赵斌

摘要：文章结合工作实际，以成本效益分析为方法，探讨交通投资平台企业制度顶层设计方法，以期进一步完善国有交通企业制度建设，提高国有交通企业合法合规经营水平。

关键词：交通投资平台企业;制度;顶层设计;成本效益分析

中圖分类号：U491A551933

0 引言

十九届四中全会提出了深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度，做强做优做大国有资本，为国有企业做好改革发展，指明了工作方向。交通投资平台企业在国有资本中占有重要地位，是国家路网基础设施建设的资本主体，其健康有序的运行对社会经济的发展具有十分重要的作用。加强公司制度建设对交通投资平台企业健康发展的重要性不言而喻，形成系统完备、科学规范、运行有效的现代企业制度体系，才能在资本管控难、法律风险丛生的交通投资建设行业中得到平稳有序的发展。

不少交通投资平台企业在制度建设的问题上喜欢“头痛医头脚痛医脚”，没有从体系上对制度建设进行顶层设计。制度建设不仅是点的建设，也是面的建设。制度是将要素有机地连接而成的一套系统。因此，制度建设的重点应该更多地从制度要素建设转向制度体系建设，这也正是制度顶层设计的题中应有之意。

1 制度与制度顶层设计

制度是指要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程，因此，在许多学者论述中，一般也将制度理解为规则。著名经济学家哈耶克认为，规则起到了使社会成员正确预期他人行为的作用。从这个角度看，我们也可以认为制度就是一种企业成员自发创造的并自愿遵守的共同知识的集合。

企业制度建设作为企业管理的重要内容，是一个企业规范化管理的重要方面。制度建设有助于提高企业管理水平，提升经营效益，制度建设工作意义重大。制度建设始于顶层设计，制度顶层设计，通常指通过整体顶层设计对企业的经营、运行和全面发展进行更加合理的规划和组织，通过整体顶层设计规划企业规章制度建设的主体、内容、流程以及执行控制等内容，确保企业各项经营管理活动有制度可依、有制度必依。缺乏顶层设计的制度体系容易出现缺漏制度板块、制度间互相打架、颁发制度扎堆无序等问题。

2 基于成本效益分析方法的制度顶层设计

2.1 成本效益的涵义

成本与效益是经济学的一对重要概念，主要是指企业通过成本收益的核算方式评估计算企业的效益或利润状况，并据此设计、调整企业经营管理方式。成本效益分析方法最早在美国建立，根据1993年克林顿总统签发的12866行政命令，认为政府管制收益必须大于政府管制成本，政府管制必须实施成本效益评估。根据成本效益分析方法，企业在具体开展经营管理活动时，或者是追求效益最大，或者是成本最小，至少是要实现收益大于成本的目的。

成本效益的概念，贯穿于整个经济学体系，可以解读诸多社会现象，它也应当可以被用来分析企业制度顶层设计，从而帮助企业实现效益最大化。不管是在市场还是企业内部，管理实际是资源配置的过程，涉及效率问题。像市场失效，政府失效，企业也会失效，所谓企业失效，可以理解为由于企业管理的不合理、不科学，制度规定的随机性和随意性过大，给企业经营管理带来诸多不利后果，或者由于管理者决策失误、管理不当，从而造成资源巨大浪费，降低了企业在市场中的运行效率和盈利水平。

2.2 制度顶层设计的成本效益分析

通俗地讲，成本是放弃了的最大代价。那么企业在进行制度顶层设计时，为了实现制度顶层设计的价值取向和目标，能够放弃的最大的代价是什么？这是一个需要企业管理者思考和回答的问题。在制度顶层设计的过程中，我们的态度必须是审慎的，必须意识到制度顶层设计的成本问题。在一定程度上，对企业制度的设计与制定，可以说取决于成本效益的比较。

笔者认为，在制度顶层设计过程中，企业应当着重考虑以下几个方面：

（1）实施成本，包括企业制定实施制度所需耗费的人力、财力和物力。制度的全面性价值取向应包括人人参与、实施参与，不管是制定制度还是实施制度，均应考虑必要性和密切相关性。举个例子，企业在制定合同管理制度的过程中，合同审查是必不可少的环节，但对合同审查的参与主体需要进行科学设计，谨慎思考，需要最大限度平衡效率与风险的关系。参与合同审查的环节多，有利于防控合同风险，但管理成本会因此变高，效率因此变低;参与合同审查的环节少，效率固然高，但经营风险也高。因此，在设计合同审查流程时，参与审查的部门应当与合同管理职能密切相关，如涉及合同款项收支的财务部门、涉及合同管理风险防控的法律事务部门应在其中，其他与合同管理职能关系不是非常密切的部门，则不应将其纳入合同审查流程中。企业在制度建设过程中必须考虑制度的实施成本，将实施成本控制在合理、必要的范围内。

（2）交易成本，主要是指企业根据内部规章制度的规定对外开展经营活动时所需耗费的成本。如果说实施成本属于企业的内部成本，那么交易成本则属于企业的外部成本。对于企业而言，对外投资、招投标等领域为高风险领域，出于风险防控等原因，国资监管部门及企业自身对于上述领域均制定了较为严密的规章制度。国有企业在对外开展投资、招投标等活动时，需要履行相对复杂、严格的程序。鉴于企业在开展招标活动中已根据行业主管部门履行了必要的审批、公告等程序，招标项目中标后的合同审批程序中，企业可以酌情考虑简化审批流程，降低企业管理成本。综上，企业制定对外开展经营活动的规章制度时，在合法合规、风险可控的前提下，也要综合考量必要性，为企业节约交易成本。

（3）机会成本，通常是指企业利用一定的事件或资源生产一种商品时，而失去的利用这些资源生产其他最佳替代品的机会。通俗地说，就是你做了某项选择，而不得不因此失去的其他利益。对于市场化程度较高的企业而言，制定执行繁杂的内部规章制度，则很可能要放弃在瞬息万变的市场竞争中转瞬即逝的有利发展机会。尤其是对于从事大宗商品贸易的企业来说，商品价格较易受市场环境影响发生波动，如企业规章制度决策审批程序复杂，流程较长，那么企业就很容会丧失以最优价格签订合同的机会，但如果是因决策不当，冲动交易引发贸易风险，其损失是无法估量的。

3 交通投资平台企业制度顶层设计

2020年是我国全面建成小康社会决胜之年，也是加快建设交通强国的关键之年。根据全国交通运输会议工作部署及《西部陆海新通道总体规划》有关文件精神，今年全国交通运输行業将完成公路水路投资1.8万亿元，铁路投资8 000亿元，民航投资900亿元。随后，国家及各省份陆续发布公路建设规划，在国家层面重点推进城际道路、机场港口等基础设施的联通道路、高速公路建设以及既有道路的改扩建;地方层面重点推进高速公路建设。

今年以来，受新冠肺炎疫情冲击，全国经济下行压力持续加大，要对冲疫情影响，必须发挥好投资特别是交通基础设施投资在稳增长中的关键作用。因此，各地交通投资平台企业在扩投资、稳增长中责任重大。健全的制度体系可以为交通投资平台企业大兴投资建设保驾护航，必须发挥制度顶层设计在复工复产大业中的独有优势，不能让制度成为经济发展的障碍。企业制度设计必须精简高效、必要可行、科学合理，企业规章制度在风险可控的前提下，必须要满足保障企业高效运作这一要求。

各地交通投资平台企业系各省（自治区）人民政府投资建设、运营管理交通基础设施的平台，其规章制度应当围绕其业务板块，贯穿于其经营活动始终。由于篇幅有限，本文仅对高速公路投融资企业制度顶层设计进行分析，为方便理解，本文所述交通投资平台企业均指高速公路投融资企业。纵观各地交通投资平台企业，其经营业务主要为高速公路建设运营及附属业务、土地开发与经营、商贸物流、产业投资与金融、交通信息化等业务，因此开展制度设计时要始终围绕上述业务板块进行。

围绕交通投资平台企业的业务板块和经营管理需要，制度顶层设计要立足当前，着眼未来，确保企业管理制度化、科学化、规范化和标准化。在企业章程的统领下，企业制度顶层设计工作从纵横两个方向着手。纵向上，要分别明确制度、规定、办法这三个层级分别需要出台多少规章制度，由于下位法不能违反上位法，因此要充分考虑各规章制度分别应当放在哪一效力层级上。横向上，规章制度要覆盖企业业务板块全范围，原则上不能有遗漏，否则就会出现管理漏洞。结合工作实际，笔者认为，交通投资平台企业制度顶层设计可以归结为“一个体系、两大层面、三个系统、十大板块、十六项类别”（具体数量可根据各企业实际据实调整）。

“一个体系”是指：集团公司制度建设体系。

“两大层面”是指：集团公司制度建设体系是纵向分层的管理制度建设体系。第一层面是集团公司总部的管理制度，集团公司总部制度主要用于满足集团总部各职能部门日常基本工作运行的需要，它是实现集团管控职能的必要基础;第二层面为集团下属各公司的管理制度。此类管理制度由下属单位制定，在制定时需要符合集团公司的管控要求，管理制度的内容须与集团公司制度保持一致，以保证集团公司整体战略目标的实现。

“三个系统”是指：根据集团公司的业务板块和经营管理需要来进行划分，分为运行决策系统、战略发展系统、监督控制系统。它体现了集团公司的功能定位，为集团战略型管控方式的实现奠定制度基础。

“十大板块”是指：按照集团公司的管理职能，对集团公司制度的三个系统进行划分，运行决策系统主要分为人力资源管理、财务管控、物资管理和综合事务四大板块;战略发展系主要分为战略规划、投资管理和企业文化三大板块;监督控制系统主要分为审计、风险防控和纪检监察三大板块。

“十六项类别”是指：通过职能分解和管理权限的划分，体现集团公司对下属单位的管理幅度，通过管理内容和管理幅度保障集团战略目标的实现。十六项管理制度类别包括：战略管理制度、投资管理制度、人力资源管理制度、财务管理制度、产权管理制度、行政综合管理制度、科技管理制度、工程管理制度、高速公路运营管理制度、法律事务管理制度、土地开发管理制度、企业文化制度、内部审计管理制度、子公司监事会管理制度、内部控制及风险防控管理制度、纪检监察管理制度。

4 结语

企业的逐利及兴利角色，决定了企业不管是开展制度建设还是从事其他工作，都无法避免地要考虑成本问题，交通投资平台企业虽具有一定的基建公益性质亦如此。当制定和实施某项制度的成本远远大于收益，那么这样的制度是无意义、无效率的。

但是，我们也应当认识到，成本效益分析法并不是万能的，它也有其自身的局限性，并非任何领域、任何时候都能适用。成本效益分析法需要将考量因素量化，进而在数值上比较大小，因此成本效益分析法的前提是评估对象是否可以、是否应当量化。近年来，越来越多声音批评成本效益分析法一味追求高效益低成本而忽略了社会的公平问题，有时候还会因为追求短期利益而忽略了长远利益。因此，交通投资平台企业在开展制度顶层设计时，要客观看待并合理使用成本效益分析法，毕竟对于交通投资平台企业等国有企业而言，除了经济利益外，更多时候还需要考虑公平、公正、秩序等问题。

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收稿日期：2020-05-10