张 勤

实行审计全覆盖是完善审计制度的重点任务之一。通过加强审计资源统筹整合和审计技术方法创新，依法全面履行审计监督职责，坚持党政同责、同责同审，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。当下，大数据技术正以空前的速度重塑人们的思维模式，引起经济社会各个领域的深刻变革，也引发了基层审计机关运用现代信息技术推进审计全覆盖的思考。

一、主要概念界定

（一）审计全覆盖

审计全覆盖，是指审计机关在一定周期内，对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计。

审计全覆盖概念有三个内涵：一是监督对象全覆盖，即凡是涉及公共资金、国有资产、国有资源“管分用”的部门、单位和个人，都要被纳入审计对象的范围；二是监督过程全覆盖，即在坚持事后审计、事中监督的同时，积极向事前决策阶段渗透，逐步实现全过程审计监督；三是监督方式多元化，即审计监督应该是预防的、动态的、宏观的、建设性的，是全方位、多层次、立体化的监督。

（二）大数据

麦肯锡环球研究院在《大数据：创新、竞争和生产力的下一个前沿》报告中，将大数据定义为“其大小超出了典型数据库软件的采集、储存、管理和分析等能力的数据集”。我国《促进大数据发展行动纲要》称，大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合，它正快速发展为对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联分析，从中发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息技术和服务业态。

尽管目前尚无关于“大数据”的统一定义，但普遍共识是，大数据作为一种信息资产，已渗透到各个行业、领域和部门。大数据不仅惠及商业，而且在国民经济及民生方面，都会发挥重要的经济价值。

二、实现审计全覆盖面临的主要困境

（一）审计任务繁重与审计力量不足矛盾突出

随着审计全覆盖实施的不断推进，以及公众对政府责任信息质量需求的深度和广度不断拓展，国家审计日益呈现目标多元化、对象复杂化、内容广泛化的趋势。上级同步审计项目任务不断增多，但基层审计机关审计力量的增速却远远落后于审计需求的增速。当前，大部分审计项目的实施还是沿用传统的审计模式，审计人员或者亲临被审计单位现场审计，或者在自己单位查看被审计单位送达的审计资料。审计资料之多致使工作强度很大，往往会存在审计流于形式的情况。基层审计机关一线人员超负荷工作，是现阶段难以实现审计全覆盖的主因之一。

（二）审计计划管理模式和组织方式不完善

由于体制、机制等原因，审计署、省级审计厅、市审计局和县（市区）审计局各自管辖自己的审计对象，在审计项目的计划与组织管理上，存在条块分割、力量分散等情况，“分灶吃饭”的现状与审计全覆盖的要求不相适应。非同步实施审计项目的立项、实施方面，上级审计机关各自为政，未统筹考虑基层审计机关，致使其无法共享数据资源。同时，基层审计机关自行立项的非同步实施审计项目，因为数据管理权限原因，税务、自然资源和规划等重要部门的数据无法获得，大数据比对和处理工作很难开展，因而极大地限制了审计全覆盖的实施。

（三）审计队伍专业胜任能力有待提高

大数据时代，审计人员面对的是具有高度概括性、模糊性、关联性的海量电子数据。这不仅需要审计人员转变传统的工作理念和思维模式，还对审计人员采集、整理、分析数据的能力提出了很高的要求，但是目前基层审计机关审计队伍的专业能力和视野格局还不能完全适应上述新形势的变化。审计人员的专业背景多以财务和工程审计为主，很少有人兼备大数据专业知识技能。而在大数据技术方面有所专长的计算机专业人员又缺乏审计的专业知识，担当项目主审的机会较少，对整个项目的统揽能力不高。

三、大数据技术在审计全覆盖实践中的作用

大数据时代为审计机关提供了海量的数据资源、动态的数据变化和更为精准的数据处理方法，审计人员通过行业或部门数据信息之间的横向和纵向关联对比，可以挖掘出隐藏在大数据背后的高价值密度信息。大数据技术在国家审计中的应用，引发了全样本审计思维的变革、审计模式的切换、审计手段的更新，极大地提高了工作效率和质量。

（一）立项阶段，优化审计项目安排

随着审计监督频次的不断增多，不同部门会委托审计机关在同一时期对同一审计对象从不同角度进行审计。根据不同审计需求组建不同项目小组，会造成被审计单位重复进点、交叉进点。而利用大数据技术，审计项目可以实现“点面/片结合”、“1+N”立项。例如，全区预算执行情况审计中，以往只能就每一预算单位单独立项。但是通过大数据，可以做到以审计事项为主线，覆盖全部预算单位。再如，在大数据背景下，开展经济责任审计（“1”）的同时，可同步开展政府采购审计、自然资源资产审计、固定资产投资审计等若干个专项审计子项目（“N”）。这些纳入同一个被审计单位范围的审计项目，可由一个审计组统一实施，只需分别制定审计方案并出具审计报告即可。

（二）实施阶段，锁定审计重点疑点

无论审计对象数量多少，利用大数据挖掘技术对收集到的数据和相关历史数据进行高效整理和分析，就能缩小查证范围，锁定重点疑点，从而缩短审计人员到被审计单位进行疑点分散核实的时间。例如，在乡镇（街道）主要领导干部经济责任审计中，将非结构化数据转换成结构化数据，设计一整套表格供被审计单位提前填写。审计机关通过将表格中反映的领导干部名录、统发工资发放名单信息，与从其他部门直接采集的工商登记、享受助学金学生姓名等信息关联对比，可轻松发现财政供养人员经商办企业、领导干部子女违规享受助学金等审计疑点。再如，在全区公务支出公款消费审计中，利用审计署要求每半年上报财政数据的契机，将收集到的全区上百家预算单位的财务数据，通过一系列的审计模型（如出国出境模型、公车油耗模型、住宿模型、招待模型等）进行全量分析，便能高效实现对全区的公务支出公款消费审计全覆盖。

（三）报告阶段，提升审计成果层次

审计机关以往开展某个专项资金审计时，一般是按照资金的流向采集和分析数据，包括上级主管部门的专项转移支付数据、财政部门的指标数据和项目实施单位的支出数据。这是“因果关系”的审计思维，审计的目的是核查情况、揭示问题、优化管理。随着大数据技术的普及，本无因果关系的数据可以基于“相关关系”关联起来，从中预测事物发展的规律或趋势。例如，在某市本级及所属县（市区）以及乡镇的负债审计报告中，审计机关同时对该市未来的偿债能力和债务风险进行判断预测。在对经济活动真实性、合规性、效益性进行评价的基础上，增加对经济活动规律性的评估和预测，将成为审计报告的一项重要内容。唯有如此，才能发挥审计的“免疫系统”的预警作用。

四、深化大数据应用助推审计监督全覆盖的建议

（一）完善审计资源数据库建设

根据各级审计机关的管理权限，以不与上级审计机关数据重复为原则，建立集中统一的审计资源数据中心，将被审计单位历年的财务数据、业务数据及所处的行业数据纳入其中。推动有关单位定期报送电子数据，分类建立经济责任审计数据库、预算执行审计数据库、项目投资审计数据库等。对于专家型人才可以开放一个保存数据原始面目的基础数据平台，而对于只能利用简单查询语句或者只会通过图形界面操作来工作的普通审计人员来说，提供一个经过梳理的更为亲切、更易于发挥作用的应用平台更为合适。

（二）建立各部门数据共享机制

一是各级审计机关要对数据的采集、传输、存储、使用、开放等全链条各环节建章立制，为实现资源共享奠定基础。打通上下级审计机关的平台接口，形成省、市、县三级联动机制，并在条件成熟时，与审计署的大数据平台进行交互。二是政府要加强顶层设计和统筹规划，明确各部门数据共享的范围边界和使用方式，厘清各部门数据管理及共享的义务和权利，打破信息壁垒，依托政府数据统一共享交换平台，大力推进国家基础数据资源以及金税、金财、金审等信息系统跨行业、跨部门、跨区域共享。

（三）加快复合型审计人才培养

一是在招录新人时，优选跨学科大数据综合型人才，具有统计分析、计算机技术、经济管理等多学科知识的跨界复合型人才，对大数据背景下推进审计全覆盖将起到关键作用。二是依托社会化教育资源，鼓励在职审计人员积极参加大数据知识普及和教育培训，提高对大数据审计的认知和应用水平。三是有针对性地开展一些大数据审计项目，通过项目实践加快大数据知识和业务知识的融合。四是打破科室界限，加强审计人员之间的交流，优化审计组人员组成，实现有审计专长的和有计算机专长的人员优势互补。

（四）健全大数据安全保障体系

大数据网络环境下，审计信息资源的安全性存在很大风险。因此，必须加强网络安全问题研究和基于大数据的网络安全技术研究。建立健全大数据安全管理制度，建设大数据安全地方标准体系、大数据安全测评体系、大数据安全保障体系等，切实加强关键信息基础设施安全防护，做好大数据平台及服务商的可靠性及安全性评测、应用安全评测、监测预警和风险评估。采取大数据安全攻防演练等安全保障措施，防范大数据被攻击、侵入、干扰、破坏、窃取、篡改、删除和非法使用以及意外事故。

五、结语

在基层审计机关审计项目立项、实施与报告阶段，大数据已成为提高审计工作效率和质量的有力推手。深化大数据发展和应用，必将进一步推动国家审计全覆盖，提升国家审计预警经济社会风险的能力。