谭智心 张云华

摘   要：设施农业用地问题的核心症结在于如何有效平衡与处理好用地需求和耕地保护之间的关系。我国设施农业用地存在供需缺口，不同用地类型的供需缺口情况不一。在设施农业用地政策执行过程中存在着执行标准不明、操作依据缺乏、供需矛盾未解、监管难度加大等问题。为此，应从完善供地方式、制定行业标准、创新体制机制、加大监管力度等方面进一步完善相关政策。

关键词：设施农业用地;供需缺口;农村土地制度改革

中图分类号：F321.1   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2020）11-0109-10

设施农业是我国从传统农业向现代农业转型的产物，是农业现代化的重要发展方向。党中央、国务院高度重视设施农业发展及其用地问题。2020年中央“一号文件”明确提出“加强现代农业设施建设”，“将农业种植养殖配建的保鲜冷藏、晾晒存贮、农机库房、分拣包装、废弃物处理、管理看护房等附属设施用地纳入农用地管理，根据生产实际合理确定附属设施用地规模上限。农业设施用地可以使用耕地。强化农业设施用地监管，严禁以农业设施用地为名从事非农建设”。近年来，随着农业现代化进程的加快推进，设施农业在我国很多地区得到了较好推广，用地需求随之不断增加，但乱占滥用耕地的情况也屡见不鲜。如何有效平衡与处理用地需求和耕地保护之间的关系，成为当前设施农业用地问题的核心症结。

一、我国设施农业用地的界定及其发展概况

关于设施农业的概念，目前国内外尚未形成统一定义。在国际称谓上，欧洲、日本通常使用“保护性农业（Protected Agriculture）”这一概念，美国则通常使用“可控环境农业（Controlled Environ-

mental Agriculture）”一词[1]。我国设施农业起源于20世纪80年代，经过多年的发展，设施农业在很多地区得到了较好的推广，农民参与设施农业建设的积极性与主动性相对较高。从概念定义来看，我国大多数研究认为，设施农业就是利用一定附加设施，使农业生产条件得到有效优化的农业[2-3]。从概念内涵上看，设施农业有广义和狭义之分。广义上的设施农业包括设施种植业和设施养殖业（畜禽养殖、水产养殖）两大类;狭义的设施农业则只包括设施种植业（也称为设施园艺）。在我国最新的《土地利用现状分类》国家标准（GB/T 21010-2017）中，设施农业用地的概念表述为“设施农用地”，在分类中属于农用地、二级类，并归属一级类中的“其他土地”，含义是“直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地;直接用于作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地;直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地;晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必需的配套设施用地”。

近5年来，我国设施种植业发展总体呈现下降趋势。据国家统计局统计①，2015—2019年，我国设施种植业用地面积分别为3134.7千公顷、3042.9千公顷、2969.0千公顷、2627.5千公顷、2631.5千公顷，占农作物总播种面积的比重分别为1.88%、1.82%、1.78%、1.58%、1.59%（见图1），突出表现在2018年受“大棚房整治”事件影响，相比前一年减少幅度较大。2019年虽有所恢复，但仍没有恢复到整治前的水平。

从世界范围来看，我国设施农业（园艺）面积在全球范围内居于世界前列。全国大中拱棚以上的设施面积达370万公顷，占世界设施园艺面积的80%。其中，连栋温室面积99.9万公顷，占全国设施园艺面积的27%。玻璃温室被称为装备水平最高的温室，我国有9000公顷，仅次于荷兰（10800公顷），位居世界第二位[4]。

二、我国设施农业用地政策溯源及解析

为适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展，完善其用地管理，自然资源部（原国土资源部）和农业农村部（原农业部）等相关部门先后印发了一系列政策文件（见表1，下页）。这些文件以我国设施农业发展现状为背景，明确了设施农用地的界定范围、分类管理、使用审核、监督管理等方面的具体问题，为现代设施农业发展提供了政策支持和制度保障。近年来，随着党的十九大提出实施乡村振兴战略，设施农业用地政策在《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》、中央“一号文件”等相关文件中均有涉及，并随着实践发展而不断完善。

当前我国国家层面关于设施农业用地的指导政策是2019年12月發布的《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（以下简称《通知》），有效期为5年。从政策导向来看，该文件在坚持土地用途管制的前提下，适应农业农村发展对设施农业用地的现实需求，进一步完善了设施农业用地管理办法。与之前的设施农业用地政策相比，该政策最大的突破在于将设施农业用地纳入农业内部结构调整范围，允许设施农业使用一般耕地，且不用落实占补平衡，也不需办理建设用地审批手续。这一政策为今后设施农业经营主体发展农业生产提供了较大的自主权，应视为发展设施农业的重大利好。同时，考虑到全国各地、各类设施农业用地的地区差异，国家层面不再对各类设施农业用地规模和建设标准作出统一规定，而是将权限下放给地方，规定由各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定设施农业用地规模，体现各地差别化政策。然而，这一政策也对耕地保护提出了新的挑战，在设施农业用地不需经过审批即可使用的背景下，如何创新管理方式，既推动设施农业有序发展，又有效应对耕地违法违规占用的行为，不让“大棚房”问题再度重演，成为当前摆在相关部门面前的突出难题。

三、我国设施农业用地供需状况分析

为了解我国农业经营主体对设施农业用地的需求强度、需求结构及其供需平衡情况，课题组采用问卷调查的方式，通过电脑网络、手机微信等方式向农业生产一线的经营者发放了调查问卷①。截至2020年6月10日，共回收有效问卷1136份，样本覆盖除西藏、贵州之外的29个省（区、市），其中江苏（474份）、湖南（201份）、四川（172份）、河北（96份）4省样本量较多，合计占样本总量的83.01%，可代表我国东部、中部、西部地区。从调查对象看，主要有农业企业负责人（占10.74%）、农民专业合作社负责人（占34.95%）、家庭农场主（占33.98%）、专业大户（占4.14%）、普通农户（占11.44%）等。从调查对象从事的产业分布看，农业种植业占比较大（占65.67%），其次是畜禽养殖业（占10.12%）、农业服务业（占10.12%）、水产养殖业（占5.19%）等。

（一）设施农业用地需求具有普遍性，不同用地类型需求强度各异

研究中用对设施农业用地存在需求的样本数占总样本数的比例来衡量需求强度。统计结果表明，有76.9%的调查对象表示对设施农业用地存在需求，其中88.2%的农民专业合作社负责人、85.5%的家庭农场主、83.6%的农业企业负责人、61.7%的专业大户对设施农业用地存在需求。从行业分布看，83.5%的畜牧养殖从业者、79.8%的种植业从业者、79.7%的水产养殖从业者、75.7%的农业服务业从业者表示对设施农业用地存在需求。

从用地需求类型看（见表2），附属设施用地需求较为强烈，63.16%的调查对象选择需要农资农具存放场地，其次分别为烘干晾晒场地、保鲜储藏设施用地、简易的生产看护房、分拣包装场地等。此外，调研发现，与农业生产相关的办公用地、员工宿舍、员工食堂、品种展示、员工培训等用地需求也较为强烈;从用地需求面积情况看，直接用于作物种植、畜禽养殖、水产养殖的生产设施用地需求面积较大。在附属设施用地中，对生物质肥料生产设施用地、与养殖相关的污粪处置场地的需求面积相对较大。从用地需求面积占项目总面积的比例来看②，设施农作物种植、畜禽养殖、水产养殖等生产设施用地需求占比较大，附属设施用地需求占比相对较少，但与养殖相关的污粪处置场地、生物质肥料生产设施用地、烘干晾晒场地等附属设施用地需求占比仍然超过了10%的水平。

（二）设施农业用地存在供给不足，不同用地类型获批情况有别

研究中用对设施农业用地存在需求者最终获批的设施农业用地类型及面积等情况作为设施农业用地供给的衡量指标。统计结果显示（见表3），各种设施农业用地类型获批比例均没有超过50%，说明该类型用地存在供需缺口。从获批用地面积来看，作物种植、畜禽养殖、水产养殖等生产设施用地获批平均面积相对较大，附属设施用地获批面积相对较小。从获批用地面积占项目总面积的比例来看，作物种植、畜禽养殖、水产养殖等生产设施用地获批占比较大，附属设施用地供给占比相对较少，其中烘干晾晒场地、与养殖相关的污粪处置场地、生物质肥料生产设施用地获批面积占比相对较大。

从用地办理手续的满意度来看，使用者对设施农业用地手续的满意程度不高，选择“很满意”和“满意”的样本数占样本总数的38.9%，选择“一般”的占29.52%，选择“不满意”和“很不满意”的占31.58%。从政策宣传情况来看，知道国家关于设施农业用地最新政策的较少，仅占样本总量的20.25%;回答“不知道”的占21.74%;回答“知道一点，不太了解”的占58.01%，说明政策宣传力度还有待加强。

（三）设施农业用地存在供需缺口，不同用地类型供需缺口不一

通过比较设施农业用地供需情况可知，我国设施农业用地存在供需缺口。从供需面积缺口来看，缺口最大的是水产养殖生产设施用地，供需缺口达到18.9亩，其次是生物质肥料生产设施用地、规模化畜禽养殖生产设施用地、与养殖相关的污粪处置场地、大棚温室设施用地、检验检疫监测等技术设施用地，等等（见表4，下页）。从供需面积缺口占项目总面积的比重来看，大棚温室用地、畜禽养殖、水产养殖的生产设施用地缺口占比较大，分别为7.68%、5.18%、11.71%。附属设施中检验检疫监测等技术设施用地的缺口占比相对较大。此外，污粪处理场地、生物质肥料生产设施用地、农资农具存放场地等占比也存在一定程度的缺口。

四、我国设施农业用地政策执行面临的困境

当前我国设施农业用地政策的执行依据为2019年12月由自然资源部和农业农村部出台的《通知》，现正处于新旧文件的过渡期。从各省份相关政策文件的出台情况来看，总体进展较为缓慢，目前仍有部分省份没有出台设施农业用地管理政策。调研发现，设施农业用地政策在执行过程中还面临着许多问题和挑战，特别是管理权限放宽后加大了耕地保护的压力。下一步要因地制宜地加快各省份文件出台进度，以回应社会关切，稳定基层农业生产经营者预期。

（一）设施农业用地政策执行范围与执行标准有待明确

明确设施农业用地执行范围与标准是进行设施农业用地管理的前提。从调研情况来看，关于设施农业用地的范围与标准问题，基层实践中出现了一些新情况、新问题，需结合各地实际因地制宜予以解决，必要时也需要在更高层级的文件中予以明确：一是关于设施农业的概念，不同部门之间意见存在分歧。例如，“露天蔬菜”是否属于设施农业，有的部门认为“露天蔬菜”没有涉及农业大棚、温室等現代化农业生产设施，不属于“设施农业”范畴;而有的部门认为，有些上了规模的露天种植项目，虽然没有建设大棚、温室等生产设施，但需要运用喷灌、滴灌、水培等现代农业生产手段，或是进行机械化作业，这样的农业生产方式也应当列入设施农业范畴，配备设施农业用地。二是对于设施农业发展过程中出现的新情况新问题，不同部门看法不一。例如，某省份近年来在农业大棚生产基地前，发展出一种当地人称为“田头市场”的市场形态，平均占地大约3亩左右，占地多的有10亩，主要用途就是蔬菜收购点以及简单的分拣包装场所。有的部门认为，“田头市场”的经营者大多是专业的运销大户，自身并不直接从事农业生产，不符合相关政策性文件要求，故应当将此类用地作为建设用地管理，依法办理转用审批手续。而有的部门认为，对于此种类型用地应当具体问题具体分析，如有些“田头市场”属于农民专业合作社生产蔬菜的收购点，农民专业合作社的基地是实实在在的农业直接生产用地，故此类“田头市场”应当作为设施农业用地使用。对于该说法，相关部门表示从推动设施农业发展的角度来说应当予以支持，但农民专业合作社的规范性问题让他们难以有效界定农民专业合作社的真伪，操作执行难度较大。三是对于农业生产中所需的设施用地是否纳入设施农业用地范畴没有明确。从当前农业生产所需的生产要素来看，有些家庭承包户、小规模流转土地的家庭农场、粮食生产大户等同样需要农资农具存放场地、烘干晾晒场地、生产看护房用地等，如果这些农业生产形态不被认定为设施农业，就无法获得相应的用地资格。有些发展较好、规模较大的农民专业合作社、家庭农场还需要在生产基地上建设诸如办公室、工人宿舍、员工培训等场所，这些用地类型在省级文件层面也没有明确，故基层执行过程中难以把握。此外，关于农产品冷库建设用地，已经出台的文件虽有提及，但文字表述上仍然没有明确，例如，《通知》指出，“与生产直接关联的保鲜存储等设施用地”属于设施农业用地范畴，有些省份出台的设施农业用地管理文件也将“农作物保鲜储存、畜禽水产冷藏存储”作为附属设施用地管理，而基层执行中仍然存在偏差，比如农产品冷库建设用地在很多地方都被列为建设用地管理。

（二）设施农业用地政策部分执行程序缺乏操作依据

设施农业发展和耕地资源保护之间存在着对立统一关系。调研发现，部分政策执行过程中缺乏操作依据，阻碍了设施农业用地管理政策的落实落地。一是农业设施建设标准缺乏导致设施农业用地政策执行过程中缺乏科学依据。现代农业设施类型多样，有各式各样的大棚、温室，有不同类型的猪、牛、羊等养殖设施，有不同类型的水产养殖设备，这些农业设施的建设标准目前没有明确，所以针对不同规模的设施种植、设施养殖，究竟如何划定设施农业用地面积、配套多少面积和比例的附属设施用地较为合适，从而既保证充分满足设施农业生产要求，又充分保护耕地资源，基层执行部门普遍感到执行难度较大。二是使用永久基本农田后的补划缺乏具体操作规范与标准。《通知》提出，在设施农业用地使用过程中，涉及永久基本农田且破坏耕地耕作层的，需要进行补划。据了解，在之前进行的补划耕地操作时，由于补划标准没有明确，地方在落实耕地占补平衡时，补划的耕地质量往往达不到被占用耕地的标准，“占优补劣”的情况较为常见。在调研时，相关部门负责人提出，永久基本农田是国家耕地资源保护的红线，如果没有国家政策文件对补划永久基本农田的操作规范及标准进行明确，他们不敢批准永久基本农田的使用与补划。三是设施农业用地使用后恢复原用途的规定缺乏执行约束。相关部门表示，在之前的设施农业用地项目复垦操作中，多采用由项目执行单位出具复耕复垦承诺书的方式来进行操作，有的要求使用设施农业用地的生产经营者缴纳一定比例的保证金，但农业生产经营者本来就是资金缺乏主体，保证金缴纳的方式很难落地。因此，设施农业用地使用后恢复原用途的承诺缺乏有效的执行保障措施，实践中土地使用过后不进行复耕操作的并不少见，以致对耕地资源造成了破坏。

（三）设施农业发展需求与用地供给的矛盾依然存在

我国虽然出台了新的设施农业用地政策，但从基层反映的情况来看，仍然存在着一些供需的结构性矛盾亟待解决。一是养殖设施用地使用门槛较高，种养结合用地处于政策“真空地帶”。随着我国对养殖防疫和环保要求的提高，规模化养殖的标准也在逐步提升，养殖小区用地落实较为困难。调研时，某地区畜牧兽医局相关负责人指出，当前规模化养殖项目很难落地，主要就是受防疫、环保、用地等方面限制较大。有些设施农业属于种养结合项目，现有文件没有涉及，导致种养结合用地政策处于“真空地带”，阻碍了农业种养结合项目的顺利落地。二是对于地方引进的支柱性农业发展项目，用地政策难以适应发展需求。调研发现，地方政府在引进大规模、支柱性农业发展项目时，往往面临着用地政策难以配套的难题，有些明明可以使用设施农业用地，但受制于相关政策性文件对种植业附属设施比例与规模上限的限制，项目难以落地。例如，某地在引进大型农业滴灌项目时，需要使用农业附属设施用地进行滴灌设备建设，但由于设施建设需要的用地面积超过了该省份设施农业用地政策规定的上限30亩，因而只能通过办理建设用地指标来解决，影响了生产进度。三是农业一二三产业融合项目的用地政策没有明确。在实际农产品规模化生产中，农业、工业、服务业高度融合，有的农产品生产经营主体进行加工生产、展示展销、交易物流的场地难以分开独立管理，造成用地管理上的难题。此外，随着农业多功能性的深入开发，农村一二三产业融合态势凸显，农业、加工业、旅游业等产业用地也高度融合。如何适应新形势发展，实现设施农业用地与农村三产融合用地的合理有效管理，以回应现代农业实践中面临的突出矛盾，需要在现有设施农业用地政策基础上进行创新与完善。

（四）设施农业用地使用管理权限的放宽加大了耕地监管难度

从当前的设施农业用地政策导向来看，设施农业用地使用权限进一步放宽，对于发展设施农业是重要利好，但对于设施农业用地监管方和耕地资源保护，则提出了更高的要求和挑战。一是容易导致地方出现扩大政策适用范围的风险。在设施农业用地政策使用和管理权限放宽后，要警惕地方出现扩大政策使用范围，从而导致耕地资源被破坏的风险。例如，有的地方对农产品的工厂化加工、商贸物流等项目，也按设施农用地项目管理;有的地方发展休闲农业，对于农业旅游用地部分借助农业生产打“擦边球”，等等。这不仅易造成对设施农业用地政策的误解，而且会形成一些不必要的损失和资源浪费。二是政策权限放宽将加大相关部门对土地的监管难度。通过近些年的努力，国家和地方建立了一系列的土地监管措施，使得近几年的土地违法用地现象有所遏制。但是，由于设施农业用地按照农用地管理，有的使用权人认为只要不改变土地用途和性质，也不申请办理用地手续，直接在耕地上进行建设，造成违规用地现象较为普遍。此外，绝大部分此类项目位置偏远，建设简易便捷，加上土地监管力量有限，增加了监管难度。有些违规项目建成后，由于项目投资都是农民的资金，处置起来较为困难。

五、完善设施农业用地管理的政策建议

针对设施农业用地政策执行过程中出现的问题，需在设计操作规范和执行过程中进一步根据现代农业发展要求，进行科学引导和监督监管，加强设施农业项目规范管理，完善设施农业用地政策。

（一）立足需求创新完善设施农业用地供给方式

设施农业是现代农业的重要发展方向之一。研究发现，当前基层对设施农业用地需求较为旺盛，设施农业用地还存在着供需缺口和政策“真空地带”，需要深入开展调查研究，科学制定设施农业用地供给政策。一是创新供给方式，有效回应需求。针对基层当前需求较为强烈的保鲜储藏设施用地、农资农具存放场地、畜禽养殖环保设施建设用地等要求，需结合耕地资源保护，创新用地供给方式，合理引导需求。如适应畜禽养殖污粪资源化利用和环保新要求，在附属设施中增加环保和资源再利用等建设内容，相应扩大附属设施用地规模和比例上限等。二是针对农业设施用地需求，完善用地政策。当前，除了设施农业用地类型之外，还存在着一些农业家庭承包经营户、家庭农场、专业大户等对农业设施存放及生产经营活动（如分拣包装、保鲜储存等）的用地需求，建议主管部门结合地方实际完善此类型用地供给政策。三是针对地方引进的支柱性农业产业项目，创新用地供给政策。支柱性农业产业项目用地需求数量较大，发挥的经济效益和带动就业增收作用明显，此类项目应当在符合用地规划与保护耕地资源的前提下，创新用地供给方式，建议地方层面建立健全土地供给评估与联动机制，确保项目落实落地。

（二）加强规划引领制定完善设施农业行业标准

设施农业范围较广、类型多样，作物种植、畜禽养殖、水产养殖对于农业设施的要求各不相同，这就加大了设施农业用地审批和管理的难度，容易造成利用设施农业之名侵占耕地、破坏耕地的行为。建议尽快制定和完善我国设施农业建设的行业标准，规范设施农业用地使用行为。一是加大力度推动设施农业行业标准制定。建议国家层面出台行业标准指导规范，各省份根据自身实际情况因地制宜制定标准细则，根据不同类型设施农业规模，合理确定相应的用地面积标准，加强节约集约用地。在相关政策中加强已颁布标准的运用，加强标准的推荐、宣传、对接应用。二是开展设施农业装备数据库建设。从行业管理、政策制定、产业服务等方面的需求入手，发挥政府部门、科研机构、行业社团的力量，进行设施农业装备数据信息的采集整理工作，形成数据信息采集长效机制，建设设施农业装备数据库，为设施农业装备补贴实施、各地产业投资建立指引，为设施农业用地管理提供依据。三是加快制定全国设施农业发展规划。为引导我国设施农业健康有序发展，在编制国土空间规划时，应充分考虑设施农业用地的发展需求，规划应符合土地利用总体规划、农业发展规划、村镇规划等要求，合理确定设施农业用地的规模和布局。有必要从国家层面制定设施农业发展规划，各省份根据国家规划再制定本省份设施农业发展规划，科学研判设施农业发展形势，对设施农业进行科学合理布局、依法依规引导，减少盲目投资，提出行业发展指导方向，并制定和完善配套政策体系。

（三）明晰职能创新设施农业用地管理体制机制

设施农业用地管理涉及自然资源、农业农村等多个部门，特别是自然资源部门和农业农村部门之间存在着耕地资源保护和现代农业发展的对立统一关系。针对设施农业用地管理过程中出现的主要问题，应立足各自职能，结合基层实际，加快完善设施农业用地管理体制机制。一是完善农业农村和自然资源部门的管理職责。充分发挥农业农村部门的主导作用，主动向社会公开行业发展政策与规划、设施类型和建设标准、农业环境保护、疫病防控等相关规定，积极引导设施农业有序发展。对经营主体的设施农业建设和经营行为加强指导，确保符合行业发展有关规定;自然资源部门要充分发挥管理监督职能。土地作为重要的保障要素，自然资源部门既要支持保障设施农业健康发展，又要确保设施农业用地规范使用。相关部门应主动公开设施农业用地分类与用地规模标准、相关土地利用总体规划、基本农田保护等有关规定要求，做好年度变更调查及台账管理[5]。二是加强部门联动完善政策执行标准依据。新文件出台后，针对设施农业用地管理过程中出现的主要问题，自然资源、农业、林业、环保、畜牧等相关部门要明确职责、因地制宜、上下联动、密切配合，完善用地管理机制。建议相关部门出台永久基本农田补划操作规范，为地方执行永久基本农田补划工作提供指导。创新农业设施占用耕地后的复耕复垦执行机制，经营主体上报项目时要进行详细说明，相关部门要利用经济、行政等手段加大管理力度。三是创新设施农业用地管理方式。建议按照设施农业发展阶段与是否破坏耕作层，明确不同类型设施农业用地的管理政策。例如，以农民家庭承包经营、家庭农场等为主的设施农业，在保护耕地的前提下，对设施化种植等利用土壤培育功能、耕地上搭建简易大棚的予以支持;以中等规模设施农业为主的农民合作社等，重点监管其出现的重大违法违规行为和破坏耕地、生态、污染环境等行为;对于大型企业化的设施农业，严格评估其对环境生态的影响，要求配套建设污染防治设备并采取相应措施，对占用永久基本农田破坏耕作层的类型，要制定细则加大管理力度[6]。

（四）加大监管力度切实防范违法违规用地风险

要切实加大监管力度，确保土地合法合规使用。一是加强设施农业用地管理法律法规建设。根据农业现代化和乡村振兴发展需要，在统筹协调保耕地、促发展、保权益的前提下，积极稳妥推进设施农业用地管理政策的完善。积极推动将设施农业用地政策上升到法律法规层面，给新型农业经营主体和基层管理部门稳定的政策预期，健全相应的监督管理制度，加强对设施农业用地的科学管理，切实保护耕地资源，有效保障农业现代化的顺利推进。二是创新设施农业用地监管机制。建立设施农业用地监督管理共同责任机制，自然资源、农业农村等相关部门要将设施农业用地纳入日常管理，建立制度，分工合作，重点加强设施农业用地的跟踪监督，及时做好土地变更登记和台账管理工作。要根据农业发展规划和土地利用规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业合理选址，尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用土地和低效闲置土地，不占或者少占耕地和农用地。三是完善设施农业用地监管方式。把设施农业用地项目纳入日常执法监管范围，对报少建多、改变用途等违法违规行为，及时进行制止和查处。对于不符合设施农业用地规定的，要恢复土地原状;对于擅自改变或者变相将设施农业用地用于其他非农建设，擅自扩大设施农业用地规模的，或者擅自改变土地经营用途的，应及时制止、责令限期纠正和整改[7]。要加强对大型设施农业项目长期流转土地可能侵害农民权益问题的监督检查。对于逾期未纠正和整改的，要依法作出行政处罚，恢复土地原状。要创新监管方式，畅通群众信访举报渠道，加强网络和媒体曝光线索的搜集整理，充分利用社会多方面力量，切实保障设施农业用地依法依规使用。

参考文献

[1]孙杰.我国设施农业用地分布形态研究与优化[D].北京：中国地质大学，2016：2-3.

[2]周玉琴.设施农业对农业现代化的影响[J].现代农业科技，2020（4）：157-158.

[3]汪海波.设施农业中存在的问题与措施[J].农村实用技术，2020（1）：15-16.

[4]农业农村部规划设计研究院设施农业研究所.我国设施园艺装备发展现状和建议[J].农机科技推广，2019（1）：27-28.

[5]谭智心.设施农业用地政策解析及完善建议[J].农村工作通讯，2020（8）：34-36.

[6]李红丹，崔国良.设施农用地管理现状与建议浅析[J].南方农业，2020（1）：184-185.

[7]胡秀艳.加强设施农用地监管的几点建议[J].中国土地，2015（4）：20-21.

Supply and Demand Situation， Policy Implementation Dilemma and Optimization Strategy of Facility Agricultural Land

TAN Zhi-xin  ZHANG Yun-hua

Abstract： The key problem of facility agricultural land is how to balance and deal with the relationship between land demand and cultivated land protection. It is found that there is a gap between supply and demand of facility agricultural land in China， and the gap between supply and demand of different land types is different. There are some problems in the implementation of facility agricultural land policy， such as unclear implementation standard， lack of operation basis， unresolved contradiction between supply and demand， and increasing supervision difficulty. It is necessary to further improve relevant policies from improving land supply mode， formulating industry standards， innovating system and mechanism， and strengthening supervision.

Key words： facility agricultural land; supply and demand gap; rural land system reform

基金项目：2019年中央农办、农业农村部软科学课题“设施农业用地问题研究”。

作者简介：谭智心，农业农村部农村经济研究中心产业与技術研究室副主任、副研究员;张云华，国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员。