弓顺芳

摘要：以社区“共同体”的视角，探讨和剖析郑州市老旧小区改造项目，界定公共服务类别及其供给模式为主线，围绕公共服务的供给由政府单一中心供给模式转向政府、市场、社会和公众共同承担的多中心供给模式，提出以構建“社区共同体”为目的，以居民需求为导向的老旧小区改造的路径，即理顺社区基层政府与社区自治的关系，创新多中心的社区公共服务供给机制，重塑社区功能，实行“参与式”社区治理以及培育社区社会资本，营造社区共同体文化。

关键词：社区共同体;老旧小区;改造

近年来，城市老旧小区改造作为关系老百姓“身边事”的重要民生工程，正在成为各地区实施“稳增长、调结构、惠民生”和城市精细化管理的重点工作。当前，老旧小区在设施设备等硬环境的便捷性、耐久性、扩展性等方面存在不足，更严重的是由于我国大部分老旧小区在兴建过程中是由房管局或者国有企业作为管理主体，建成后仍然沿用“单位制”后勤服务理念指导下的开放式管理，普遍存在设施老化、产权关系复杂、治理主体缺失和物业管理不规范等问题。因此，如何改变政府在社区建设的“独角戏”状态，提升社区居民的社区归属感、认同感和参与感，摆脱社区建设的“共同体困境”，成为制约地方治理效能和改善民生福祉的重要课题。

一、老旧小区改造中政府职能转变的必要性

（一）提供优质公共服务供给，有利于建构多元联动的社区治理格局

促进社区治理主体的多元化，其实质就是要处理好社区治理过程中“国家一社会”两者之间的关系。当前，虽然社区居民希望看到政府能够提高为人民服务的方法和质量，切实有效地扩展服务的领域、范围和成本，但是，一些社区公共服务的能力与人民群众对美好生活需求尚有差距，不少老旧小区缺乏自组织能力、社区居民的自我服务的意识、管理和保障能力不足，社会自治发展滞后，难以有效承接从传统单位体制剥离出的社会管理职能。因此，要实现老旧社区的“善治”必须转变政府职能。一方面，政府要提高社区公共服务质量。在多元联动的社会治理格局中实行“社区善政”，关注老旧小区中和居民生活息息相关的水、电、气、暖、路等配套设施的完善和优化，完善老旧小区中消防、养老、育婴、医疗、快递等公共服务，提高居民的安全感和幸福感。另一方面，实现社区共同治理。注重发掘社区资源，强化社区服务功能，使政府将更多的时间、精力和公共资源投入社会管理、协调监督和公共服务上，持续优化政府效能。

（二）引入现代管理模式，有助于推动社区服务管理的科学化发展

与城市新建社区相比，老旧小区居民之间较为熟悉，但是随着城市化进程的加快，老旧小区成员的流动性、异质性日益突出，产权关系多元，社群关系淡化，不动产产权关系呈现出多元化趋势，社会网络频次繁密。因此，社区治理要根据居民需求，构建规范化、差异化和个性化的公共服务流程为中心，以持续地提高地方政府公共服务绩效，不断优化政府服务流程、资源分配、时间安排、流程质量与效率测评等工作。优化政府流程，必须坚持以加强工作规范为目标，注重运用法治思维和法治方式，运用数字化、智能化工具和现代管理模式，推进工作的规范化、制度化贯穿到社区治理的每一个环节中，培育居民的契约精神和社区服务管理者的专业化。例如，深圳福田区运用自媒体、社区APP应用软件、城市社工互助和信息化服务平台等数字化应用，构建“审批一条龙，服务一站式”的“零时限、零收费、零距离、零材料”清单服务，全面提高政府政务的科学性、规范性和效能性。

（三）搭建居民公共参与平台，以便增强社区民主化

社区的功能和社区治理的最终目的是满足人对美好生活的需要，提高社区居民的文明程度和促进人的全面发展。因此，社区治理应突出人的主体性，强调治理主体的多元性，注重调动社区居民参与社区治理的积极性和主动性，培养民居的民主意识，提高居民生活质量。正确处理政府与社会的关系，关键是要对政府的权责进行合理的划分和剥离。一方面，搭建公共参与平台，完善社区自治。各治理主体通过协商、联动机制来实现对社区公共事务的管理，着重强调政府以外非强制主体，如社区自治组织、社区居民等作用的发挥，实现社区自治。另一方面，建立长效化的民主监督和考评机制。社区治理结构创新，本质上是基层社会管理权力的配置与使用过程如何实现最大限度的公共服务供给。从这个意义上说，社区治理创新首先要构建起科学合理、可操作性强的评价指标体系，引入多元化的监督主体和沟通机制，对各老旧小区的改造建设状况进行阶段性评估、分析和检验，推进社区共同体的建设。

二、社会资本理论视域下老旧小区居住模式与人际关系实证分析——以郑州市LY社区为例

“社区”一词中，“社”字注重从文化层面界定以祭祀为中心的居民共同体，而“区”字侧重从地域层面，二者共同构成一个具有共同意识、价值和利益的区域社会共同体的概念。美国学者齐美尔认为，现代都市人的内心被原子化，在复杂的人际交往中难以避免地增加了很多猜疑、冷漠、逃避等消极因素。大多数老旧社区居民对小区事务的消积、淡漠以及回避等心理因素严重影响和制约社区共同体意识的发育。因此，从社区共同体的角度来看，社区治理“共同体意识”缺失是当前社区治理难题的关键所在。近年来，郑州市LY社区从改善老旧小区居住模式和人际关系改善为切入口，在创新社区治理方面取得较好的成效。

（一）社区概况

LY小区始建于20世纪90年代初期，是国家第三批城市住宅小区建设试点项目，小区居住大概1730户，约5000余居民。随着城市化进程的加快和经济社会的变迁，小区的公共配套设施逐渐老化，物业管理方式陈旧，社区缺乏专业的服务机构，社区道路变成了停车场，绿地变成了菜地，小区随处可见垃圾堆放，小区物业服务功能严重缺失，曾经的高档小区逐渐沦为环境脏乱、管理混乱的问题小区。2018年初，小区逐渐探索出‘一领四单“五联共治的社区治理模式，党支部和组织社区群众、社区党员、业主委员会和企业通过“列清单”、民主商讨、党建引领，制订完善小区改造方案，形成“区委一街道党工委一社区党支部一楼院党组织”纵向管理链条，社区公共服务功能明显提升。

（二）主要做法和创新

社区治理是一个涉及多因素、多角度、多方面的复杂性系统工程。近年来，郑州市LY街道办事处将小区改造的初始点和落脚点归结于群众的利益，将社区有机更新的过程转化为提升服务功能、引领小区自治的契机，创新实施“党建引领、群众下单、党委接单、共建做单、自治结单”的新模式，探索出老旧小区改造的新路径。

1.党建引领。老旧小区改造后，社区党组织特别是广大党员发挥社区建设的核心作用，统筹和整合社区资源，协调各驻社区单位的关系，积极决策、部署和解决社区的重大问题。一是突出组织上引领，成立楼院党小组、党员志愿服务队，组建以党员为负责人的业主委员会：二是思想上引领，采用“小板凳传习会”等形式，宣传党的惠民政策、习近平新时代中国特色社会主义思想，培育居民的社区共同体意识：三是机制上引领，健全联系小区群众机制，坚持听取社区居民和社会各方的意见，共同商议推进改造提质;四是行动上引领，发挥党员模范带头作用，特别是骨干党员作用，主动走访社区居民、组织志愿服务，带动群众解决群众问题，引领小区居民自主自愿实现自治。

2.群众下单。老旧小区的治理主体不仅包括原社区居民，也包括数量众多、占绝对比例的外来流动人口，加强流动人口与原社区居民的社会融合和社会联络，促进“二元社区”向“一元”的转变是实现有效治理的必由之路。一是社区主人翁感的树立。小区改造前，针对群众意见进行广泛征集、梳理整合、优化汇总;改造中，根据群众需求，公开改造方案的内容和实施情况，实地进行“放线”，随时听取合理化建议，调整改造方案，既保证改造方案贴近群众需求，也实现改造方案群众“验单”。二是社区认同感的培训。将具备一定条件的外来人口纳入到社区参与的范围中，挖掘社区居民与外来人口的技能特长，为设立社区人才库做好准备。

3.党委接单。街道按照“改造基础、提升功能、兼顾环境”的主基调，在基础环境改造的同时，实现服务功能提升采取“一期试点、分期推进”的方式，率先实施LY小区改造。一方面，注重环境质量改造。注重改善水、电、气、暖等关系民生的重大问题，搭建“一门一路一里一站七中心”平台。另一方面，提升公共服务功能。紧扣“温暖二七”建设，利用老旧、废弃场地，建成党群工作站、新时代文明实践站、新时代文明实践广场以及老年人日问照料中心，委托社会组织提供养老，改善提升卫生服务中心、儿童活动中心，改造了综治服务中心和物业服务中心，以整体性治理理念提升社区公共服务功能和水平。

4.共建做单。善治是社区治理的最终目标，是各治理主体在合作、互信的协商基础上，化解矛盾和冲突以实现社会利益的最大化。LY街道社区党组织依托党建联盟、公益联盟和社区自治联盟平台，组织公共单位党组织“共建”。一是小区改造过程中，社区党组织联合热力公司、园林部门、热力公司、学校等单位参与改造方案的论证、修改、优化和交付工作，共商解决方案：二是小区改造完成后，社区党组织主动联合非公企业、社会组织党组织“助力”，为小区改造充电车棚等，同时，构建“红色物业”和“365”工作机制，有效融合街道党组织建设和物业公司管理服务的网络服务和社会志愿服务，鼓励社会多元化力量参与社区治理。三是创新基层民主科学决策模式。LY社区党组织采用“一征三议两公开”民主决策工作方法，由社区建设意见，社区“两委”班子提议、各单位商议、党员和居民代表会议决议，将决议内容和实施情况面向社区居民公开，推动社区事务公开评议，探索基层民主科学决策“共建做单”新模式。

5.自治结单。自我管理、自治共享是小区改造的最终成果和目的。老旧小区的社区建设历史长，人口构成复杂，流动性强，决定了居民对社区的归属感和认同感较弱，基层管理组织的服务意识不强。针对这些问题，LY小区党组织在老旧小区改造中，积极引导建立“社区一物业公司一业主委员会一党员群众代表”四方联动机制，全程参与改造，统筹协调居民公共服务、社区资产统一管理等方法，倒逼物业公司创新管理模式，增强居民对小区的认同感和归属感，从组织重塑为切入点，解决改造后管理缺失、组织失序而造成效能低下等问题，有效调动社区居民参与社区治理的积极性和主动性。

三、老旧小区实现共同体治理转型的路径

社会精细化治理的核心在于公共服务供给便捷化、精准化、透明化、低成本化、参与有效化。老旧小区改造应从共同体观念培养、主客体关系机制的构建、公共服务供给优化和社区文化等方面为重点，形成各方参与的整体治理，改善老旧小区管理无序的状况。

（一）提升社区组织力，培育社区共同体意识

社区共同体由利益共同体、文化共同体和地域性共同体共同构成。人是社区生活的主体，从根本上讲只有建立和实现利益上休戚与共、共同分享的文化传统与信仰之上，才能维持超稳定的社区共同体。一是明确基层政府和自组织的角色。坚持“政府主导、公众参与、市场化运作”的方式，提升党组织政治领导力，着力推进区域化党建，发挥好街道党组织的领导核心作用。二是明确基层政府与自组织的职责清单。按照权责一致的原则，制定完善基层政府、自治组织、社会组织“微权力”的权力清单和责任清单，完善自治组织协助政府事项、社区事务禁入事项，使基层政府的权力行使实现制度化。三是鼓励市场主体多层次、多角度、全方位地参与社区治理。在我国城市社区中，应当鼓励更多的“利益既得者”，如物业公司、企业集团参与老旧小区公共服务的供给工作中来构建“统分结合、分权为主”的治理机制，挖掘和营造老旧社区的集体文化，充分调动基层政府、市场和居民的積极性，共同参与社区建设。

（二）理顺社区基层政府与社区自治的关系

社会具有自我发展的内驱力，一个成熟社会必然要求内生矛盾的自我消解，以求社会关系之良性恢复。在老旧小区改造进程中，社区的自治能力和纠纷解决能力是社会建设的重要内容。因此，社区共同体建设应坚持社会自治，鼓励社区通过自治扩大公共服务供给的渠道多元化，以家庭、社区、村落、单位等具体细胞单元为支撑：一是进一步将乡镇（街道）和市直有关部门的基本公共服务项目下沉到社区，争取做到“小事不出社区、大事有人代理”。二是要注重发展市场化便民服务，积极培育引导快递业、电讯服务等单位和有实力的商贸物流企业到社区服务中心设立便民超市和服务代办点等，方便居民生活。三是要重点发挥老旧小区的群众基础，培养社区自组织。社会组织、社工服务和社区志愿服务联络机构，扎实开展以老旧小区为主、社会各界共同参与的志愿服务进社区活动，有助于构建和完善基层政府与社区自治相互融合、和谐共建的体制机制。

（三）创新多中心的社区公共服务供给机制

如何集聚各方面资源因素，调动社会各方面力量，有效补足公共服务供给缺口，时刻考验着基层政府的治理能力。老旧小区的改造过程中，一些企业和社会组织也投入了大量资金建设、基础设施和其它公共服务。因此，在创新多中心社区公共服务供给机制上，可以充分发挥集体经济和国有企业的潜在能力和优势，在以社区需求为导向，提高社区发展、产业布局和成长空间的精准度的同时，注重实现市场投入主体的经济效益与社会效益的双赢。因此，政府一方面可以通过土地划拨的方式，增加组织经费，活跃组织活动，发挥组织作用。另一方面，适当增加财政补助，增强社区的网络服务能力。对于财政较为薄弱的基层政府，可以加大财政补贴和转移支付，促进财政平衡和社会公平。

（四）重塑社区功能，实行“参与式”社区治理

美国学者查尔斯小福克斯认为善治就是“以人为本”，所谓“善”就是人民为促进幸福的实现而民主决定的东西，人民就是标准，在人民之上没有判定对错的更高标准。参与式社区治理就是善治在社区治理的有效回应。参与式社区治理是指基层政府主动吸纳并回应社区居民的诉求，使社区居民使社区居民能够参与到公共政策、重大决策的制定、监督、执行和评价全过程、全流程过程之中。同时，构建一个科学合理、可操作性强的评价指标体系，有助于对老旧小区的改造建设状况进行绩效评估、分析和检验，为社区发展规划提供实质性参考依据，为城市旧房改造工程提供科学的评价标准和定量依据。因此，新时代推动社区参与式治理必须注重发挥构建以社区党组织为核心堡垒，由多元化市场、社会组织和社区居民力量共同参与，协同作战，共同維护社会秩序、抵御社会风险、确保社会安全稳定的治理格局。

（五）培育积累社会资本，构建社区共同体文化

斯科特在其著作《国家的视角》一书中指出：“社会秩序的角角落落都可以加以改进，一些细小的事情有可能成为最彻底的社会工程所需要解决的事情”。随着城市社区风险增多，城市脆弱性日渐明显，保证在低温社会状态下推进社区现代化治理，应该从以下几个方面着手：一是积极培育社区社会资本，加强社区之间的相互融合与特色发展。社区资本是社区治理的基础和重要组成部分，社区治理通常能够借助个人信息，依据社区成员对社会规范的遵守与否予以奖惩。例如，开展符合当地传统民俗的文化活动，有利于恢复居民问情感交流和融合氛围，增强居民的社区归属感和社区凝聚力，以及社区的自我融合和自我发展能力：二是完善法律制度来实现社区治理现代化进程的利益博弈法制化、规范化，保障居民的利益不受损害;三是完善社区组织体制和工作机制，建立健全党委、政府统一领导，有关部门和群团组织密切配合，社会力量广泛参与的城乡社区治理工作格局：四是积极推进“智慧社区”，引入数字化标准体系和评价机制。积极运用AIoT+5G、“物联网+人工智能”等技术，将老旧社区赋能高度智能的社区管理和精准运营的神经感知能力，提高社区社会治理规范化、科学化和智能化水平。

四、结论

老旧小区改造要始终以居民需求为导向，不断优化公共服务的供给，构建政府、市场、社会和公众共同承担的多中心供给模式。社区治理工作关系民生福祉，要正确理顺社区基层政府与社区自治的关系，营造社区自然生态体系的均衡的居住氛围，必须转变政府职能，强化基层党组织在社区治理中的引领作用，重塑党建在社区的核心功能，推进实现和谐社区共同体的营造。