张美娟，张 振

(1.中共镇江市委党校中特理论教研室，江苏镇江212100；2.南京师范大学公共管理学院，江苏南京210000)

十九届四中全会全面总结了我国国家制度的历史性成就，部署了坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度的重大任务，提出建立科学规范、运行有效和系统完备的制度体系。党的制度建设，同党的革命、建设、改革一样，有其自身的发展历程。延安时期作为历史上非常重要的时期之一，党根据当时特殊的历史环境，围绕党的政治路线、中心任务和党的建设伟大工程的战略目标，积极探索和加强党的制度建设，并不断创新完善，逐步建立健全了民主政治制度、党内监督制度和干部管理制度等一系列制度体系，为党巩固政权起到了保障作用。研究延安时期党的制度建设，对于新时代健全党的全面领导制度和完善中国特色社会主义制度，具有深刻的现实意义和重要的借鉴价值。

一、建立健全民主政治制度

延安时期党加强制度建设的实践探索，是党在历史上的光辉典范。这一时期，党为了发扬民主，初步形成了一套比较完整的民主政治制度体系，包括民主集中制、集体领导制、党内选举制，等等。党把这一制度体系创造性地运用于革命政权的建设之中，从根本上保障了边区政权的巩固与发展，为党实现全面执政奠定了坚实的根柢。

(一)坚持和健全民主集中制

民主集中制是中国共产党的根本组织制度，是建立健全民主政治制度的核心和关键。正如邓小平所指出的：“民主集中制是我们党和国家的最根本的制度，也是我们的传统制度。坚持这个传统的制度，并且让它逐渐完善起来，是非常重要的事情，是关系我们党和国家命运的事情。”[1]延安时期，党内出现的不良倾向，如过分集中倾向、官僚主义倾向、无政府主义倾向等，极大地违反了党的纪律，破坏了党的组织，不利于党的政权建设。鉴于此，党中央加强了民主政治制度建设的步伐，重申民主集中制的地位和重要性。1938年，毛泽东在党的六届六中全会上阐述了民主集中制的重要性，把它看作是“巩固党和发展党的必要步骤，是使党在伟大斗争中生动活跃、生活愉快，生长新的力量，突破战争难关的一个非常重要的武器”。[2]

延安时期，毛泽东、周恩来、刘少奇等党的领导人不仅从理论上阐述了民主集中制，而且以身作则、率先垂范，为全党树立了正确贯彻执行民主集中制的光辉典范。从延安整风到党的七大，中国共产党极大地丰富和发展了民主集中制的理论，对于在当时的中国贯彻民主集中制的重要性有了明确的认识。1945年七大党章规定：“民主的集中制，即在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”。[3]51这次会议详细规定了民主集中制的根本原则，首次以法规的形式解释了民主集中制的深刻内涵，标志着民主集中制的不断发展与完善。在《关于修改党的章程的报告》中，刘少奇对其作了进一步的阐述：“我们的党，不是诸多党员简单的数目的总和，而是由全体党员按照一定规律组织起来的一个统一的有机体，而是党的领导者被领导者的结合体，是党的首脑中央、党的各级组织和广大党员群众依照一定规律结合起来的统一体。这种规律，就是党内的民主集中制。”[3]113民主集中制的不断发展和完善，使延安时期党的各项决策达到科学化、民主化、制度化。

(二)坚持和健全集体领导制度

党内民主是党的生命，是党内政治生活积极健康的重要基础。党内民主不能搞形式主义，要实现真正的民主需要党的组织上的集中，就是使党有集中的统一的领导以保证党的活动的统一性和集中性，使党的各项决策科学化、民主化。延安时期是党在历史上非常辉煌的时期，其最为辉煌的“亮点”是党形成了一个稳定的、成熟的、正确的领导集体，即以毛泽东为核心，朱德、刘少奇、周恩来、任弼时组成的新的中央领导集体。这一领导集体的形成经历了一个艰苦的过程，从1921年7月中国共产党成立到1935年1月遵义会议14年间，中共中央领导班子换届多，变换大，自始至终没有形成一个成熟稳定的领导集体。对此，邓小平指出：“遵义会议之前，我们党就没有形成过一个稳定成熟的党中央。从陈独秀、瞿秋白、向忠发、李立三到王明，都没有形成过一个有能力的中央。我们党的领导集体，是从遵义会议开始逐渐形成的，也就是毛刘朱和任弼时同志。”[4]

遵义会议之后特别是进入陕北以后，党为了遏制出现的各种错误思想和山头主义，维护党的集中统一的最高权威，夺得革命的胜利，果断采取措施，统一集中领导党的各项事业，强化党的集体领导制。党的六届六中全会初步明确了书记处在领导体制中的地位，但书记处在党中央的决策核心地位仍需逐步加强。1943年3月，党中央通过了《中央关于中央机构调整及精简的决定》，明确了政治局、书记处及所属机构的权限，标志着党的集体领导制基本形成。1945年，党的七大颁布了《党章》，规定书记处作为党的决策领导的核心地位，并且具有决定权。党通过法律的形式确立“全国代表大会——中央委员会——政治局——书记处”[5]的集体领导制。中共七大形成的这一领导集体，使党的集体领导制最终得以确立。集体领导制在延安时期的实践探索中，对边区的创立和壮大，作出了不可磨灭的伟大贡献，对于总结党的执政规律，提高党的执政能力，巩固党的执政地位，依然具有十分重要的现实意义。

(三)坚持和健全民主选举制度

选举制是制度建设的重要组成部分，是实现民主政治的有效措施。延安时期，党中央为了把陕甘宁边区建设成模范的抗日民主政权，积极探索和推行民主选举制。1937年5月，党中央颁布了《陕甘宁边区选举条例》，确立了选举的基本原则，即普遍、自由、直接、平等。1940年1月，毛泽东首次论述选举制：“必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。”[6]1940年3月，毛泽东发表《抗日根据地的政权问题》，在文中又一次指出：“凡满十八岁的同意抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权。”[7]743选举制度的形成使陕甘宁边区民主政治化进程进一步加深。当时盛行的口号是：“民主政治，选举第一，没有选举，就没有民主，没有民主，就没有革命。”[8]

基于民主政治建设的需要，党带领人民群众创建了中国历史上真正的人民民主政权，使得选民能通过选举程序和规则表达自己对不同候选人的看法，从而筛选出自己中意的人选，并且通过普遍的、直接的、平等的原则实现了选民参政议政、表达意志的权利，顺意了民心，巩固了边区政权。以毛泽东为代表的党中央，详细规定了选举原则、选举方式、选举程序和选举保障，建立了一个真正的特色鲜明的民主选举制。这一选举制，首创了多种方式的选举活动，尤其是提出和推行了竞选，并将竞选纳入选举法规。延安时期独创的选举制，不只是一种制度，更是一种精神。它不论在制度层面还是实践层面，在当前都具有十分重要的借鉴价值。

二、建立健全党内监督制度

党内监督是从党和国家的整体利益以及人民的根本利益出发，按照从严治党、依法治吏的要求，以制度建设为载体，运用多种手段和形式，对党的各级组织及领导干部进行的制约和督促。党内监督是关系党的建设和国家政权建设的一项重大课题，是制度建设的重要基础。延安时期，党通过不断探索实践，建立和实施了一系列的监督制度。

(一)建立和实施监察制度

实施监察制度，是进行党内监督最有效的途径。延安时期，处于局部执政地位的中国共产党，由于战时的需要，形成了高度集中的政治体制，这种制度对于迅速调动一切人力、物力、财力，支持抗战具有积极作用，但却有明显的弊端，即党领导的政权机关缺乏有力的权力制约，尤其是缺乏强有力的监督，使部分意志薄弱的党员干部走上了贪污腐化的道路，严重威胁党的政权建设。因此，中国共产党在边区政权建设中意识到这一点，继承了苏维埃时期的一些监督经验和措施，在边区和各根据地中建立起了一套完整的立体的监察制度。

延安时期，党反复改进和完善监察制度。六届六中全会通过了《中共扩大的六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《中共扩大的六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》《中共扩大的六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》等文件，首次规定了监察委员的任职资格条件、监察委员会上级和下级之间的关系，监察范围也相应的扩大。监察委员会设立在党委之下，分别设有中央监察委员会与地方监察委员会，并必须接受党员的控诉，对党的机关工作人员的具体实施情况要进行严格的检查，违纪违法者要接受审查和管理。六大制定的《党章》中有关审查委员会一章被取消，七大《党章》专门设立“党的监察机关”一章，提到：“党的中央委员会认为必要时，得成立党的中央监察委员会及各地方党的监察委员会。”[9]并明确规定了监察机关的职权、任务、领导体制等。七大《党章》的制定使得党内监督制度逐渐趋于完善，形成了以监察机构专门行使监督权的制度。这表明监察制的建立和实施，对于党内监督的作用有所裨益。

(二)建立和实施审计制度

为了建立和健全党内监督制度，延安时期党通过实行审计制度来行使行政监督和经济监督的职权。陕甘宁边区最早的审计机构是苏维埃临时中央政府设立的国家审计委员会，当时其主要目的是为了防止出现腐化浪费。陕甘宁边区政府成立后，在边府下设立了审计处(实际上1937年5月已开始工作)，以便配合统一财政的措施。后来中财部起草的《审计制度》41条和边区政府颁布的《边区审计暂行规程(草案)》12条等有关法规均明文规定了其职权和任务。1939年底至1940年10月，由于敌人的封锁，造成了边区财政经济的困难。党中央一方面发动军民搞大生产运动，另一方面建立和实施严格的审计制度。为加强对党员干部的有效监督，中央财政经济部根据当时的基本情况建立了审计处，对党员干部的经费支出严格依法审计。1940年10月之后，党中央开始全面实行审计制度，管理方式由集中统一向系统分级转变。

随着革命形势的不断发展变化，审计工作也采取不同的方式进行。审计的内容和范围始终围绕着审批核销财政收支预决算，特别是审批核销各机关、部队、团体等的预决算，清算与检举贪污、舞弊、浪费和不合理的收支等现象。对审查出来的各类不合理问题，及时向领导机关和上级审计部门进行检举反映，呈请予以惩办。由于审计工作把清算与检举作为重要任务，通过实行审计制度进行经常的审计监督，随时揭露党内财政收支的种种弊端，堵塞财政管理中的漏洞，不但起到了一定的威慑和防范作用，也在一定程度上实现了对公务人员的有效监督。

(三)建立和实施巡视制度

党内巡视制度是进行党内监督的重要方式，为党内监督顺利进行提供了有效的制度保障。中国共产党初创之时，就对实行党内巡视制度这种监督形式予以高度重视，从中央特派员制度开始进行了有益探索。1929年6月，党的六届二中全会提出要加强巡视工作；1930年9月，党的六届三中全会提出分派巡视员到地方的党中部去，通过自上而下的方式进行检查监督。1931年5月1日，中国共产党制定了党内第一部专门的《中央巡视条例》，推进党内巡视工作的制度化、规范化。1932年3月12日，中央组织局重审通过条例，对中央巡视员的监督职责分别作了明确的规定：“各地党部在中央巡视员工作完结之时，对巡视员须作一总的批评，用书面写给中央。”[10]条例颁布后，省、地及各部门必须参照该条例，建立符合自己的巡视制度。

延安时期，中国共产党根据陕甘宁边区政府的特殊情况，结合党内监督的需要，继续发展和完善党内巡视制度。1938年11月5日，党的六届六中全会(扩大)通过的《关于各级党部工作规则与纪律的决定》规定：“巡视员对于下级党委有意见时，应该向下级党委执行建议，由下级党委决定是否执行，巡视员不具备决定与强制下级党委执行的权力。但若发生特殊情况由上级党委进行委托，授予巡视员以此项特权者除外。”[11]这就从制度上理顺了巡视员与巡视对象的关系。党内巡视制度的建立和健全，对于局部执政地位的中国共产党厚植执政基础，加强政权建设奠定了良好的制度基础。

三、建立健全干部管理制度

指导伟大的革命，要有伟大的党，要有大量品质优良、立场坚定的好干部。延安时期，党通过积极培养、教育管理等方式，提高了广大党员干部的思想作风和素质，保证了选拔管理干部的制度化、规范化，培养和造就了一大批德才兼备和廉洁奉公的优秀干部。

(一)建立和完善干部选拔制度

干部的选拔和任用，是保证党性纯洁的基础工作，是加强党的建设的关键举措。早在苏维埃时期，党中央就采取了一系列干部任用选拔的标准和方法，客观公正的选拔党政领导干部，并以此来净化干部队伍，保持队伍的纯洁性。1937年5月，毛泽东在党的全国代表大会上指出：“指导伟大的革命，要有伟大的党，要有许多最好的干部。”[12]陈云在谈到干部问题的战略意义时也指出：“党看重干部的作用，认为没有坚强的干部队伍，我们党的事业就不能发展，就不能取得革命胜利。”[13]毛泽东等人的观点，说明了干部选拔任用的重要性。

延安时期，干部选拔任用的标准继承和发扬了中华苏维埃共和国临时中央政府选拔干部的经验。在干部选拔任用标准上，吸取了张国焘“任人唯亲”干部政策的教训，制定了严格的选拔、任用标准，即“以能否坚决地执行党的路线，服从党的纪律，和群众有密切的联系，有独立的工作能力，积极肯干，不谋私利为标准”。[7]527选拔和任用德才兼备的干部，避免走“任人唯亲”的道路。1943年4月，党又进一步制定了《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例》，严格规定干部任用标准，强调优先考虑任用政治进步和忠诚于党的干部。通过上述办法，培养和选拔出了大批品德优良、才德兼备，具有较高素质的各类干部，延安时期的干部选拔工作走出了一条依靠制度，全方位、多层次的路径。

(二)建立和完善干部教育制度

中国共产党历来注重从实际出发，根据革命斗争的需要，对干部开展多方面的教育。延安时期，随着革命形势的不断发展，对干部教育的要求不断提高，教育方式和内容也逐渐丰富和完善，原有的教育机构已不能适应现有培训教育干部的需要。因此，干部教育制度随即应运而生。延安时期干部教育的兴起和发展，可以说是来势猛、发展快，教育内容门类齐全，教育形式多样，并具有全新的教育规范。在当时延安已成为培养干部的熔炉和重要基地。

1939年2月1日，党中央针对干部的教育问题，发布了《关于成立干部教育部的通知》，提出成立干部教育部，统一领导和管理干部教育的相关工作。到1939年，延安边区已经创办了百余所干部教育培训学校，并且在部分地区建立了分校。1939年5月17日，党中央颁布了《关于宣传教育工作的指示》，决定县委以上的各级党委应经常开办各种干部培训班，制定教育计划和中心内容。1940年l月3日，党中央颁发《关于干部学习的指示》，该指示规定了在党委设立教育科，负责干部的教育工作，并提出建立干部教育学习制度。总体而言，延安时期党的干部教育制度，从教育内容到教育方式都非常详实，是党的历史上一份珍贵的财富，进一步认真梳理、深入分析，对于完善和发展新时代党的干部教育事业意义重大。

(三)建立和完善干部管理制度

延安时期，对于边区现有的大批干部，如何进行管理，更有效地发挥他们的作用，是一个十分重要的问题。抗战爆发后，随着革命形势的变化和干部队伍的迅速壮大，各种形形色色的投机分子也趁机混进了党的队伍和革命政权，加之战争时期党的教育未能及时跟进，某些党的领导机关和组织出现了干部的任免和管理失范的现象。据统计，抗战中前期干部违反纪律的现象非常严重。如某旅一个月内“以全部犯纪律的次数为百分之百，则战士犯纪律的只占百分之十七，其余百分之八十三都是干部犯的”。[14]

针对延安时期干部管理中存在的自行其是、各自为政的现象，党中央制定和颁布了一系列干部管理法规。如《陕甘宁边区政府组织条例》《陕甘宁边区各级政府干部管理暂行通则》《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例》《关于各机关内部干部调整的规定》等等。这些法规的颁布和实施，使边区行政干部的管理纳入了法治轨道。同时，边区政府还专门制定了关于干部的奖惩条例。条例对工作积极、业务熟练、作风和品德优良、执行政策法令坚定有力的干部进行奖励；对违反边区政府法令政纪、怠工渎职、贪赃枉法、腐化堕落、假公济私、不能团结干部群众等工作人员进行惩戒。健全和完善干部管理制度，有效地克服了干部管理中自行其是、各自为政的混乱现象，加强了干部的集中统一管理。

延安时期党的制度建设在中国革命的伟大征程中发挥了举足轻重的作用，也在党的历史上和党的建设过程中添上了浓墨重彩的一笔。当前，全党上下面临着制度顶层设计缺乏、制度执行不力等诸多挑战，结合十九届四中全会《决定》中提出的坚持和完善中国特色社会主义制度的基本要求，重新梳理和学习延安时期党加强制度建设的一系列举措及经验，对于新时代进一步提升制度建设具有重要的学理价值和现实意义。