宋智敏

(湖南科技大学 法学院，湖南湘潭 411201)

行政规范性文件是行政机关制定的除法规、规章以外的，具有普遍约束力，在一定时期内可以反复适用的决定、命令，(1)参见应松年主编：《当代中国行政法(第一卷)》，人民出版社2018年版，第65页。俗称“红头文件”。尽管在整个法规范体系中行政规范性文件的位阶最低，但对社会的影响却很深远。实践中行政机关通过规范性文件“法外设定权力”“违法减损行政相对人的权益或增加义务”的现象时有发生。为此，中共十八届三中全会提出要“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”，中共十八届四中全会又强调要“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”相应的，新修订的《行政诉讼法》正式增加了“规范性文件附带审查”的内容，全国人大常委会开始实现备案审查年度报告常态化，(2)从2017年以来，全国人大常委会法制工作委员会已连续两年向全国人大常委会报告开展备案审查的情况，正在起草的《全国人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定(草案)》专设“报告工作”一章。各级人大常委会和政府也纷纷建立健全行政规范性文件备案审查制度。目前我国行政规范性文件审查主要包括人大备案审查、政府自身审查和法院附带审查三种形式。它们在促进法制统一和政令畅通的同时，因审查主体的多层级性、审查对象的交叉和叠合性、审查标准的差异性，产生了审查结果相互冲突和各自为政的现象。……