温龙海

摘 要：介绍了边坝县县情，分析了该县农村土地确权登记颁证工作情况和工作实践中存在的问题，对深化农村土地改革提出了思考与建议。

关键词：农村土地;确权改革;建议

文章编号：1004-7026（2020）15-0063-02         中國图书分类号：F301        文献标志码：A

边坝县委、县政府为了切实做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，从政策宣传、组织领导、配套经费等各方面予以重点保障，取得了较好的成效。

1  基本情况

1.1  边坝县情

边坝县位于西藏自治区东部，昌都市西部，东与洛隆县相邻，北与丁青县毗邻，南与林芝地区波密县接壤，西与那曲地区嘉黎、比如、索县3县接壤。全县总面积8 894 km2，平均海拔4 000 m以上，属于高原温带半湿润气候类型，有气温低、光照充足、日温差大等特点，年均气温7～8 ℃，年降雨量300～450 mm。全县辖2镇9乡，共有81个行政村和1个社区居委会，215个自然村。2019年底全县人口8 934户42 687人，其中农牧民6 871户38 933人。全县耕地面积0.35万hm2，水浇地面积0.156万hm2;草场面积26.6万hm2（可利用面积25.42万hm2）;林地面积38.85万hm2。该县是典型的半农半牧县。

1.2  边坝县农村土地确权工作完成情况

按照昌都市工作部署，边坝县于2017年11月开始在全县开展农村土地确权登记颁证工作，并取得阶段性成效。

1.2.1  调查摸底资料完备

统一部署印制并填报《承包方调查表》《承包地块调查表》《发包方调查表》《信息公示表》《公示结果归户表》等。全县除拉孜乡3个纯牧业村以外，79个行政村完成调查摸底并逐一进行了公示。

1.2.2  核实登记全面完成

在完成整理原有二轮承包档案资料的基础上，对全县5 722户家庭联产承包农户的承包面积及承包合同进行全面核实登记。

1.2.3  证书发放有序推进

截至目前，全县已发放农村土地承包经营权证书5 200余本。500余户姓名、身份证等有误，已陆续更换证书完毕。

1.2.4  实测示范全面开展

边坝县政府聘请了技术公司进驻草卡镇、边坝镇、拉孜乡、马武乡、都瓦乡、尼木乡、沙丁乡等11个乡（镇）全面开展实测示范工作。除加贡乡、金岭乡因大雪封山等交通原因导致第二轮公示时间较迟外，全部乡（镇）均按时完成确权登记程序并颁证。

1.2.5  示范乡（镇）建成投用

结合边坝县实际，将草卡镇、边坝镇、拉孜乡3个乡（镇）作为“一平台三体系建设”工作示范乡（镇）。目前，该县已在示范乡（镇）配置了相关软硬件设施。

2  工作措施

2.1  坚持高位推进

一是强化组织领导。成立以县长为组长、相关县直单位负责人和各乡（镇）长为成员的确权登记颁证工作领导小组，下设办公室，挂靠县农业农村局。结合边坝县实际，制订工作方案，明确基本原则、工作任务、实施步骤、工作责任等。同时，县政府与各乡（镇）签订责任书，明确工作职责、时间要求等，并将该项工作纳入县对乡（镇）年度考核。

二是强化调度督导。成立了县、乡两级工作督导组，县农业农村局科级领导挂乡工作组，督促乡（镇）、村工作组等开展工作，并邀请熟悉村情的乡村老干部参与此项工作，确保工作效果。

三是组织县确权登记颁证工作领导小组办公室业务骨干到各乡（镇）进行业务指导，召开调度会等，确保工作进度，于每周一和每月一号向市土地确权办汇报工作进度。

2.2  保障配套资金

边坝县农村土地确权外业测绘工作由四川信息空间有限公司承担，中标单价48.9元/667 m2，中标总金额为355.954 347万元。其中，中央补助资金72.39万元，自治区、市级补助资金216.764 347万元（含办公经费5万元），县级配套资金72.792 3万元。县政府在财政资金十分困难的情况下，及时安排、足额下拨配套资金，用于宣传、培训、测绘、档案整理等，确保全县土地确权登记颁证工作顺利实施。

2.3  注重动员宣传

一是做好动员。为了让农村土地承包经营权确权登记工作人人皆知、顺利开展，边坝县组织县4套班子领导、县直相关单位、各乡（镇）及农牧综合服务中心负责人和业务专干专门召开动员大会，随后各乡（镇）、各行政村分别召开部署动员大会，累计召开各类动员及工作部署会议96次。

二是强化宣传。采取发放致全县广大农民一封信、一条短信、一本手册、一个工作倒计时表等“四个一”方式进行全面宣传。同时，利用边坝电视台、LED标语、悬挂横幅等形式扩大宣传，共发放宣传材料6 000余份，制作各类宣传标语90余条。

2.4  严格规范操作

通过专门的培训和制定严格的工作流程确保农村土地确权登记颁证工作符合规范要求。

一是加大培训力度。自2017年11月工作开展以来，县农业农村局组织业务骨干到全县11个乡（镇）对乡（镇）干部、驻村干部、村“两委”班子成员培训20余次，累计培训400多人次，帮助参训人员理解和把握相关政策，掌握具体的操作方法。

二是制订工作流程。严格按照上级要求，结合边坝县实际，制订了“前期准备、入户调查、测量地块、公示审核、登记入簿、发放承包经营权证书、录入信息系统、资料归档”等工作流程。按照工作实际需求，设制了农户土地承包经营权摸底表、村基本情况统计表、农村土地承包经营权登记问题统计表等，确保土地确权登记颁证各项工作档案资料全面、详实、规范。

3  存在的问题

3.1  农村经管力量较为薄弱

边坝县农村经管工作由农业技术推广站技术员兼职，乡（镇）没有经管专干，农村经管工作基本上由乡（镇）主要领導随机安排，而乡（镇）由于中心工作繁多、人员变动频繁等，容易造成工作衔接不畅等问题，一定程度上不利于工作推动。例如，部分群众信息登记有误，而乡（镇）干部又未及时修正上报，导致全县500余本证书出现身份证号码以及户主信息错误（已下达整改通知书，责令限期整改）。

3.2  发挥的经济效益不明显

农村土地确权的主要作用有两个：一是保障农民合法权益，二是创造更多的经济效益[1]。由于边坝县县域经济发展水平较低，工业化和城镇化水平低，地理位置偏远、招商引资缺乏优势等，市场经济不够活跃，流转土地进行股份制或规模化经营等模式还未能实现，土地制度改革目前还未发挥出其应有的作用和效益。

3.3  实测面积比测前面积大

由于历史原因、测量技术落后、存在土地征税制度、耕地与荒地区分不明显以及当前测量技术改进等因素，全县土地确权实测面积比第二次全国土地调查面积多出1 089.2 hm2。

3.4  土地承包经营权抵押贷款实现难度较大

2016年3月15日中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、财政部、农业部联合下发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》（银发〔2016〕79号）。但在实际操作中，有些银行不愿接受农村土地承包经营权抵押贷款。还有些地方银行土地承包经营权抵押贷款门槛较高，如规定“借款人用于抵押贷款的土地承包经营权必须符合经营面积在50亩（3.3 hm2）以上或基础设施投入在30万元以上”。因此，目前土地承包经营权抵押贷款仍然较难实现，给部分农民造成了困扰。

4  思考与建议

4.1  建立健全各级农村经管队伍

随着农村综合改革进一步深化，基层经管工作职能不断增加，工作要求不断提高。建议参照其他地区的做法，自上而下完善市、县、乡各级农村经济管理机构，建立各级经管站，落实人员编制、配齐专业人员，确保农村土地承包、农村土地纠纷调解、农村财务管理、农村集体产权制度改革等各项经管工作有专业队伍抓而且抓得好，为乡村振兴战略打好基础。

4.2  稳妥推进藏区农村土地改革

农村土地确权仅是农村土地改革工作中的一部分。西藏属于国家“三区三州”深度贫困地区，经济欠发达，农村改革工作起步较晚且工作基础薄弱。因此，接下来的各项农村改革绝不能按部就班、一蹴而就，不能照搬试点市、县或内地做法，必须结合各市、县实际，稳妥有序推进。

4.3  结合实际据实登记

实测后比实测前面积多的，按照“多出土地该是国有的归国家，该是集体的归集体，该是农牧民的归农牧民”的办法处理。即对承包地块原四至边界内的，确权给承包农户，因扩边展沿多出的少量土地，只要群众无异议，也确权给原农户。实测后比实测前面积少的，按照实测面积确权登记[2-3]。

4.4  出台农村承包土地的经营权抵押贷款办法

《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）要求“全部试点工作于2017年底前完成”，目前试点工作已结束。建议尽早出台全国性的、门槛更低、更具操作性、更惠民利民的农村承包土地经营权抵押贷款办法。

参考文献：

[1]白洪芳.浅谈农村土地确权的问题及解决对策[J].山西农经，2020（5）：57-58.

[2]徐伍达.西藏农村土地制度改革的实践与探索——以曲水县农村改革试验区为例[J].中国藏学，2019（4）：151-157.

[3]陈明，武小龙，刘祖云.权属意识、地方性知识与土地确权实践——贵州省丘陵山区农村土地承包经营权确权的

实证研究[J].农业经济问题，2014（2）：65-74.