杨曦娥，葛 静

（1.中共杭州市临安区委党校，浙江杭州；2.南京城市职业学院，江苏南京 211200）

一、引言

干部是决胜全面建成小康社会的主力军和中坚力量。“要充分调动广大干部积极性，不断提升工作精气神。”[1]新时代如何有效激发广大干部担当作为是一个重大现实问题。党的十九届四中全会指出，健全提高党的执政能力和领导水平制度，其中一个重要方面就是要“完善担当作为的激励机制”[2]。这意味着，激励干部担当作为已从地方工作的经验总结上升到国家制度的顶层设计。

干部动力机制，就是对干部担当行为起推动力的机理和方式。[3]学术界对干部动力机制开展了相关研究，形成了丰硕的成果。对此进行整理分类，可以分为三个层面：一是有学者研究新时代干部动力机制与我国现代化进程中重要战略部署的层次间的关系，阐述了该机制存在的必要性和价值性。李景治深入剖析干部“精气神”不足的原因，明确提出激励干部担当，既是全面从严治党的直接目的，也是改进干部管理工作的出发点和落脚点。[4]二是有研究者通过梳理干部动力机制的发展脉络，对干部动力机制进行逻辑架构，如郭晟豪利用实证研究，分析基层干部担当作为的形成机制和影响因素，认为要有针对性地激励干部担当作为。[5]三是有研究者探寻在激励机制与约束机制之间找到促进事物发展的平衡点。如陈元中等在分析正向激励与容错保护机制存在多重矛盾的基础上，认为要促进制度与机制的有机结合，健全干部动力机制。[6]

通过学习和梳理相关研究可知，多数学者从动力机制的要素构成、突出问题、存在意义等宏观层面分析，鲜有学者在地方实践的基础上，对完善干部动力机制进行探索思考。本文在深入分析L区干部动力机制运行情况的基础上，着力解决干部动力机制运行中存在的问题，立足实际提出对策建议，为顶层设计提供基层参考。

二、完善干部动力机制的重要意义

习近平总书记强调：“改革推进到今天，比认识更重要的是决心，比方法更关键的是担当。”担当作为是党的优良传统，也是新时期好干部的重要标准，更是推动当前经济社会全面发展的重要保证。

完善干部动力机制是落实总书记殷切期望的必然要求。习近平总书记赋予了浙江“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”的新目标新定位。在此背景下，完善干部动力机制，激励广大党员干部增强“窗口”意识、扛起“窗口”担当、展示“窗口”风采，在“重要窗口”建设中干字当头，实字为先，也成为广大干部坚决落实“两个维护”的重要外在表现。

完善干部动力机制是全面从严治党要求的集中体现。党的十八大以来，全面从严治党取得了阶段性成效，特别是反腐败斗争形成了压倒性的态势，同时也对党员干部提出了既要守规矩又要干成事的更高要求。要落实新时期全面从严治党的新要求，必须旗帜鲜明地支持实干者、宽容失败者、鼓励创新者，让担当作为在党员干部中蔚然成风。

完善干部动力机制是推动事业发展的根本保证。当前，受全球疫情的冲击，内外部发展环境复杂多变，面前场场都是硬仗。在此背景下，精准激励党员干部勇于担当、干出实绩是确保“两战全胜”，促进经济社会各项事业高质量发展的重中之重、关键所在。

完善干部动力机制是建设高素质专业化干部队伍的重要举措。近年来，L区上下政治生态持续改善，选人用人导向不断鲜明，干部队伍建设总体成效明显，但是仍有少数干部在关键时刻畏缩不前，遇到难题绕道而走，面对复杂问题办法不多，一定程度上存在不敢担当、不善作为的情况。针对L区实际，激励干部担当作为，不仅是精准施策，解决部分干部身上“顽疾”的有效手段，更是打造高素质专业化干部队伍的必然要求。

三、L区激励干部担当作为的实践探索

（一）取得的成效

广大干部肩负着L区高水平全面建成小康的重大使命。有效激发广大干部担当作为，不仅可以充分挖掘其工作潜能，避免“为官不为”等消极怠工的现象，而且也是新时代事业发展的迫切需要。近年来，L区在激励干部担当作为上进行了积极探索，在制度设计上认真落实“三个区分开来”（即要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来）的精神，现已取得较为显著的成效。

一是树导向强责任。利用正向激励和反向倒逼，促进广大干部担当作为。一方面，树立重视基层、重视实践的用人导向。部署开展“保持铁军本色、打赢六场硬仗”主题实践活动，及时把实绩优、敢担当的基层年轻干部选拔到领导岗位。如2018年提拔任用和转任重要岗位，涉及到的42名区管干部，有12名是从镇街一线岗位提任的，有10名是从重点平台一线提任的。另一方面是出台办法，强化责任担当。2018年9月，出台L区不担当不作为不落实干部处理办法（试行），提出了8个方面15条不担当、不作为、不落实（简称“三不”）情形。对工作出现“三不”现象的干部，经组织部门核实确认后，取消年度各类评优评先资格，视情节轻重及时进行组织处理或纪律处分。

二是补短板提能力。坚持教育培训和实践锻炼相结合，从根本上解决“不善为”的难题。深入实施优秀中青年干部培养计划，在加强党性教育提升干事创业内生动力的基础上，分层分类开展专业化培训。如在优秀年轻干部培训班，将培训内容和工作岗位相结合，按照社会治理、产业发展、城市经营、生态文明4个专业，划分8个班级，进行为期3年的学习培训，通过专家授课、现场教学、基层调研、小组讨论等方式，有针对性地提升干部专业化能力。同时围绕L区年度中心工作，选派优秀年轻干部到“双招双引”、乡村振兴、对口扶贫等重要平台挂职锻炼，提高年轻干部基层工作能力。2018年以来，L区共选派78名年轻干部进行轮岗或是挂职锻炼。

三是容错误浓氛围。严格落实“三个区分开来”的要求，让那些在工作中敢担责、勇创新的干部真正卸下思想包袱。结合L区实际情况，制定容错免责机制实施办法，从制度上明确了容错免责的适用范围、定性指向和配套措施，为保护广大干部担当作为的动力提供制度保障。在氛围营造方面，通过开展“四提一争”活动、五大专项行动、主题教育等，提高广大干部的政治站位，推动全区党员干部争当新时代L区融杭发展的排头兵。

（二）存在的问题

在激励干部担当作为上，L区取得了明显成效，但也存在一些问题。从全区面上来看，担当作为的整体氛围还不够浓厚。一些干部思想保守僵化、改革创新的勇气不足，对工作中出现的新问题新情况，依然想着“稳”和“躲”。从干部个体来看，部分干部担当作为本领仍然欠缺。一些干部对数字经济、新媒体等前沿领域主动研究不够，知识储备不足，导致本领恐慌。深入分析这些问题的原因，主要有以下四方面。

一是干部正向激励力度有欠缺。广大干部“不想为”的主要原因是动力不足。在政治上，干部晋升渠道还不够畅通，与市场经济下企业“优胜劣汰”的人才竞争机制不同，机关干部的晋升除了依据工作实绩外，还受到职数、任职条件等限制，再加上“论资排辈”的观念还存在一定的影响，导致很多实绩突出的干部未能及时得到职务（职级）晋升，在一定程度上挫伤了干事创业的积极性。在物质上，近些年机关干部收入与其他行业相比不再有优势，广大干部工作收入与其所承受的工作压力不成正比；且实绩优秀干部与表现一般的干部相比，收入差距也不够充分。以L区为例，在规范津补贴后，对机关干部的经济激励手段几乎没有，在同一单位内，干部的经济收入仅按照干部职(层)级体现在年度综合考评奖金系数上，而同一级别的干部无论干好干坏，收入几乎没有差距。

二是“三不”行为处理机制还不够健全。对“三不”行为的处理办法，为督促、鞭策干部担当作为提供了制度依据，但从近年来的实践来看，机制还不尽完善。在处理情形方面，和其他领域的问责不同，“三不”行为“隐蔽性”更强，有的甚至在短期内并未造成明显的负面效应。因此，对于问责“三不”行为以构建良好政治生态，很多干部对此重要性认识不够，甚至将其束之高阁而“不愿问”。在处理标准方面，L区的处理办法虽然就“三不”行为列出了15条具体标准，但就实际操作层面而言，仍过于笼统，很多标准难以定性，相似的情况因为不同的时间、不同的工作人员处理，都有可能会导致前后处理结果不一致。在处理手段方面，由于处理办法的实施主体为组织部，未明确纪检监察机关的具体责任，处理手段不够丰富，未能综合利用监督执纪“四种形态”，处理力度有所欠缺。

三是考核评价体系还不够科学。当前，L区的考核评价体系主要分两类：第一类是由组织人事部门牵头的领导班子、领导干部以及公务员、事业单位人员的年度考核；第二类是各部门、镇（街道）的综合考评。在实施过程中，考核体系不够科学，主要表现在以下三方面。第一，考核标准设置不够客观。对于“定性”评价与“定量”分析之间的关系，把握上还不够到位，比如第一类考核主要是对领导班子运行情况以及干部个人的德、能、勤、绩、廉进行综合性评价，缺乏具体可量化的标准和内容，考核结果不够精准；第二类考核主要对经济和社会发展指标、硬性工作任务以及年初分解下达的目标任务进行量化考评，缺少定性分析，考核工作又稍显“死板”。第二，考核过程不够持续。上述两类考核主要注重考核对象的工作结果，对结果产生的过程以及取得政绩的基础条件等方面缺少必要分析，重显绩、轻潜绩，过程考核的缺失直接影响了考核结果的全面性。第三，结果运用不够全面。第一类定性评价考核结果，主要作为干部任免奖惩的依据，第二类定量分析考核结果，一般用于干部奖金分配和先进评选的依据，对干部选拔任用没有直接影响，两类考核在实施过程中存在“双轨制”现象，影响了考核结果的有效运用。

四是容错免责机制可操作性不强。容错免责机制实施办法在实际工作过程中可操作性仍有所欠缺。主要表现在：边界不够清晰。该办法提出了适用对象、实施原则、条件和程序，其中条件性内容还比较宽泛，加上改革创新往往需要突破一些旧政策的束缚，导致容错免责的尺度和边界无法准确把握，具体情形和内容难以科学划定，截至目前已运用的实际案例尚未出现。程序难以生效。该办法对容错免责程序进行了较为严密和规范性的设置，包括申请、核实、认定、报备，一套程序下来需要一周左右时间，实施效率较低。而在实际操作过程中，在对干部问责时，就将容错免责情形一并考虑，符合容错免责条件的直接采取“不问责”，导致容错免责程序可有可无。[7]实行压力较大。当前，一方面是全面从严治党的观念深入人心，另一方面是全社会尚未形成容错氛围。只要舆论一起，处理干部是第一常规手段，贸然实施容错免责程序很可能导致部分群众的误解，因此多数干部对这项机制的期望并不高，申请的积极性也不是很高。

四、完善干部动力机制的路径选择

L区激励干部担当作为的动力机制在运行中存在的问题，需要在实践中进行调适，不断健全制度建设，改进工作方式方法，从而让机制变得更加完善，让干部担当作为更加有力。

（一）加强能力培养，提升干部担当作为意识和能力

一是加强理想信念教育。“理想信念就是共产党员精神上的‘钙’”[8]，要推动理想信念教育常态化、制度化[2]。坚持用马克思主义理论，特别是习近平新时代中国特色社会主义思想武装干部头脑，把对党科学理论的理解内化为坚定的政治信仰，引导广大干部树立正确的世界观、政绩观和权力观，强化“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，切实把广大干部的思想统一到习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神上来、统一到省市重大决策部署和地方经济社会发展及建设上来，筑牢干部担当作为的思想根基。

二是提升专业化水平。十九大报告指出：“注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力。”[9]新时代的干部不仅要“想为”“愿为”，而且要“能为”“善为”。围绕数字经济、新媒体、应急管理、城市治理等工作对专业化的新要求，强化业务培训，突出培训的系统性、针对性和实效性，促进干部专业知识、专业能力、专业作风、专业精神的全面提升，增强对工作岗位的适应能力，克服“本领恐慌”“能力危机”，不断涵养干部敢于担当作为、勇于担当作为的能力和底气。

三是突出基层实践锻炼。基层一线，是培养和锻炼干部的试验田；基层实践，是年轻干部成长的必修课。结合L区经济社会发展和干部自身成长需要，坚持理论学习与实践锻炼相结合，坚持在城市建设一线、乡村振兴一线、疫情防控一线、项目攻坚一线培养和锻炼干部。通过挂职锻炼、轮岗交流等方式，多渠道、多层次、多领域选派有潜力的年轻干部挂职锻炼，丰富干部培养的方式，优化干部成长路径，不断激发干部干事创业的热情，从而使担当作为真正成为广大干部的思想追求和自觉行动。

（二）完善考核体系，用好干部担当作为“指挥棒”

一是优化考核指标体系。合理设置干部考核指标，改进考核方式方法，把重点攻坚考核、日常履职考核、创新创优考核往深里抓、往实里做。依据干部的岗位要求和职位特点，对现有的考核指标进行细化，设置倾向性要素。对倾向性要素的影响不同给予不同权重，再科学有序地组合各项指标开展综合考评。将定量分析和定性评价有机结合，在综合素质测评考核中，将德、能、勤、绩、廉五个方面对应的要求进行要素划分，依据百分制打分；在对经济和社会发展指标、中心工作任务以及年度重点工作目标的考核中，在定量分析的同时增加对日常履职情况的定性评定。通过“量身定制”的考核指标体系，避免“大脚穿小鞋”与“小脚穿大鞋”现象，确保考核结果公正客观。

二是加强考核过程把握。在干部日常管理中，注重过程的持续性，把干部日常表现贯穿于考核工作的始终，对干部取得工作实绩的过程和基础性条件进行综合分析。利用干部管理平台，及时了解干部工作动态，密切关注干部日常表现。围绕年度重点工作任务，将牵头单位的专项工作考核结果、督查情况分析到单位、运用到个人，跟踪了解干部在各项重点工作中的表现情况。不能简单地以考核对象“显性”的工作成绩来评价个人，特别是对那些过程表现和考核结论不一致的干部，要进行认证分析，确保考核结论的准确性和公正性。

三是完善考核结果运用。“考”是基础，“用”是关键。只有抓好考核结果运用，坚持把奖优、罚劣、治庸相结合，才能让考核“指挥棒”撬动干部担当作为的内生动力。对定性和定量考核结果实行“单轨制”运用，把综合素质考评和业绩考评都作为干部任免、评优、追责、奖罚的重要参考。建立结果反馈制，针对考核出现的不足及问题，通过适当的形式反馈，使干部本人能及时掌握考核情况，扬长避短，最终达到教育干部的目的。

（三）推动能上能下，健全干部担当作为激励惩戒机制

一是明确用人导向。为政之要，莫先用人。选好人、用对人，是对干部最有效、最直接的激励。严格执行《干部任用条例》，始终把政治标准摆在首位，树立“重品德、重实绩、重公认、重基层”的鲜明用人导向，提拔重用勇于担当、善于作为、实绩突出、扎根一线、能驾驭复杂局面的“好干部”。着力构建“能上能下”的用人机制，健全“上”的标准，制定“下”的细则，压缩制度执行的“自由裁量”空间，提高制度的可操作性和执行力。增强对干部综合研判的精准性和科学性，为干部“能上能下”提供有力而精准的依据。

二是拓宽激励渠道。不断完善新常态下干部正向激励机制，是破解“为官不为”的有效手段。根据不同的利益诉求和心理期待，构建起充满活力的正向激励机制[10]，鼓励和引导干部主动干事有为。完善政治激励，牢固树立“以实干论实绩，从实绩看德才，凭德才用干部”的思想，畅通晋升渠道、扩大晋升空间，让好干部有“奔头”。完善物质激励，以绩效考核为基础，合理浮动综合考评奖金，细化综合考评系数，让好干部有“盼头”。完善精神激励，有效回应干部的精神需求，丰富激励形式，拓展激励广度，在评先评优中让公平说话、让实绩说话，各类表彰在一定程度上向基层一线倾斜，让好干部有“劲头”。

三是健全追责机制。有权必有责，失责必问责。健全追责机制，进一步规范干部的行为，促进良好政治生态的构建。建立职位与责任相匹配的问责制，明确职责是问责的重要前提，根据不同的职位特点，纪检部门要分级分类地提出干部履职行为的负面清单，对工作执行过程中出现的失职渎职、懒政怠政等现象，制定科学的问责标准，构建以国家为主体、社会和舆论共同参与的全面问责体系，在问责过程中充分发挥群众、社会和舆论的监督作用。

（四）强化制度“兜底”，解除干部担当作为后顾之忧

一是科学划定容错免责情形。容错免责是组织上的包容，而不是纵容。坚守“法律、纪律、政策、道德”四条底线，科学准确地划定容错免责的边界，对容错免责机制的内容进行细化分解，构建容错免责机制的指标体系。深入调查了解广大干部在改革创新、攻坚克难中最容易出错的方面，并对其进行整理、归类，逐步构建具有可操作性的多级指标体系，从而比较准确地判断容错对象行为是否属于底线问题。以定性分析法来明确容错的事实界限，用定量分析法对每项具体指标进行赋值，尽可能保证容错工作的准确性。不断完善动态调节和有效监督机制，切实为想担当愿担当的好干部系上“安全带”，保护好他们的工作积极性。

二是严格规范容错免责程序。容错免责程序既是理由之治，又是规则之治。制定科学规范、合理易行的容错免责程序和公开透明的过程管理，是有效实施容错免责的重中之重。要制定科学化的机制，强化事前备案、事中纠偏、事后容错。[7]每一环节都要有具体明确的申请、受理、认定的流程、方式和时限，明确干部个人、主管部门各自的职责。严格遵守认定程序是确保容错免责机制有效实施的前提，以“一事一议”促“一事一审”，避免容错免责认定程序出现走过场、走形式问题。

三是强化容错免责结果运用。容错免责，既是对敢担当敢作为的鼓励和保护，更是对不谋事不干事的鞭策和警示。将容错免责结果作为领导干部职务晋升的重要参考，凡是被认定符合容错免责情形与条件的领导干部，及时客观地澄清误区，消除负面评价和负面影响，在干部选拔任用时，要优先提拔重用勇挑重担、敢面困难的优秀干部。及时梳理和宣传典型工作案例，发挥典型案例的引领作用，坚持久久为功、化风为俗，让鼓励创新、宽容失败的思想入心入脑。

（五）选树先进典型，营造担当作为的良好氛围

一是加大典型培育，提高公信力。加大先进典型培育力度，聚焦基层一线，聚焦“双招双引”“三化融合”等重点攻坚项目建设，努力发现和挖掘新时代L区的先进典型，让在基层默默无私奉献的好干部唱主角、发强音。定期组织先进评选，形成长效机制，教育引导广大干部在思想上靠拢先进，在行动上成为先进。建立先进典型人物资源库，作为全区干部培训教育的重要资源，让身边鲜活的先进典型，成为全区上下学习的标杆。

二是加大典型宣传，提高影响力。着力提升先进典型的示范性和影响力，深入挖掘先进典型所蕴含的优良品格和精神内涵，用生动的语言、形象的视频，在媒体上进行大力宣传。“抓什么样的典型，就能体现什么样的导向，就会收到什么样的效果。”[11]通过树立一批、宣传一批、重用一批敢担当勇创新的先进典型，用他们的先进事迹和工作业绩来教育、引导、带动身边的人，让崇尚干事、鼓励担当成为社会新风尚。

三是加大典型关爱，提高向心力。敢担当、有作为的干部是事业发展的支柱，是党的宝贵财富。加大对干部的关爱力度，关注其身体和心理健康，关心其家庭生活，特别是对遭遇重大疾病及变故的干部，及时给予关爱帮扶。完善和落实谈心谈话制度，适时解答工作上的疑惑，舒缓心中的压力。及时掌握思想动态，顺境时提醒，遇挫时鼓励。发挥监督前置作用，对苗头性、倾向性问题抓早抓小、防微杜渐。通过细致入微的关爱措施，进一步增强干部的归属感、获得感，从而让干部义无反顾地“撸起袖子加油干”。