马昌永

(中共邵阳市委党校，湖南 邵阳 422000)

领导干部容错纠错机制是指在不违背法律法规、党纪党规的情况下，对于领导干部在创造性的履职尽责过程中所出现的错误、失误和偏差予以宽容和纠正的一种政治组织管理运行机制。在2020年全面建成小康社会的关键时期，如何进一步促进广大领导干部新时代新担当新作为，为广大领导干部干事创业、改革创新“撑腰鼓劲”，这是一项必须予以高度重视并切实解决的重大政治问题和现实问题，关系到“四个全面”的成效质量。若要从根本上解决这一问题，就必须建构和完善领导干部容错纠错机制，营造改革创新、干事创业、敢于担当、有所作为的政治文化和政治生态，进而形成一种创新力、组织力、执行力，增强改革发展合力，破解改革发展难题，实现改革发展目标。

一、健全容错纠错机制的逻辑指向

(一)完善全面从严治党，着力加强党的建设

坚持党的领导是中国特色社会主义的本质特征、鲜明属性和制度优势，事关党和国家的根基与命脉，事关全国各族人民的利益与幸福。全面从严治党是在新形势下加强党的建设，更好坚持和完善党的领导的应有之义和必然要求。在全面从严治党不断推进、不断深入的过程中，党内政治生活得到一定的规范，党内政治生态得到净化，反腐败斗争形成压倒性态势，制度的笼子越扎越牢，但在现实中却出现个别领导干部由于怕出错犯错而“不敢为”的一种政治现象，这就要求完善全面从严治党，建立健全领导干部容错纠错机制。

首先，民主集中制是党的根本组织原则，是全面从严治党，加强党的建设的重要内容，建立健全领导干部容错纠错机制是遵循民主集中制原则的要求。《中国共产党章程》明确规定：“必须充分发挥党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性”。[1]这就要求必须充分尊重广大党员、领导干部改革创新、干事创业的主体地位，创造有利于发挥其工作积极性、主动性和创造性的文化环境和体制机制，而建立健全领导干部容错纠错机制则是实现这一目标的重要举措。

其次，干部队伍建设是全面从严治党的重要组成部分，严管与厚爱结合是加强干部队伍建设的“一体两翼”。全面从严治党旨在加强党的建设，提高党的自我净化、自我完善、自我革命、自我提高能力，增强党的领导力、凝聚力、感召力、组织力，这必然要求广大党员和领导干部团结协作、清廉守正、务实高效、担当作为，避免党性不强、风气不正、宗旨意识淡薄的行为，这就需要完善领导干部的正向激励措施，建立健全容错纠错机制则是实施这一措施的有效办法，有利于加强党内监督，防止权力异化，推动全面从严治党向纵深发展。

最后，敢于知错认错改错是一个领导干部的政治德行，敢于容错纠错则是一个成熟的现代的马克思主义执政党的政治品格，也是加强党的建设的重要组成部分。领导干部在履职尽责过程中只有善于进行自我批评、自我剖析、自我反省、自我革命，才能发现工作中存在的问题，从而整改问题，减少工作失误。而对于马克思主义执政党来说，要正确对待犯错误的同志，采取谨慎、合理、科学、理性的态度，尤其是对于那些在改革创新、干事创业的过程中出现工作失误的同志，不能误判其工作失误的性质，不能夸大其工作失误的影响，更不能做出错误的处理，要坚持惩前毖后、治病救人的根本原则，敢于容错纠错，帮助其认识错误和改正错误，发挥党的领导、组织、管理、教育功能，这也是加强党的建设的重要内容。

(二)适应全面深化改革，营造良好从政环境

从政环境的好坏影响着领导干部的政治行为和价值取向，也影响党组织的聚合力和整合力。当前，正值全面深化改革的新时期，急需一批思想道德素养高、政治素质过硬、工作业务能力强，具有责任意识、创新意识、担当意识、改革意识、人民意识的领导干部队伍，建立健全领导干部容错纠错机制，适应全面深化改革的要求，有利于发挥广大领导干部的工作积极性和主动性，为其创造良好的从政环境。

首先，建立领导干部容错纠错机制，形成鲜明正确的选人用人导向，为全面深化改革提供充足、合适的人才资源。建立健全领导干部容错纠错机制，坚持严管与厚爱相结合、激励与约束相结合，有利于引导广大干部担当作为，干事创业，给那些想干事、能干事、敢干事、干成事的领导干部提供施展才华和能力的平台和空间，有利于形成一种能上能下的新常态，选拔出一批敢于负责、勇于担当、善于作为、实绩突出的领导干部，树立重实干、重实绩的用人导向，为全面深化改革提供人才保障。

其次，建立健全领导干部容错纠错机制，形成良好的政治文化和健康的政治生态，为全面深化改革提供良好的文化生态环境。从马克思主义认识论的角度来看，人的认识具有实践性、相对性、上升性和局限性，党的十九大报告明确指出：“要建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”，[2]建立健全容错纠错机制的前提就是要承认人的认识的相对性和局限性，以及经过合理引导、教育、改正所具有的上升性，本着实事求是的基本原则和工作态度，对领导干部合理容错，积极纠错，有利于营造一种鼓励探索、包容失误的政治文化，创造一种科学有序、和谐宽容的政治环境，为全面深化改革创造良好的文化生态环境。

最后，建立健全领导干部容错纠错机制，是激励领导干部新时代新担当新作为的重要举措，是推动改革创新落地生根、开花结果的重要抓手。领导干部激励机制具有激发、引导、保持、规范等正向强化作用，容错纠错机制则是激励机制的重要构成，二者相辅相成，和合共生。当前，中国致力于2020年全面建成小康社会，全面深化改革进入深水区和攻坚期，越到最后，难度越大，任务越重。改革的本质就是创新，调整生产关系与生产力不相适应的部分，改革创新均需要不断革新、不断扬弃、不断探索、不断实践，在这个过程中出现适度的错误或失误是在所难免的，建立健全领导干部容错纠错机制，旨在调动广大领导干部的工作主动性和创新积极性，包容其在改革创新、担当作为过程中的失误，为其撑腰鼓劲，激发担当作为，正向激励与反向倒逼紧密结合，推动全面深化改革取得成效。

(三)推进全面依法治国，创造依法行政空间

全面依法治国要求领导干部尊法、守法、学法、护法、用法，要求领导干部依法行政，依规办事，有所为有所不为，这也是好干部标准的内在要求，建立健全领导干部容错纠错机制，就是要强化依法治国实践，要求领导干部运用法治思维和法治方式，在法律法规的原则、框架、底线下改革创新，有所作为，这为领导干部依法行政创造了有利空间。

一方面，法治思维是全面依法治国的重要思维，贯穿于领导干部容错纠错机制始终。依法治国是国家治理能力和治理体系现代化的重要举措，使治国理政有法可依、有法必依，以法治思维代替人治思维，避免“一言堂”和“一刀切”，目前自上而下的压力型管理体制，尤其是领导干部责任制的实行，使领导干部慎之又慎，怕犯错出错，建立健全领导干部容错纠错机制，就是要以法治思维管理领导干部，依据法律法规和党纪党规明确容什么错，怎么样容错，怎么样纠错，克服人治思维的局限性，增强政策的灵活性和适时性，确保政策的持续性和稳定性。

另一方面，依法治国是建立健全领导干部容错纠错机制的重要原则和科学框架，领导干部容错纠错机制则是落实全面依法治国的生动实践。领导干部尤其是基层领导干部大多在基层一线工作，任务重、压力大、考核严、晋升难。因此，部分领导干部怀有“不出事就是干成事”“枪打出头鸟”“干多干少一个样”等消极态度，而建立健全领导干部容错纠错机制，遵循依法治国的重要原则，有利于领导干部在遵守法律法规、党纪党规的前提下担当有作为，在法律原则、法律精神和法律框架下规范用权、依法行政、依规办事。

(四)促进民主政治现代化，努力打造现代政府

现代民主政治是民主制度的重要目标和重要体现，也是现代政府的重要追求和重要理念，现代民主政治要求不断推进民主化、制度化、法治化、规范化、多元化、包容化，现代政府要求政府治理现代化，科学行政、民主行政、依法行政，现代民主政治和现代政府要求建立健全领导干部容错纠错机制。

第一，建立健全领导干部容错纠错机制是现代民主政治的必然要求。民主、制度、法治是民主政治现代化的重要价值和重要追求，领导干部队伍建设是民主政治现代化建设的重要组成部分。因此，将民主化、制度化、法治化融入领导干部队伍建设中是其应有之义。建立健全领导干部容错纠错机制则是加强领导干部队伍建设的重要内容，建立健全领导干部容错纠错机制的初衷是为领导干部撑腰鼓劲，有利于促进领导干部队伍建设民主化、制度化、法治化。因此，建立健全领导干部容错纠错机制是现代民主政治的必然要求和题中之意。

第二，建立健全领导干部容错纠错机制为打造现代政府指明价值取向。现代政府集民主政府、法治政府、有限政府、责任政府、服务政府于一体，实事求是与依法依规行政是现代政府的工作方式和工作原则，提升政府治理能力现代化则是现代政府的重要目标追求。建立健全领导干部容错纠错机制，有利于实现实事求是与依法依规有机结合，有利于在法律、制度框架范围内大胆创新、大胆探索，不断发挥基层领导干部的工作积极性，克服全能型政府的弊端，运用法治思维妥善处理在改革创新中有所失误的领导干部，避免“一言堂”和“家长制”，不断提高政府的服务能力和履职尽责能力，提高政府治理能力现代化，为打造现代政府提供鲜明的价值取向。

二、健全容错纠错机制的实现之道

(一)重视容错纠错机制功能，明晰容错纠错机制边界

第一，重视容错纠错机制的功能。容错纠错机制的内容、范围、程序、运行、考评等均是影响其推行不畅的原因。除此之外，对容错纠错机制重视程度也影响其实施效能，为此要高度重视容错纠错机制的功能。一方面，容错纠错机制的实施单位要重视其功能。要从讲政治的高度，从“四个全面”和“五位一体”大局认识到容错纠错机制的功能。要重视建立健全容错纠错机制的程序和成效，通过民主公开、专家征询、走访调研等形式广泛征求关于建立健全容错纠错机制的意见建议，切忌“一刀切”，并且要高度重视容错纠错机制的成效，切忌流于形式。另一方面，领导干部要重视容错纠错机制的功能。由于“厚黑学”等“官场术”的长期存在，不少领导干部想干事而不敢干事，能干事而油滑干事，导致行政绩效大打折扣，不利于领导干部干事创业和改革创新。为此领导干部要重视容错纠错机制的功能，放开胆子，迈开步子，把容错纠错机制作为改革创新、干事创业的“保护伞”。

第二，明晰容错纠错机制的边界。建立健全容错纠错机制需要遵循“度”的原则，容什么错、怎么容错、怎么纠错都要明确规划和科学厘定。习近平总书记提出，“三个区分开来”的容错标准和原则，即“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”。[3]强调容错的边界是国家和地方政策、法律法规范围内的错误，而非在改革创新过程中出现的不以意志为转移的错误。在具体的容错纠错实践中，上海、广东、浙江、湖南、湖北等地率先出台容错纠错机制，其中广东根据粤港澳大湾区实际和自贸区建设实际，从法律层面对容错纠错进行确认，使之成为具有可操作性的法律条款。因此，明晰容错纠错机制的边界需要从决策的合理性和合法性、改革的方向性和契合度、利益的相关性和增减性等几个层面来设定，明晰违纪违法之错与否定性后果之错之间的区别，既要从主观维度界定，又要从客观维度界定，既要从性质维度界定，又要从结果维度界定。

(二)完善容错纠错机制程序，规范容错纠错机制实践

其一，完善容错纠错机制的程序。容错纠错的决定主体在其推行过程中具有至关重要的作用。当前，在各地关于容错纠错机制的相关规定中，大多是由问责部门承担领导干部免责与否的鉴定职责，有的由纪委监委牵头，组织、司法、检察、审计等部门共同参与，对领导干部容错纠错事项进行协商认定。有的是由所在单位党委牵头，依据本单位干部管理办法向组织人事部门或者纪检检查部门提出书面报告，二者会同受理开展事项调查，作出科学认定。然而，此种模式对上级党组织和上级政府的权力规制较弱，普通党员和一般公众参与度较低。为此，根据利益相关性的原则，若要容错纠错机制落地生根、开花结果，应当提高容错纠错机制的参与度，让公众参与其认定及运行，同时引入第三方评价机制进行监督，既提高容错纠错机制的科学性，又为容错纠错机制的运行程序提供保障。

其二，规范容错纠错机制的实践，尽快统一容错纠错机制的适用标准。自中共中央办公厅印发并实施《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》以来，容错纠错机制的制度实践在不少地方如火如荼地进行，上至省、市、区，下至县、乡、镇，有的是单位党委、有的是单位纪委、有的是组织部门、有的是地方人大，密集出台与本地区经济社会发展实际和领导干部队伍建设实际相符合的领导干部容错纠错机制实施办法。总体来看，均是省级及其以下单位适用于本区域所颁布的规范性文件，层级之间重复规定且效力有限。因此，需要从中央层面推进领导干部容错纠错的立法工作，统一规范领导干部容错纠错的标准、条件、程序等，防止容错纠错机制异化，提升容错纠错机制效能。

(三)进行科学容错纠错机制管理，保障容错纠错机制实施

一要注重顶层设计与基层探索有效结合，上下协同容错纠错机制实施。改革创新是一个“摸着石头过河”的艰辛过程，也是一个不断试错、出错、纠错的探索过程，受改革创新者的认知能力、理论水平、实践经验等方面的影响和事情的复杂性、发展性、多变性的影响，导致改革创新没有先例可循，越是到改革创新的“深水区”，困难越多、挑战越大。在这种情况下，越需要上级部门广开言路，到基层干部中来，到基层执行部门中来，接地气、听民意、汇众智，立足于总体要求与基本原则，统筹考量动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等因素，从中央层面对容错纠错机制做出顶层设计，既要避免教条化，又要防止模糊化。基层单位则可结合本地区工作实际和发展目标，制定容错纠错项目清单，明确容错纠错具体情形，实行动态化管理，确保容错纠错机制的针对性、适时性、长效性和有效性。

二要努力打造现代服务型责任型政府，健全容错纠错管理机制。现代服务型政府集民主政府、法治政府、有限政府、责任政府、服务政府于一体，蕴含着民主、法治、自由、公正的价值理念，如果上级不能够奖罚分明、公平公正，将会导致政治生态异化，懒政怠政、形式主义等现象将会更加突出，严重阻碍改革创新大业。如果上级思路清、作风硬、立场定，正确识别下级在干事创业过程中的失误，该奖励的奖励、该担责的担责、该惩罚的惩罚，划清权责界限，能够建立健全容错纠错机制, 为改革者、创新者、实干家“撑腰鼓劲”, 为下级干事创业营造宽容环境，下级才能在容错纠错机制的“庇护”下甩开膀子，撸起袖子，迈开步子，推动改革创新事业再发展。

(四)健全容错纠错机制法律制度，提升容错纠错机制效能

一方面，健全领导干部容错纠错机制的法律制度。首先，要将领导干部容错纠错机制建设纳入法治化轨道。从中央层面建立容错纠错机制，加强顶层设计，在加强实践和总结经验的基础上，根据情况适时修订《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《党政领导干部选拔任用责任追究办法(试行)》《行政机关公务员处分条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等与领导干部容错纠错机制相关的文件。其次，要妥善处理领导干部容错纠错机制与问责制二者之间的关系，促进二者之间的有效衔接。容错纠错机制要求严管和厚爱相结合、激励和约束相结合，本质上是鼓励权力创新，提高权力效能，全面从严治党下的问责制要求有责必问、问责必严，本质上是防止权力出错，提高权力效能，二者在本质上具有共同的目标与要求。要不断加强纪检部门、组织部门、司法部门、监察部门、检察部门、人事部门等之间的沟通协调，建立定期沟通会商机制，明确各自的权责，既促进问责制和容错纠错机制之间的权力制衡，又防止问责制和容错纠错机制之间脱节的制度悖论，从而实现双赢。最后，建构多元民主评价体系。建立健全容错纠错机制, 并非一劳永逸，不能完全解决领导干部干事创业动力不足的问题, 必须与领导干部考核评价制度结合起来, 发挥绩效管理作用。要不断完善领导干部考核评价指标体系、框架体系和内容体系,探索将民众、媒体等纳入第三方评估主体, 形成民主化、多元化的领导干部绩效评价体系。

另一方面，完善领导干部容错纠错机制的配套制度。领导干部容错纠错机制所容之错是具体的、明确的、有针对性的，不能搞“一言堂”认定，也不能搞“灯下黑”识别，而是需要“先决策，后行动”。领导干部容错纠错机制的配套制度包括民主化、科学化的风险评估制、听证制度、专家论证制度、后评估制度、重大事项报告制度、法律顾问制度等等，为领导干部容错纠错机制的运行提供法律保障。