邓含坤 谭甫辉

摘要：本文在集体林权制度改革的认识的基础上，在全国积极推动农村土地“三权分置”的新时代背景下，基于黎平县在林权确权发证后期更换、继承、流转等具体过程中，分析了黎平县集体林业产权制度改革后在林权登记发证方面存在的几个主要问题，并提出完善发证的相关对策及建议。

关键词：林权制度改革;三权分置;登记发证

前言：集体林权制度改革是以实现农村林地“山定权，树定根，人定心”，从而达到“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利” 的综合性改革，是农村经营制度的又一项重大突破。集体林权制度革的实质就是通过明晰林地使用权和林木所有权、放活经营、落实处置权、保障收益权从而实现林权的确定和流转，使森林资源在林业资产增长过程中得到增加和优化，林农得到增收。林业产权制度改革，对维护广大林农的利益、发展林业生产力和农村经济具有十分重大的意义。

1、集体林权制度改革的历史背景

新中国成立以来，我国集体林权制度一直处于探索之中，历经分林到户、山林入社、山林集体所有统一经营、林业“三定”（划定自留山、确定责任山、稳定山林权）四次变革，2003年后福建、江西、辽宁、浙江等省率先开展新一轮集体林权制度改革，将“七分山”承包到农户，实现“耕者有其山”。6月25日国務院颁布《关于加快林业发展的决定》，林改真正跨入了以建立家庭承包经营制为主的产权改革新阶段。

贵州省集体林权制度改革，按照“试点先行、逐步推开，先易后难、循序渐进”的总体要求，2007年在锦屏、瓮安、册亨、余庆、平坝、黔西、铜仁、白云、六枝等9个县（市、区）开展集体林权制度改革试点工作，2008年在学习改革试点的工作经验后，全省各县根据自身发展条件逐步有序地开展集体林权改革工作，至此贵州省的集体林权改革工作进入全面推进阶段。

2、黎平县集体林权制度改革取得的成果

黎平县地处贵州省东南部，黔东南州南部，全县南北长112公里，东西宽94公里，全县国土面积共 660多万亩，林业用地面积500多万亩，森林覆盖率高达 72.72%。本着“以林为基、以人为本、林农互动促林改”的原则，2007年黎平县委、县政府决定在岩洞镇开展林改试点工作，并于2007年11月正式启动，改革试点以明晰林业产权和发展林业为核心，以群众满意为宗旨，克服严重冰雪灾害造成恶劣的气候条件等困难，于2008年4月基本结束。试点总结了将“寨老”纳入村级林改领导小组成员，为林权制度改革提供“稳定”保障;“从大到小、从外到内”的界线摸底堪界办法等经验，为日后全县开展林改打下坚实的基础。

全县林改工作于2008年4月正式启动。到2009年，林改外业勘界基本结束并逐步核发林权证，2010年基本完成确权发证工作。2011年分期分批将各乡镇、村的林改档案集中到县林改办整理，到2012年5月底，全县林改档案已基本整理结束并归档入库。自林改以来明晰了山林所有权激发了林农的积极性，让山定权、树定根、人也定了心。全县林改总面积达 498万亩，自留山面积190万亩，集体统一经营发证面积 497.78 万亩，共发林权证 12.8万本。2010年6月黎平县参加全国深化集体林权制度改革百县经验交流会，被评为全国林改典型县。2011年12月被国家林业认定为首批创建全国农民林业专业合作社示范县。2017年获国家人社部、国家林业局评为“全国集体林权制度改革先进集体”。

林改进一步明晰山林权属，确立了农民的经营主体地位。放活经营权，激发农民营林、护林热情，同时，政策性森林保险工作稳步推进，增强林业抵御风险和持续健康发展能力。

3、集体林权制度改革后林权登记后期所存在的问题

随着林改后林地林木产权的明晰，让山定权、树定根、林农们也定了心，逐渐盘活了林业经济，农民对自身的林地也更加充满信心，近年来，林农在政府的带领下发展林下种养等林下经济，惠林政策也更加完善，然而随着发展逐渐的多元化，对林权的流转、继承、更换也提出了更高的要求，而根据2016年国务院印发 《中共中央办公厅国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》和国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》（国办发〔2016〕83号）等文件精神，在林地的权力上提出新的要求，在通过对黎平县在林改后期具体确权发证过程的调研中，发现以下的几个主要问题：

3.1对发证后期更换，继承，流转，撤销等登记规定不明确。

在《林木和林地权属登记管理办法》和《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》等法律法规中对林权初始登记时，在外业勘界，内业制表，林权公示，材料填写和档案的整理都有详细的规定，但对后期林权因流转、继承等原因产生的变更登记和因遗失、损毁产生的补办登记以及更正、异议、撤销等登记规定不明确。列如;原林权所有人去世后，办理林权继承，对继承人的资质如何确定？办理所需材料及填写，后面档案的整理及编辑等又如何进行？又如;林权流转时对原林权证的备注填写或注销，原林权证因兄弟姐妹分山或因登记信息有误时如何更换，对林权存在异议或撤销时应怎样办理注销手续等等具体操作时没有明确的行为规范，让确权后期的登记工作难进行。

3.2设备资源落后，技术人员专业水平不齐，部分林权勾图不精准。

据了解，全县林改时期大部分所用图纸一般为1：1万纸质版地形图，缺少定位仪器，技术员凭借个人专业技术及工作经验绘制图纸，在精度上多少有误差，再加上时间紧任务重，技术人员水平参差不齐导致部分林权勾图不精准。后因勾图重合和存在矛盾纠纷，部分林地确权发证滞后，而地方政府不重视，也使得林权确权工作向更精准更完善的方向发展缓慢。

3.3缺乏统一的林权登记管理信息系统，办公效率难提高，信息难同步。

就黎平县而言，林权确权登记主要是依赖ARCGIS系列制图软件和自编的Access数据库存储办证数据，转换数据步骤复杂，工作量大，导致工作效率难提高。数据保密质量低，且数据保存形式简单容易丢失，再加上未有统一的联网系统，导致信息难同步无法实现实时共享，影响上下两级主管部门信息的及时更新，极大地影响办事效率。

3.4林业“三权分置”和不动产统一登记制度下林权登记面临的问题

3.4.1由林地“两权”变“三权”，林权登记不清晰。

根据国务院印发 《中共中央办公厅国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》和国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》（国办发〔2016〕83号）等文件精神，将林地权属由原来的所有权和承包经营权变为所有权、承包权、经营权分置（简称“三权分置”），通过落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，推进集体林权规范有序流转，促进集体林业适度规模经营，广泛调动农民和社会力量发展林业，充分发挥集体林生态、经济和社会效益。而集体林权制度改革时，将林地承包经营权细化为林地所有权、林地使用权，在林权证登记上也只是体现了林地所有权、林地使用权和林木所有权、使用权，而未有承包权和经营权的登记内容。相关法律法对“三权分置”后林权的登记未作出有明确的规范，林地经营权的流转也难进一步完善。

3.4.2因林权权利界定不同，无统一系统，数据不一致，档案整理难度大等原因林权登记移交不动产推进缓慢。

根据《不动产登记暂行条例》规定，不动产统一登记整合了原来土地、房产、林业、水利、农业五个部门的登记职能，《不动产登记暂行条例》将林地所有权归入农村土地所有权当中，将林地使用权归入土地承包经营权当中，集体林权制度改革时，将林地承包经营权细化为林地所有权、林地使用权，政策矛盾突出。按照不动产登记的相关要求，林权登记档案应及时移交到不动产登记机构，但林业档案已纸质为主，加之无统一林业登记管理系统和国土的信息管理系统难对接，无法关联原始登记数据及资料。数据标准、数据内容、数据格式、坐标系统都不相同，接口标准不统一，数据很难共享導入，综上原因导致权登记移交不动产推进缓慢，目前，不动产统一登记基本上是以房屋、土地登记为主。而林权登记工作是否继续，林权登记主管部门该何去何从，尚无相关文件明确规定。

4、相关对策与建议。

1、完善林权对因流转、继承等原因产生的变更登记和因遗失、损毁产生的补办登记以及更正、异议、撤销等登记的相关法律法规，细化办理规程，明确内业材料编写和档案整理及保存。

2、实事求是力求最小误差和最高精度的外业勾图，是林权证权威性的保证，而现在是科技更新换代高速发达的时代，只有及时更新相关制图设备，配备现代高精度定位仪器、制图平板、无人机航怕等工具，才能跟得上社会的需求，满足群众办事的需要。加强基层林业业务技术人员培训，提升林权管理服务机构能力和服务水平，积极培养新一代专业技术人员，熟练运用专业工具，集体林权改革工作本身是一项涉及多方面专业知识的复杂工作，需要不断学习新的法律法规，专业构图技术，数据处理技术等，提高技术员专业技术水平，才能提高工作效率。地方政府因重视林权发证工作，每年下发专项经费，对有矛盾地界组织工作人员积极进行调解，对图纸重叠和勾图误差较大等地区组织专业技术人员重新实地勾图确权发证，不断完善林改相关工作。

3、充分利用现代信息技术手段，建立全国联网、实时共享的集森林资源、权属、生产经营主体等信息于一体的基础信息数据库和管理信息系统。搭建全国互联互通的林权流转市场监管服务平台，发布林权流转交易信息，提供林权流转交易确认服务，维护流转双方当事人合法权益。

4、完善林地使用权到林地承包权和经营权的相关解释文件，明确林权证林地承包权和林地经营权的登记内容，完善林地因经营权的流转在林权证上的体现。

5、明确林权登记移交不动产登记过渡期林业和国土双方职责，出台统一的技术数据标准和实施细则。完善不动产相关法律法规和农村土地“三权分置”及林改相关法规不同处的衔接，化解政策矛盾突出点。加强林业林权登记部门和不动产登记部门的交流，积极探索档案移交，数据整合等相关事宜。

参考文献

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