毕铁居

一、问题的提出

人类社会每一次信息技术的进步，不仅对经济发展影响深远，而且对社会集体行动与政府治理活动带来重大影响。互联网信息技术赋权普通民众，“围观改变中国”，推动网络社会的不断扩展，进入了网络社会的时代。[1-2]互联网成为了当下中国最大社会变量。[3]互联网有助于复兴市民社会，促进公共讨论与问题表达，注入网络抗争新因素。[4-6]中国网络公共领域兴起、成长、并已经初步形成。[7-9]

但是，互联网赋权民众并没有带来如理论推演如此完美的景象。越来越多的研究发现，随着互联网发展到2.0时代，在网络空间领域，网络扰政，网络谣言与网络暴力似乎愈发明显，互联网赋权并没有使网络公共领域更加成熟完善，而是出现网络民粹主义的躁动，需要加以警惕。[10-11]技术决定论仅仅看到了技术赋权增能功能，忽略了技术的社会建构。技术使用者的科学素养与公共精神直接影响互联网的功效。互联网赋权推动权利向民众的回归，政府也对互联网进行了中国特色的形塑与治理。政府与社会在互联网赋权问题上出现了协同演进的趋势。[12]

是何原因导致互联网赋权在政府与民众之间协同演进，双向互动呢？互联网在中国发展的20余年，逐渐进化为基础性社会要素，激活了个体与自组织群体。[13]互联网赋权具有动态延展性，在早期前者分散逻辑占据主导，而随着社交媒体的兴起，聚集逻辑占据主导。[14]政府监管机构越来越倾向于使用“主体责任”对互联网平台进行监管，[15]通过“代理治理”对网络空间的形塑与改造不断加强。因此，互联网对国家和社会都进行了赋权。国家利用互联网来提升治理水平，这也直接有益于社会。[16]

已有研究框架多是以社会为中心的国家与社会二元分析，没有完整分析政府与社会互动，也未充分注意政府对互联网技术主动采纳及影响；同时，大部分研究关注常态下互联网赋权治理特征、过程描述和宏观问题分析，仅有少数研究关注了常态下互联网赋权治理的协同演进，提出了一个互联网赋权治理分析框架。那么，互联网赋权突发公共事件治理有何特征，有哪些类型？互联网赋权突发事件治理又存在哪些内在问题？我们试图借助新冠肺炎疫情案例剖析来解答这些理论与实践问题。

二、互联网赋权突发公共事件治理：多维面向与类型分析

（一）互联网的多维面向：新技术、网络社会与治理思维

互联网具有信息技术、新媒体、网络社会等多重属性。[17]在我国，历经25年的成长，互联网深深嵌入经济社会，在对经济社会产生巨大影响的同时，也为经济社会所建构与形塑。从公共治理视角看，互联网不仅仅是一项新技术，也是一种网络社会，也是一种治理思维。

作为信息资源的互联网信息技术是突发公共事件应对的基石。信息是21世纪最重要的能源，信息直接密切关联组织行动能力与资源能力。获得想要结果的能力即是行动能力，拥有资源即资源能力。[18]分类、分级、分期应对突发公共事件是基本要求，[19]需要集中必要物质资源、知识信息与权威信任。恢复社会有序性和有效应对突发事件，政府需要真实充分的信息源，减缓社会心理恐慌，消除个体侥幸投机，当务之急是信息方便快捷获取、交叉信息验证以及信息整理应用。而互联网是重要的信息连接中介，行动参与平台。

互联网催生了网络公共空间，而后者强化了互联网的社会关注。web2.0时代，用户生产、传播与消费信息，网络议程设置权逐渐回归到民众。现实社会与虚拟网络空间有机融合，网络社会深深影响现实社会，一些热点事件的酝酿、发展与解决都离不开网民的关注、热议与行动。网络公共空间的勃兴反过来又进一步推动了社会对互联网的注意与重视，传统的上访逐渐转变“上网”。

互联网更新治理思维，赋能治理能力提升。要善于利用基于“互联网+”的治理，即利用互联网信息工具作为国家治理的手段，提高应对突发公共事件能力。[20]移动互联时代，风险高度复杂与常态化，而信息的去中心化使得传统信息垄断与单向控制力不从心，权力回归民众，治理者需要创新思维，适应时代与人的要求，不断优化协同治理结构，协调多主体资源共享，调适行动互赖，在动态网络关系中发挥核心关系节点或平台的治理功能。

（二）互联网赋权突发公共事件治理：基于应对过程的类型化分析

互联网赋权可以划分为自我赋权、群体赋权和组织赋权三种类型，赋权主要体现在信息、表达、行动三个方面。[21]。从宏观社会变迁看，行政赋权是前工业社会的主导模式，资本赋权成为工业社会主导模式，关系赋权是互联网发展驱动下全新范式，互联网传播信息、动员资源，更促成个体及其社会交流、分享与协作。[22]突发事件的应对过程包括应急决策、动员参与反馈改进等环节。在应急决策环节，政府目标是获取有效信息，社会是将碎片化的信息发布，并试图影响决策，核心是信息；在动员参与环节，政府动员社会力量，共同应对，社会是一个参与回应的过程，核心是行动；在反馈改进环节，政府是对照目标，考察实际进度与目标进度的差距，社会民众监督同自身联系密切的民生问题、腐败不公等，该阶段的核心是监督。赋权治理的背后是信息资源的生产、分配与使用。基于此，我们将互联网赋权治理分为信息源赋权，行动赋权与监督赋权三类。

信息赋权是互联网作为技术工具的比较优势体现。互联网与社会的深度融合促成了网络社会的到来。行动赋权是技术融合与社会建构产物。监督赋权是互联网思维观念的创新应用。互联网不仅为有效监督提供基本依据，而且其放大、聚焦和“压缩时空”的影响力也成为社会热点问题进入政策议程的加速器。网络信息具有跨越时空的优势，一些专设政务平台，如地方领导留言板，增加了意见信息上达的机会。避责或邀功动机驱动，[23]也推动了网络意见被高度重视。

三、互联网赋权新冠肺炎疫情防控效能分析

2020年1月，全国范围内展开了抗击新冠病毒的战“疫”。较2003的SARS，新冠肺炎传播速度更快、受影响地区更广、确诊人数更多。党和国家高度重视，多次召开专门重要会议。多省宣布进入重大突发公共卫生事件一级防控。在这场超前规模的“抗疫”活动中，互联网作为一种信息源工具、一个参与平台和决策催化剂，发挥了重要赋权功用。

（一）信息赋权：互联网作为疫情防控信息源

互联网成为社会治理最重要的信息源之一。社会化媒体兴起打破了传统信息资源的垄断，一定程度上修正了信息过滤和失真现象。人人都是“记者”，关注、围观、点赞与转发都是社会民众的现实关切。互联网是突发疫情预警应对的重要信息来源。为实现精准抗疫，政府部门也要获得高质量的数据信息。民政部就曾提出，大网络公司开发一个有益的社区公共软件，“比捐10个亿还管用”。互联网公司积极响应，腾讯海纳社区电子出入证上线，通过智能化无接触核验，为政府部门提供分级疫情数据。[24]信息的提取、整理与解读受到网络赋权的深刻影响。这是地方突发公共事件治理“晴雨表”。

新冠疫情不期而至后，对疫情知识的了解是有效组织个人防护，实施群防群控的基础。有调查研究显示：高达97.62%的公众经由互联网及媒体了解新冠病毒，积累疾病疫情知识。[25]使用大数据技术制作“疫情地图”，实现疫情信息可视化、公开化，方便公众防范传染。[26]互联网成为疫情防控知识传播的主要信息源。重大突发事件中，时间压力与信息匮乏的双重约束是突发事件应对无力、无效与迟滞的主要原因，解决这一困境可以利用的平台首推互联网，其易用、有用、互动、去中心化的技术特性是建立完善常态治理向危机治理及时转换的基本信息载体。

（二）行动赋权：互联网作为社会防控参与行动载体

从形式上看，互联网具有去中心化、弥散化与平民化的特征。但互联网发展的平台化、圈层化与智能化，使得其越来越具有再中心化的特征。这种趋势渐进显现，能增进网络有序性，有利于集中为民众提供权威有效的资源。从某种意义上说，互联网的去中心化与再中心化并行不悖。[14]

网络平台在抗疫行动中成为信息沟通，社会运行的支柱。小区与村庄实施封闭管理，但人们的日常生活需要继续，互联网信息技术为民众基本社会行动提供了中心化平台支撑。《微信战“疫”数据报告》资料显示：微信城市服务开通疫情专区，共有17.76亿人次使用；超过220家医院上线城市服务发热问诊专区。疫情期间，新增100余政务类及近800个医疗类疫情服务小程序。[27]网络在线服务涉及民众全方位多层次需求，既有效满足了特殊时期民众需要，也最大限度减少了外出的感染机会。

（三）监督赋权：互联网抗疫有效性的催化剂

突发公共事件决策具有快速性、模糊性与复杂性的特征，管理者必须在有限的信息、资源和时间的条件下寻求“满意”的处理方案。[28]“满意”决策的执行意味着渐进性的完善，互联网监督能促进多元信息供给，执行偏差及时纠偏。

抗击新冠肺炎疫情期间，为了使危重疾病求助得到有效回应，新浪微博发起了新冠肺炎求助通道，并规范了信息发布基本结构内容。后来又联合@央视新闻进一步扩展患者求助。[29]2月5日，《人民日报》开启新冠病毒肺炎求助通道，可以填写确诊、疑似、密切接触者等信息。[30]1月24日，国务院办公厅面向社会征集疫情有关线索，微信接入国务院“互联网+督查”平台，截至2月10日，国务院疫情督查专区收集群众提交线索20万条。[31]网络空间自下而上的信息直报监督机制，成为全国群防群控，精细防疫落实执行的催化剂。

四、互联网赋权治理效能实践困境：结构性内在张力

互联网技术进步是社会治理优化的技术支持。互联网延伸、发展并在某种程度上替代了人的脑力。从长期趋势看，技术将深深影响治理体系与能力，但从特定阶段着眼，互联网赋权与地方治理存在着一些内在张力。

（一）网络公共领域与虚拟空间失灵

web2.0时代，网民成为了信息的生产者，分配者及行动者。受互联网自由开放精神及由此建构的技术架构影响，用户发帖、转发、关注等行为不再受到传统力量的规制，网络海量信息得以生产。超量信息显现了民众的情绪、利益与价值表达，催生了一个网络公共领域。但网络自组织也会失灵，表现之一就是网络谣言的产生。借助于互联网平台，传统谣言裂变为网络谣言。[32]184抗击新冠肺炎疫情中，各大网络平台都开辟了辟谣专题，以保障社会基本秩序。但在信息传输渠道不畅，执法规范不足的情况下，网络谣言的认定与处置应审慎。“分权体制”促使地方不仅在经济市场上，而且在信息和声誉市场上展开双重竞争，[33]一旦出现对地方声誉不利情况，地方往往以“网络谣言”的形式处置网络不实信息，这非但不能解决实质问题，反而会带来次生问题。统筹网络秩序与活力，保持必要的行政手段，更应注重平台责任强化，网络生态的营造，以超然第三方身份适时适度引领与干预。

（二）互联网技术效率与技术治理自我强化

互联网技术能解决信息孤岛、效率低下、精准化不足等治理难题，但技术支撑仅仅是个必要条件，技术有效嵌入社会，还需要社会与政府治理机制的协同。现实情境中，互联网应用一方面快速崛起，另一方面存在滞后，平台建设水平低、下载量和渗透度不高、运营状况不好等问题。[34]移动政务的基本载体是手机版本的网站，但有研究发现，全国不包括港澳台的36个大中城市中，仅有15个城市有手机版本的政府门户网站占比42%，58%的政府网站没有，政府网站建设比较滞后。[35]与此同时，地方治理大力推行基于互联网技术的技术治理，辅之以各种类型的表格资料，衍生的问题就是造成“忙而不动，刻意装忙，”的基层形式主义，[36]以互联网为载体的“留痕主义”再生产，看似精细化的技术治理，实则忽略了人的主体性。平衡协调基层懒政怠政与自主活力成为互联网赋权治理又一难题。

（三）互联网信息效能与多主体协同治理

正式组织常态运行体制在本质上不可能有效地应对突发公共事件。分工精细与规章制度至上使得科层制无法适应或有效调整非常态状况下协调难题。[37]突发公共事件情景下，决策情景复杂与治理能力偏弱的落差过大，二者匹配度短时期内很低。这从另一个侧面解释了突发公共事件政府应对初期的迟滞。互联网效能发挥离不开政府部门、社会组织、网络平台企业之间协作整合。政府是突发事件“元治理者”。上下统一，左右协调，是应对突发公共事件客观要求，但走出政府部门间“数字孤岛”与政府间“信息鸿沟”，构建一个顺畅有效的执行矩阵仍是一个挑战。当前重要的选择是，以党政机构统筹改革为结构基点，充分发党总揽全局、协调各方的作用，推动应急治理体系与治理能力建设。

五、走向互联网赋权与地方治理的协同调适

互联网日益走向用户主导和智能化发展，为了消解“体制迟钝”，提升治理效率，上级政府一直以常规任务形式实施网上政务，效果并不理想。由于突发疫情应对超大压力和精准执行的倒逼，互联网的信息优势、参与平台与决策辅助功能被强力激活。一方面，重大疫情网络舆情倒逼地方采用网络工具，另一方面，面对复杂不确定治理情景，地方政府也主动采用网络手段嵌入在传统行政防控体系中。于是，上下互动，达成了共识。而互联网赋权的运行逻辑，则深深植根于命令与控制为基础的科层治理之中。

互联网赋权地方突发公共事件治理过程中，地方治理逐步陷入了技术治理悖论，政府通过技术治理社会的同时，也在形塑其治理逻辑下的社会，导致产生了“国家通过技术之眼观察社会图像时，它看到的可能是自己的倒影”的技术治理的悖论。[38]技术本身是中性的，技术是一种激励性因素，会促成一些潜在的机会，只有特定社会或群体才可能利用或不利用。[32]94在重大突发事件中，复杂决策需要化繁为简，清晰精准，治理问题须转化为技术问题才能得到化解。因此，地方突发公共事件治理呈现出传统动员与互联网赋权治理双重机制，传统动员依托互联网平台实施科层治理，互联网赋权增强了传统动员机制的治理效能。

决定互联网影响改变社会力度的是互联网在何种程度上被采纳、使用和组合进入社会结构与治理过程。[32]159互联网突发公共事件赋权治理以信息数据为先导，辅之以组织化动员主导和监察问责保障，实现了传统治理与现代信息技术有机衔接。以互联网信息传递为支撑，在属地治理基础上进一步实施分流治理与剩余治理，[39]较好实现突发公共事件应对自上而下的组织优势。

正如默顿所说，一些为了提高效率的操作化设计，常常会导致仪式化的或特别刚性的有损效率行为。[40]重大突发事件所诱发经济社会失序，地方陷入了“不可退出的谈判”情景，[41]层层加码下一刀切打击网络不实信息、仪式化的留痕主义、碎片化执行力大大消解了互联网赋权优势。基于社会技术理论的分析，技术系统与社会系统要实现最佳优化配合。[42]因此，要实现常态治理与突发事件治理顺利转化，就需要进行一系列调适调整。从结构性调适上看，要充分发挥政府科层治理的组织优势与可预期特性，激活社会组织灵活性与社会资本优势，合理引导市场的基础性配置资源作用，提升微观个体的社会责任与公共精神。更为重要的，发挥党统筹全局，协调各方的领导作用。从过程性机制调适看，要发挥治理过程中的分工、协作、竞争三种机制功能。当今中国，地方政府仍然是治理现代化的枢纽型平台组织，地方之间的分工、协作与竞争赋予了治理能力提升的强大动力与雄厚资源基础。从功能性调试看，“结构科层化与功能科层化的分离是我国国家治理能力偏低的根本原因”。[43]需要进一步转换政府职能，理顺中央与地方支出与事权责任机制。在事权分配上，做好“事务下沉”，具体责任下放，相应权限、资源也随之下沉，实现结构科层化与功能科层化吻合。

提升地方突发公共事件治理体系与治理能力，也要加强互联网空间的权威再生产，推进网络空间生态治理。网络绝对自由观念已经幻灭，而把网络视为社会规制工具，认为其本质是信息集中的观念也是只看一点，不顾其余。[44]互联网发展演变呈现出明显的“脱域化”状态，网络空间负外部性效应不断凸显。因此，需要实现互联网空间的“再嵌入与再中心化”。再嵌入之一是结构化嵌入，通过微信微博客户端等新媒体形式实现“国家队的在场”；其二是关系嵌入，依托国家媒体的权威优势，以内容的真实权威全面凝聚共识。再次，功能化嵌入，不仅是传递信息，对话协商，意见征集，更重要是以网络舆论为信息源，体察社情民意，解决现实民众关切，以实现对社会的引领、激发和培育。