摘 要 本文以南宁市检察机关对该市两级法院行政非诉执行案件的检察监督为视角，对行政非诉执行检察监督进行研究并探究其完善路径，文章主要对行政非诉执行的概念、法理基础及功能错位引起的后果进行概述，阐述行政非诉执行与行政非诉执行监督检查现状，指出存在的问题与困境，并分析原因，最后基于现状分析提出完善行政非诉执行监督的路径，从完善相关立法规定、健全监督体系，加强监督检察内外部沟通协调机制等方面提出意见及建议，以期为行政非诉执行检察监督工作良性发展提供一定参考。

关键词 行政非诉执行 行政检察 执行监督 困境 完善路径

作者简介：王威，广西警察学院，讲师，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.031

一、行政非诉执行制度概述

（一）行政非诉执行的概念

根据我国已有法律、法规及司法解释，结合参考学说观点及认识，本文对行政非诉执行概念作如下阐释：行政机关作出已经生效的行政处罚、决定、命令等具体行政行为后，在法定履行期限内，行政相对人既未履行行政行为要求的义务，同时又未行使行政相对人具有的申请复议或诉讼的权利，行政机关可以向人民法院寻求援助，依法申请强制性行，如果提请审批通过，人民法院准予执行，那么将采用强制执行程序，以确保行政机关（包含法律授权组织）行政行为生效。

（二）行政非诉执行的法理功能

1.限制和规范行政权力行使

行政权力是国家行政机关依据宪法原则、依靠特定强制手段进行全社会管理的能力，其权力范围涵盖日常经济生活与社会机制运行方方面面。如果行政相对人拒不履行法律规定的这些特定行政行为，想要强制执行，必须先经由人民法院审查批准，然后通过人民法院的力量来予以强制，即將行政机关的强制执行权利转移给了司法机关。这样一来，行政机关的行政权力得到了限制，司法权力可以对其进行监督和规范。

2.保障行政相对人合法权益

从法律层面上讲，社会主体的基本利益即是法律所规定的社会主体的合法权益。基于行政非诉执行对行政权力进行规范和管理，实际上是借用司法权力，通过审查对行政机关具体行政行为进行衡量与确定，以此判定行政行为执行与否，是对行政相对人公平公正的处理，有助于防止不当行政行为损害行政相对人合法权益[1]。

3.贯彻国家治理体系与自理能力的部署

实现国家治理体系与治理能力现代化，是贯穿于我国法律制度建设各个层面的，必然涉及到行政非诉执行。从这一层面上来看，行政非诉执行非简单的行政权力与司法权力的博弈，更是要将两者通过立法、执法等环节有机统一，使协调一致，共同为社会公平正义而服务。因此，行政非诉执行制度的设立，必须顺应我国法治事业发展趋势，对贯彻国家治理体系与自理能力部署也具有积极的推动作用。

二、行政非诉执行存在的问题及原因分析

（一）行政非诉执行存在的问题

1.行政机关处罚强制力被削弱

根据我国现行行政法律法规，行政机关缺少实现处罚的强制力，在常见的涉及国家利益与社会公共利益的案件中，以环保案为例，环保部门仅有建议权，而真正的处罚权力，包括责令停业、限期整改等，均握在政府手中，很大程度上降低了环保部门行政执法的权威性。另外，将行政非诉执行案件的强制执行任务也交给法院，可以理解为让法院代替行政机关执行了职能，也是对行政机关管理职能的忽视。

2.人民法院审查方式不适当

对于行政行为的可执行性与合法性，在行政非诉执行的具体案件中，主要由人民法院来负责审查和判断。人民法院审查行政非诉执行案件需采用“书面审查为原则、实质审查为例外”的方式，以此来推定行政相对人对于申请强制执行不存在异议。但是以此法阻止违法行政行为进入执行程度是有限的，如果只单方面进行书面审查，而没有行政相对人质证，很难保证实事与证据的客观真实性[2]。这就导致有些行政非诉执行案件的审查难以发挥审查真正的作用，只做表面文章，浮于形式，甚至违背防止行政机关权力滥用、维护行政相对人合法权益的目的，单纯成为行政机关的执行工具。

3.案件久拖不结现象较为严重

根据相关规定，人民法院受理行政非诉执行案件后，需要在30日内做出明确裁定。裁定准予执行的，执行期一般为3个月。根据我国现行规定，法院不仅负责对行政非诉执行案件进行审查，还负责受理大部分的行政非诉执行案件的执行，这无疑对法院专业性与人员数量提出了高要求，加大了法院的工作负担。有些甚至因为错过最佳执行时机，而无法得到有效落实，损害国家和社会公共利益。

（二）导致行政非诉执行问题的原因

1.法院裁定执行标准不统一

我国尚未形成法院审查行政非诉执行案件的统一执行标准，这就导致了实际工作中法院仅对当前申请的具体行政行为的合法性进行裁定，而针对相同或近乎相同的具体行政行为，不同法院或同一法院在不同时期可能作出不同的裁定。申请行政非诉执行的行政机关执行，而行政机关又缺乏强制执行权，法院又未能跟进监督执行效果，即有效监管缺失，导致案件执行滞后甚至无法执行，执行效果大打折扣。

2.行政部门规范执法意识有待提高

行政非诉执行案件起始是行政机关具体行政行为是否合法，这也直接决定这人民法院审查后知否准予非诉执行。在对行政相对人违法行为进行处罚时，行政机关虽然具有一定的自由量裁权，但在做出具体行政行为时，也必须认定事实清楚、法律适用。但实际中有时存在适用却未处罚、不适用却处罚、或是对同样的违法行为做出的处罚轻重不一等情况，有失公平，不仅会造成行政相对人抵触和对抗的情绪，也增加了行政非诉执行案件审查的复杂度，一方面导致行政执法行为执行难，另一方面造成案件超期办理、久拖未结问题。

三、行政非诉执行监督现状及困境

（一）行政非诉执行监督现状

从目前来看，我国行政非诉执行监督现状并不十分理想，主要表现在行政机关与司法机关对检察机关的检察与监督工作配合度不高，如前者不愿配合调取行政执法宗卷，后者不愿分享行政非诉案件信息等，在很大程度上降低了检察机关监督行政非诉执行监督的工作效率，也影响着行政非诉执行案件办理的公平公正[3]。另外，实际工作中还存在诸多困境与难点，有待解决。

（二）行政非诉执行监督存在的困境

1.行政非诉执行监督缺乏可操作性的法律法规

根据《行政诉讼法》，在法定期限内，公民、法人等行政相对人未予履行行政机关行政决定又不提起诉讼的，行政机关可以依法强制执行，或申请人民法院强制执行。该规定较为原则，虽然道出了行政非诉强制执行适用的范围与情形，但由于缺乏具体性，导致实际可操作性不强。

2.检察机关对行政非诉执行监督的刚性不足

法院作为被监督的一方，对于检察建议的认可度不高，配合度也不高，甚至会产生抵触情绪，不愿配合检察机关调取卷宗，常常借由案件太多、人手不足、人员调整等，拖延处理检察建议，长时间不予回复甚至推脱后再无消息，严重影响检察机关监督工作进展[4]。即使检察机关再三督促，但由于缺乏刚性后盾，没有有效的救济手段，法院依旧可以找理由推脱，可见检察机关督查的执行力度不足，也是影响督查效果的重要因素。

3.督察队伍力量不足

检察机关行政非诉执行监督工作长期以来处于相对缺位的状态，特别是基层检察院，机构设置不完备，行政检察、民事检察、公益訴讼等工作尚未划分开来，少专门的负责行政非诉执行监督工作的办案人员，现有办案人员多为一般行政检察干警，亦缺乏行政非诉执行监督工作相关理论知识与实践经验[5]。

四、完善行政非诉执行监督的路径

（一）完善行政非诉执行相关立法规定

纵观我国现行法律规定现状，关于行政非诉执行内容的阐述，散见于各种专门的法律规定中，而且已有规定也只是对行政非诉执行一般的、笼统的规定，不够详细，导致执行性与可操作性不高。鉴于此，有必要从规范制度上着手，将散存于各个法律中的关于行政非诉执行的相关规定统一起来，讲礼仪部专门的法律法规，以立法的形式明确行政非诉执行的管辖范围、申请主体、审核标准等，使行政非诉执行有法可依[6]。具体立法内容如下：（1）明确行政非诉执行具体管辖范围。（2）明确行政非诉执行申请主体。（3）明确审查方式。（4）明确审查标准。

（二）健全行政非诉执行的监督体系

体系在行政非诉执行监督工作中至关重要，为了确保行政非诉执行监督有效开展，监督体系构建必须具备合理性，具体包括以下几点：（1）明确监督范围。（2）明确监督原则。（3）确定启动程序。（4）完善监督方式。

（三）加强行政非诉执行检察监督的内外部沟通协调机制建设

各级检察机关应高度重视与法院及相关行政机关的沟通协调，坚持建立沟通协调机制，强化协作，营造良好监督环境。此外，实际工作中，各级行政检察部门对外还要加大与人大、纪检监察等部门的联系，同时还要注重对内积极与本院控申、公诉、侦监等部门沟通，完善行政非诉案件线索流程，形成梳理、移送、办理、反馈一体化运行机制，推动非诉行政执行监督科学发展。

五、总结

综上，行政非诉执行是保障行政相对人合法权益、维护行政公正与权威的重要手段，而完善行政非诉执行检察监督机制是科学进行行政非诉执行的重要保障，能够为新时期我国积极推进法制建设与依法治国奠定基础。但实际工作中，行政非诉执行监督现状并不十分理想，缺乏可操作性的法律法规，亦存在检察机关执行监督刚性不足、案源匮乏、督察队伍力量不足等问题。因此，有必须将加强行政非诉执行监督作为突破口进行优化与改进，建议进一步完善行政非诉执行相关立法规定，同时健全行政非诉执行监督体系，并积极加强行政非诉执行检察监督的内外部沟通协调机制建设，从而为行政非诉执行监督提供法律依据和体系保障，以更好的促进工作开展，更好的推进制度建设。

参考文献：

[1] 赵俊明，孙达.非诉行政执行案件中案外人异议纠纷审理程序的思考——以一件非诉行政执行案件的案外人异议纠纷审判为例[J].法制博览，2020（22）：74-75，114.

[2] 张慧君.关于行政非诉执行监督工作在司法实践中的几点思考[J].魅力中国，2020（19）：96.

[3] 习丽嫔，汤博为.非诉行政执行检察监督的正当性与制度进路探讨[J].广东经济，2017（10）：190.

[4] 贾小刚，王天颖，吕玖昌，等.非诉行政执行检察监督的制度构建[J].人民检察，2015（04）：15-18.

[5] 齐庆凯.行政非诉执行检察监督的现状、难点及对策[J].法制与社会，2018（34）：214-215.

[6] 甘肃省人民检察院课题组.行政非诉执行检察监督研究[J].行政与法，2020（05）：99-107.