目分别制定相应的标准，使得项目单位预算编制有标准、预算执行有参考，监督考核有依据。

4.强化预算支出定额实施监督

高等学校预算支出定额标准的制定和实施各有不同，因为其在制定支出标准时所依据的基础有所不同，因此，建议各地方高校主管部门在综合考量的基础上，对预算支出定额标准的制定出台相应的实施条例或指导意见，促进各地方高校树立支出标准管理理念，进一步强化其对预算支出定额标准的约束性，充分发挥上级部门对地方高校的监督考核。同时，上级部门应进一步扩大预算支出标准体系的管理范围，将已有明确支出标准的经常性支出项目全部纳入预算支出定额标准管理范畴，逐步扩大预算支出标准化管理的覆盖面。■

参考文献：

[1]马海涛.预算项目支出标准定额体系建设研究[J].经济研究参考，2018（14）.

基金项目：2018年度河南省政府决策研究招标课题（2018CB01）。