钱江溢， 王宏志, 李华强

(1.安庆市水政监察支队,安徽 安庆 246003;2.安庆市长江河道管理处,安徽 安庆 246003;3.安庆市长江河道管理一分处,安徽 安庆 246003)

为坚决贯彻习近平生态文明思想，水利部于2018年7月部署在全国范围内对乱占、乱采、乱堆、乱建等河湖管理保护突出问题开展专项清理整治行动。河湖“四乱”问题主要是在特定历史时期，人民群众为保障居住、粮食等生存安全而产生，并且随着人口逐步增长、社会经济发展而日益加剧。安庆市在深入开展河湖治理“四乱”专项行动的过程中，针对“四乱”问题的治理路径进行了一系列积极探索。

1 河湖“四乱”问题的主要特点

综合来看，河湖“四乱”问题的特点如下：①具有很强的历史性。从调查的结果分析，在相关水法规颁布实施之前就已经发生的河湖“四乱”行为数量较多，尤其是筑堤圈圩和堤顶建房问题。②具有很强的民生性。河湖“四乱”问题大多和沿河沿湖群众的生产生活密切相关，直接影响到群众的切身利益。③部分问题整改难度大。有些“四乱”问题是地方招商引资的企业，涉及政府、企业、银行等多个主体，利益关系复杂，短时间内难以完成整改。

2 河湖“四乱”问题的主要危害

河湖“四乱”问题的危害主要表现为：①影响防洪安全。乱占、乱建、乱堆等问题大大减少河湖水域面积，占用河湖行蓄洪空间，造成行洪不通畅、蓄洪能力减弱，严重影响防洪安全。② 影响河湖生态。乱占、乱建问题，往往伴随污水排入河湖现象，如圈圩人工养殖造成的污染、堤顶房屋居民的生活污染等，都对河湖生态造成破坏。③影响群众利益。人民群众对美好水生态水环境的向往日益增强，河湖“四乱”问题与“河畅、水清、岸绿、景美”的人水和谐目标格格不入，影响群众的获得感和幸福感。

3 安庆市河湖清理“四乱”专项行动进展及成效分析

3.1 进展分析

截至2019年11月，水利部暗访发现的86个问题已全部完成整改并销号。从整改的速度看，乱堆问题完成整改最快，平均在1个月以内；乱采问题次之，一般在2个月以内；乱占、乱建问题整改速度较慢，有的需要1年时间，有的建房问题甚至需要数年时间。在整改过程中发现，制定一乱一案、明确责任体系、加强督导检查这3个方面非常重要。对重点、难点问题必须要制定详细的操作性强的整改方案，明确任务清单、责任单位、责任人、完成时限；充分利用河湖长制平台进行调度，切实将责任压实到属地政府和责任河湖长；强化对重点、难点问题的督导检查，综合运用通报、河湖长制交办单、纪委监委跟踪督查等方式，推进问题整改。

3.2 成效分析

(1) 提高了河湖防洪能力。从本市来看，清理整治河湖“四乱”，河湖的水域面积明显增加，行蓄洪能力得到显著提高。

(2) 改善了河湖水生态。安庆市大力清除非法排污、非法围网养殖，减少废污水、投饵对水体的污染，河湖水质逐步向好，如安庆市共清除水面网箱养殖6.6×104hm2，龙感湖水质由2017年的V类提高到2019年的Ⅳ类，菜子湖水质由2017年的Ⅳ类提高到2019年的Ⅲ类。

(3) 起到了一定的警示作用。河湖“四乱”典型案例的查处，形成威慑力，达到了调整人的行为、纠正人的错误行为的目的，促进依法保护河湖、共同关爱河湖的氛围的逐步形成。如列入长江经济带环境警示片的安庆市经开区侵占白水湖、破罡湖问题，经过强力推进整改，各相关主体的法制意识明显增强，进一步规范了涉河湖主体行为，有效避免了类似事件再次发生。

4 河湖历史“四乱”问题的治理路径分析

4.1 治标路径

(1) 乱占问题。如安庆市宜秀区河湖水面120km2，水利部暗访提出14个问题中，涉及筑堤圈圩9个。这些历史原因形成的圩口堤防标准低，每年汛期险情频发，特大洪水年份经常发生溃破，部分圩口又阻碍了河道或湖泊行蓄洪，影响水生态环境。针对历史圈圩问题，在严禁对这些圩堤加高培厚的同时，制定出台《安庆市河湖连通进洪口门研究报告》，明确对这些圩口采取“小水收、大水丢”的单退方式，兴建进洪口门，提高河湖的行蓄洪能力，实现河湖连通，确保一般年份可进行农业生产，干旱年份农业不减产,大水年份通过进洪口门分蓄河湖洪水，降低外河湖洪水位，减轻洪水压力，有效实现水生态修复，从而找到了一条河湖治理与群众生产的平衡点。

(2)乱建问题。如桐城市的大沙河、望江县的宝塔河等，堤防建房数量非常之多。针对此类现象，一方面严格禁止原址重建、改建，同时制定迁建规划和计划，逐步迁移。属安庆市管辖的潜山市对此类问题，提出4条措施：一是强化顶层设计。给予足够政策和资金支持，充分保障区域内原住居民的居住权。二是控增量减存量。对违法新建依法速查速处，严控增量；对历史遗留的D级危房户要尽快予以安置，鼓励激励村民主动退出河湖堤防管理范围内宅基地，有条件的到城镇自主采购商品房。三是拓展解决路径。实施迁建要充分征求农民自身意愿，尽量结合棚户区改造、易地扶贫搬迁、美丽乡村建设等项目实施；在国土空间规划中为迁移预留足够空间，科学布局合理安排。

(3)乱采问题。针对采砂领域存在的超采、偷采等乱象，采取严厉惩处非法采砂，建立高压态势；同时坚持疏堵结合，既堵后门，又开前门，实施5项举措：①严格规划。要求采砂规划必须提供河道实测断面和设计断面对比图，明确可采区的设计底高程、边线控制点坐标，必须征求一河两岸的意见。②加强联合执法。建立健全由水利部门牵头，公安、交通、自然资源和规划等部门协作配合的联合执法机制，推广“河长+警长”模式，由河长抓总牵头，定期开展巡河，实行常态化巡查监管。③实行信息化管理。要求开采人在采区现场安装信息化管理系统，对开采区进行全过程、无死角监控。开采区要安装电子围栏，对超深、超范围开采实时报警。采砂机具安装GPS定位系统，运砂车辆安装计量称重系统和GPS定位系统。④倡导政府化运营。倡导各县级政府对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理，采砂各劳务环节实行公开招标。⑤强化行业监管。按照“谁发证、谁监管”的原则，严格执法程序，实行闭环管理。严管重罚超量开采、偷采盗采、乱堆乱放、强买强卖等违法行为，一经发现一律顶格处罚，达到相关条件立即移送公安部门。

4.2 治本路径

(1)强化宣传教育培训。2017年以来，安庆市系统谋划河湖管理宣传工作，创新宣传方式、丰富宣传载体，首次将河湖管理法律法规搬进市、县两级党校课堂，并明确为各培训班的必修课。市水利局连续3年举办河湖管理培训班，培训人数超4000人次；各县区积极组织进村组、入农户，发放明白卡、1封信等36万余份；市妇联组织巾帼志愿者开展活动36次，发放宣传单5万余份；市总工会还组织开展职工环湖健康走活动；团市委组织青年开展护河行动志愿活动等。这些措施提升了公众对河湖违法行为的认识。

(2)构建河湖管护大格局。河湖管理保护涉及上下游、左右岸以及各行各业，必须要构建党政领导、部门联动、社会协同、公众参与的河湖管理保护立体格局，破解“九龙治水、各自为政”的痼疾。例如，安庆市在河湖“五清四乱”专项行动中，充分发挥河湖长制平台作用，建立联席会议制度，河长挂帅、责任包保，成立由市委副书记任指挥长、分管副市长任副指挥长、相关市直部门主要负责人为成员的领导小组，完善有关部门的横向联运机制，理顺工作关系，细化任务清单，明确责任落实，每月定期召开联席会议，精准调度，形成治水合力。

(3)建立河湖管护长效机制。重点应在5个方面入手。①加快完成河湖管理范围划定工作，明确河湖管控边界。②加强河湖岸线保护利用规划约束作用。以规划为依据，明确分区管理要求，进一步规范涉河建设项目许可。③加大信息化监管力度，利用卫星遥感等技术手段监控、预警,推进智慧监控。④完善巡河员队伍，建立河湖日常巡查制度，及时发现问题、处理问题。⑤依托河长制、湖长制平台，不断健全协调机制，督促各级河长、湖长履职到位。

5 结束语

本文结合安庆市“清四乱”专项行动的实际，积极探索针对“四乱”问题的治理路径，力图寻找切合实际、行之有效的治理方法。但河湖“四乱”问题情况复杂，全社会仍未形成统一认识，只有不断结合现实深入思考、努力探索，不断持续推进治理、久久为功，才能逐步实现“河畅、水清、岸绿、景美”的河湖治理目标。