郭冬泉

习近平总书记指出,“要加大中央和省级财政扶贫投入,坚持政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用,增加金融资金对扶贫开发的投放,吸引社会资金参与扶贫开发。”确保2020年实现全面建成小康社会目标,确保脱贫攻坚目标任务如期全面完成,是党中央、国务院做出的庄严承诺。有关部门和单位,按照中央要求出台了各种政策措施,发挥了重要作用,其中“扶贫小额贷款”政策,在助力脱贫攻坚中发挥了积极作用。

一、“扶贫小额信贷”政策

2014年12月,国务院扶贫办、财政部、中国人民银行、原银监会和保监会等五部委联合印发了《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》(国开办发〔2014〕78号)(以下简称“指导意见”),提出了“扶贫小额信贷”政策,对于进一步完善扶贫贴息贷款政策和机制、推进扶贫小额信贷工作、促进贫困人口脱贫致富做出了系统部署。指导意见提出了“激发建档立卡贫困户内生动力、实现脱贫致富”的创新根本任务,强调了“丰富扶贫小额信贷的产品和形式,创新贫困村金融服务,改善贫困地区金融生态环境”的创新工作目标,要求努力促进贫困户贷得到、用得好、还得上、逐步富。把“精准扶贫、信用贷款,政府引导、市场运作,加强宣传、尊重意愿,规范运作、防范风险”作为创新工作原则。对符合贷款条件的,有贷款意愿、有就业创业潜质、技能素质和一定还款能力的建档立卡贫困户,由金融机构为其量身定制5万元以下、期限3年以内的免抵押、免担保信用贷款产品。金融机构对用户进行信用评级并核定授信总额,自主调查评审放贷,贫困农户应自主贷款、自主发展。重点支持建档立卡贫困户发展扶贫特色优势产业,增加收入。

（一）具体政策措施

一是在开展“信用户、信用村、信用乡(镇)”创建活动的基础上,针对贫困户的实际情况,完善增信措施,通过改进评级方法或制定专门的授信政策,对申请贷款的建档立卡贫困户进行授信。将全国扶贫信息网络系统与银行贷款管理系统有效对接,建立建档立卡贫困户个人信用档案。二是加大对贫困地区支农再贷款、再贴现支持力度,引导金融机构扩大对建档立卡贫困户的信贷投放。降低建档立卡贫困农户融资成本。三是各地可统筹安排财政扶贫资金,对符合条件的贷款户给予贴息支持,贴息利率不超过贷款基础利率(上一年度贷款基础利率报价平均利率平均值)。四是有条件的地方可根据实际情况安排资金,用于补偿扶贫小额信贷发生的坏账损失。支持推广扶贫小额信贷保险,鼓励贷款户积极购买,分散贷款风险。五是采取“以社带户、以企带村”的方式,组织贫困农户参与扶贫特色优势产业建设,拓宽建档立卡贫困户获得贷款的途径。六是探索建立县、乡(镇)、村三级联动的扶贫小额信贷服务平台,为建档立卡贫困户提供信用评级、建立信用档案、贷款申报等信贷服务。

（二）政策执行情况

扶贫小额信贷政策出台后,各地围绕提高建档立卡贫困户贷款的可得性,降低贷款门槛和贷款费用等问题,积极开展探索和尝试。一是加强信用体系建设。在开展“信用户、信用村、信用乡(镇)”创建活动的基础上,针对贫困户的实际情况,将全国扶贫信息网络系统与银行贷款管理系统有效对接,建立建档立卡贫困户个人信用档案,完善增信措施,探索建立县、乡(镇)、村三级联动的扶贫小额贷款服务平台,为建档立卡贫困户提供信用评级、建立信用档案、贷款申报等信贷服务。二是探索建立风险补偿机制。有条件的地方根据实际情况安排资金,用于补偿扶贫小额信贷发生的坏账损失。支持推广扶贫小额信贷保险,鼓励贷款户积极购买,分散贷款风险。三是探索建立贷款管理奖励机制。一些省份对贷款回收率考核达标的县(市、区),以及年度贷款发放月均贷款额为基数兑现奖励资金。四是加强扶贫贴息贷款管理。各地可统筹安排财政扶贫资金,对符合条件的贷款户给予贴息支持,贴息利率不超过贷款基础利率。

（三）政策补充完善情况

扶贫小额信贷政策在帮助贫困户发展生产、增收脱贫等方面取得了明显成效,但也存在资金使用不合理、贷款发放不规范、风险管理不到位等苗头性问题。对此,相关部门不断完善扶贫小额信贷政策。2017年8月,中国银监会、财政部、中国人民银行、中国保监会、国务院扶贫办联合出台了《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》,明确了6个政策要点,即“5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、县建风险补偿金”。同时,鼓励开展农业保险保单质押贷款等银保合作模式试点。《通知》还从贷款发放对象、资金使用、风险管理等方面作出了严格规范。一是从贷款发放对象看,坚持精准扶贫、依法合规。要求加强对扶贫小额信贷和贴息对象的审查,在县、乡、村三级公告公示,防止非建档立卡户“搭便车”。贷款发放过程要符合法律法规和信贷管理规定,借款合同要明确贷款用途,坚持户借、户还,切实防止冒名借款、违规用款等问题。二是在资金使用上,坚持发展生产,推动长期受益。扶贫小额信贷精准用于贫困户发展生产或能有效带动贫困户支付脱贫的特色优势产业,坚持贫困户自愿和贫困户参与两项原则,使贫困户融入产业发展并长期受益,不能用于建房、理财、购置家庭用品等非生产性支出,更不能将资金打包用于政府融资平台、房地产开发、基础设施建设等。三是在风险管理方面,完善补偿机制,加强风险管理。要求风险补偿金要按规定及时拨付到位,专款专存、专款专用、封闭运行。科学合理确定风险补偿金放大贷款倍数,明确政府与银行风险分担比例,不得将风险补偿金混同为担保金使用。加强贷款管理,对于贫困户参与的扶贫产业项目,要做到建档立卡户和产业项目双调查。稳妥办理无还本续贷业务,适当提高不良贷款容忍度,银行扶贫小额信贷的不良率最多可高出自身各项贷款不良率年度目标2个百分点。

2019年5月,中国银保监会、财政部、中国人民银行和国务院扶贫办联合出台了《关于进一步规范和完善扶贫小额信贷管理的通知》(银保监发〔2019〕24号),进一步强调发展扶贫小额信贷必须一手抓精准投放,助力建档立卡贫困户积极发展生产脱贫致富能贷尽贷,一手抓规范完善管理、防范化解风险,不能片面强调扶贫小额信贷获贷率而导致贫困户过度负债。具体政策要求：一是扶贫小额信贷政策要继续坚持“5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、县建风险补偿金”,扶贫小额信贷及续贷、展期在脱贫攻坚期内各项政策保持不变。二是主要支持建档立卡贫困户(含已脱贫的贫困户)。脱贫攻坚期内,在符合有关条件的前提下,银行机构可为贫困户办理贷款续贷或展期;在已经还清扶贫小额贷款和符合再次贷款条件的前提下,银行机构可向贫困户多次发放扶贫小额信贷。三是进一步明确贷款用途。扶贫小额信贷要坚持户借、户用、户还,精准用于贫困户发展生产,不能用于结婚、建房、理财、购置家庭用品等非生产性支出,更不能集中用于政府融资平台、生产经营企业等。四是进一步明确贷款条件。新申请扶贫小额信贷(含续贷、展期)的贫困户,必须遵纪守法、诚实守信、无重大不良信用记录,并具有完全民事行为能力;必须通过银行评级授信、有贷款意愿、有必要的技能素质和一定还款能力;必须将贷款资金用于不违反法律法规规定的产业和项目,且有一定市场前景;借款人年龄原则上应在18周岁(含)—65周岁(含)之间。银行机构应综合考虑借款人自身条件、贷款用途、风险补偿机制等情况,自主作出贷款决定。此外,该通知还就如何满足建档立卡贫困户信贷资金需求、贷款续贷和展期、应对还款高峰期、进一步完善风险补偿机制、分类处置未直接用于贫困户发展生产的扶贫小额信贷等具体事项作了详细规定。有条件的县级政府可建立风险补偿机制,风险补偿金要存放在共管账户,专款专存、专账管理、封闭运行,不得将风险补偿金混同为担保金使用;对贫困户确无偿还贷款能力、到期未能还款且不符合续贷或展期条件、追索90天以上仍未偿还的扶贫小额信贷,应启动风险补偿机制,追索期内的应付利息,一并纳入风险补偿范围,按规定比例进行分担。使用风险补偿金对贷款本息进行补偿后,县级政府和银行机构按损失分担比例共同享有对借款人的债权,应继续开展贷款本息追索工作,追索回的贷款本息按损失承担比例,分别退还银行机构和风险补偿金账户。积极探索风险分担形式,鼓励引入政府性担保机构分担风险,支持保险机构开发推广特色农产品保险、人身意外险、大病保险、扶贫小额信贷保证保险等保险产品。发放扶贫小额信贷时,不得强制搭售保险、强行参保(担保)等。

扶贫小额信贷要精准用于贫困户发展产业,禁止将新发放的扶贫小额信贷以入股分红、转贷、指标交换等方式交由企业或其他组织使用。对已发放的、未直接用于贫困户发展生产的类扶贫小额信贷,要建立台账,加强监管,分类处置。要重点挂牌跟踪监测贷款量大、涉及户数较多的实际用款企业或其他组织。对于有一定产业基础、有良好社会责任担当的企业或其他组织实际使用的扶贫小额信贷,经办银行要切实加强贷后管理,密切跟踪,科学评估,到期收回贷款或转为产业扶贫贷款。对于贫困户不知情、不享受扶贫小额信贷优惠政策或贫困户只享受利息、分红而不参与生产劳动的情况,地方政府和经办银行要切实采取措施予以纠正。对于已出现风险或经营管理不善的企业,经办银行要及时收回贷款,防止风险向贫困户转移。

二、典型案例分析

案例1：重庆市秀山县农业银行推出“精准脱贫致富贷”。主要做法包括,一是政府增信、风险共担。为打造“精准脱贫致富贷”助力脱贫攻坚,秀山县农业银行对接县政府,建立政府增信机制,由秀山县政府出资,委托政府平台公司设立“精准脱贫致富贷款风险补偿基金”,该行按照1∶10的比列放大贷款,与政府按照2∶8的比列分担风险,形成共同承担风险的防范补偿机制。二是对象明确、精准到户。为确保贷款对象精准,秀山县农业银行依托“全国扶贫信息系统”和“重庆市扶贫信息系统”,筛选出系统中的秀山县建档立卡贫困户,向有发展潜力和发展能力建档立卡贫困户发放“精准脱贫致富贷”,充分发挥金融扶贫的“造血”功能,有效激发贫困户内生动力,促使扶贫开发由“漫灌式”向“滴灌式”转变。三是利率优惠、贷款贴息。为更好助力脱贫攻坚的效果,“精准脱贫致富贷”执行中国人民银行公布的同期同档次金融机构人民币贷款基准利率,且贷款利息由县财政以全额贴息方式办理。按照“政府增信、财政贴息、银政共管、精准到户、风险可控”的原则,为建档立卡贫困户提供精准、特惠的金融服务。“精准脱贫致富贷”开办以来,秀山支行累计发放贷款2 649笔,金额11 775万元,扶贫贷款发放额居全县首位,惠及贫困人口11 429人,贷款覆盖全县27个乡镇,176个行政村,61个贫困村。

案例2：重庆市酉阳县农业银行着力支持青花椒产业发展。重庆市酉阳县支行一直致力于成为支持酉阳县现代农业发展的首选银行,在确定将青花椒产业作为精准扶贫特色产业后,酉阳支行认真筛选目标客户,最终确定与市级农业产业化龙头企业—重庆和信农业发展有限公司合作。该公司是酉阳县唯一的青花椒种植、收购、加工销售企业,在全县37个乡镇,187个行政村,850个村民小组,签约农户20 000余户,椒农达70 000余人,种植面积达25万亩,带动扶贫的空间广大。酉阳支行与重庆和信农业发展有限公司以农业产业链为切入点,结合酉阳县情,在支持青花椒产业发展的道路上,探索出了“公司+农户”这样一种别具特色的产业带贫新模式,融合加工环节的龙头企业、专业合作社、种植基地、供应商和农户等多方主体,形成了“企业+基地+供应商(专业合作社)+农户(种植大户)”的扶贫产业联结机制,有效地带动了当地贫困户脱贫致富。在酉阳支行的支持下,酉阳县青花椒产业链发展日益成熟,辖内拥有了青花椒精深加工企业、初加工生产企业、专业合作社、种植农户以及经销商,青花椒生产、销售、加工产业链不断完善,规模不断发展壮大,有力推进了地方农业产业化经营层次提升,获得当地政府高度认可。2018年,重庆和信农业发展有限公司建成1 500亩的青花椒产业科技示范园,品牌“和麻子”青花椒麻精油已成批生产,投放市场很受用户青睐,青花椒产业链累计带动建档立卡贫困户1 024户增收。酉阳支行通过扶植当地青花椒产业的发展,累计为青花椒种植户发放农户小额贷款6 000余万元,带动青花椒种植户2万余户。

三、存在问题及相关建议

（一）存在问题

1.基层对相关政策理解不到位,部分群众存在“等靠要”依赖思想。部分基层扶贫干部对金融产业扶贫政策理解不到位,未能主动与承贷金融机构对接,缺少参与评级授信的积极性,导致工作目的性不强、目标不明确、宣传力度不到位,不能主动地利用金融产业扶贫政策带动村民发展产业。贫困户对小额信贷相关优惠政策不了解,由于信息闭塞导致“等靠要”思想严重,对小额信贷产生畏惧心理,制约了金融产业扶贫政策的实施效果。

2.贷款主体缺少竞争,银行积极性不高。部分贫困地区开展承担金融产业扶贫的银行只有农村商业银行,缺乏必要的市场竞争。同时,部分贫困户缺乏个人信用意识和法律意识,加之有关部门对农村小额信贷政策宣传不到位,造成扶持对象对政策的误解,认为是国家给予的扶贫资金,贷到款后就不用还了,从而形成不良贷款,影响金融产业扶贫工作的持续健康发展。

3.信贷产品单一,农户贷款意愿不强。农村小额贷款仅限于产业发展、专业合作社发展,而部分有发展意愿的贫困户由于缺少可行产业项目,或对产业发展缺少信心、缺少相应的技术等原因,贷款意愿不强,不能做到扶贫小额信贷政策与产业发展深度结合。

4.监管机制不完善,资金效益不明显。缺乏完善的监管机制,难以落实对扶贫小额信贷资金发放、使用、贴息资金和风险补偿金使用的监管,风险补偿金不能发挥最大效益;对扶贫经济组织带动效果考核措施不硬、监管力度不够,帮扶带动效果不明显,部分专业合作社不能完成帮扶带动任务。

（二）相关建议

1.加大金融产业扶贫政策宣传。政府和银行要高度重视金融扶贫政策宣传工作,加强扶贫干部专题培训,讲解金融产业扶贫相关政策、具体操作流程,让扶贫干部当好政策的宣传员,让贫困户更容易接受和了解政策规定。充分利用互联网、电视媒体宣传金融扶贫政策,让更多的人了解宣传金融产业扶贫政策。

2.动员金融机构广泛参与金融扶贫。按照中央要求,自上之下发动各类金融机构广泛参与金融扶贫,通过签订金融扶贫合作框架协议方式,强化货币信贷、扶贫、财政、金融监管等政策激励和引导,建立完善风险缓释及补偿机制,提高金融机构参与扶贫开发的积极性。金融机构要建立健全扶贫开发金融服务工作机制,配置专项信贷额度、专属审批通道,进行专项业务考核和绩效评价。

3.充分调动金融机构积极性。引入市场竞争机制,鼓励其他金融机构开展金融产业扶贫,积极引导小额信贷公司开展农村小额信贷;完善考核机制,将金融产业扶贫作为银行考核指标,政府根据考核情况选择财政资金存放银行;制定贷款清收管理办法,减少不良贷款的增加;加强诚信教育,建立个人信用体系,增加失信成本,改善信用生态环境。

4.结合区域实际开发扶贫金融产品。金融机构要结合所在贫困地区产业特点,依托当地资源禀赋、特色产业优势,因地制宜开发适应贫困农户、扶贫企业或经济组织差异化融资需求的扶贫金融产品和服务方式。其中,特别是大型金融机构要将扶贫金融产品创新权限下放至省级或者市、县分支机构,鼓励重点贫困县域分支机构加大创新力度,探索符合地方实际的扶贫开发金融服务模式。

5.研究细化扶贫金融配套政策措施。贫困县应进一步整合扶贫专项资金,设立扶贫贷款风险补偿基金,加大对扶贫金融财政奖励、税费减免等政策支持。金融监管部门要完善差异化监管政策,针对扶贫金融合理确定资本充足率、贷款分类等方面的计算规则和激励政策,提高不良贷款容忍度1-2个百分点。将扶贫贴息贷款、创业担保贷款等现有享受财政贴息的信贷产品纳入金融产业扶贫信贷政策体系,更好地发挥其在精准扶贫中的作用。