郑秀亮? 张瑞? 陈卓凡

9月29日，《惠州市扬尘污染防治条例》（以下简称《条例》）经广东省第十三届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准。10月19日，惠州市人大常委会发布公告，明确《条例》自2021年1月1日起施行。这是自2015年获得地方立法权以来，惠州市制定的第5部实体性地方法规。

“‘惠州蓝既是最美的城市底色，也是惠州经济生态和谐发展的金字招牌，《条例》的颁发实施是惠州为打赢蓝天保卫战采取的强有力举措，是惠州市发出守护‘惠州蓝的法治最强音。”惠州市人大法制委员会主任委员巫民慧说。

扬尘防治新形势呼唤立法保障

“近年来，市委、市政府高度重视大气污染防治工作，认真贯彻相关法律法规和政策措施，大气污染防治工作取得了积极成效，我市空气质量在全国重点城市中持续保持领先水平。”惠州市生态环境局大气科相关负责人介绍，今年1—9月，惠州环境空气优良率97.8%，在全国168个重点城市中排名第十，珠三角第四;与去年同期相比，综合指数改善15.4%，优良率上升2.2%，空气质量持续改善。

然而，随着惠州积极抢抓国家推进粤港澳大湾区建设和省推进“一核一带一区”区域发展新格局重大机遇，建设国内一流城市步伐逐步加快，扬尘污染防治的管控和治理难度不断加大，扬尘源已成为制约惠州空气质量持续改善的重要因素。根据惠州市大气污染源排放清单研究成果，惠州市的PM10排放主要来源于工地和道路扬尘，贡献率约为54%;扬尘源对PM2.5的贡献也非常显著，贡献率达到11.49%。

面对扬尘污染的严峻形势，2018年开始，惠州将工地、道路扬尘污染控制列入蓝天保卫战重点任务，住房城乡建设、城管执法、交通运输、生态环境等有关部门投入了大量人力、物力进行空气质量的监督与改善。通过推行并强化工地降尘、道路清扫洒水和渣土车管理等措施，今年1—9月，惠州市PM10、PM2.5指标已分别下降19%、15.4%。

截至目前，惠州全市近500个施工工地安装了扬尘噪声监测设备，共投入使用2220辆新型全密闭智能环保渣土车，基本实现全市渣土运输车辆全封闭运输。接下来，惠州市城管执法局还将联合有关部门积极推进全市占地面积1万平方米以上工地完善扬尘噪声视频在线监控和运输车辆监控。

“虽然我市在扬尘管控方面采取了大量措施，取得了一定成效，但是存在的问题仍不容忽视。”惠州市生态环境局大气科相关负责人告诉记者，由于扬尘污染源头复杂、监管部门众多，防治工作中存在部门职责不明晰、监管联动机制不健全等问题，施工单位不履行扬尘防治责任、防治措施不到位等情况依然存在，扬尘污染问题仍需要政府部门耗费大量的行政成本及执法力量进行监管，“这也导致了扬尘污染容易反弹。”

面对惠州市空气质量改善和扬尘污染防治工作新形势，惠州亟须制定符合地方实际需求的地方性法规，进一步强化相关法律法规的贯彻实施。在此背景下，《条例》应运而生。

构建多方参与的防治格局

“《条例》突出地方立法的统筹功能。”巫民慧介绍，《条例》通过促进各级各部门、各种监督管理机制之间的有效衔接，最大程度增强防治合力，促进防治格局从单一向多维转变，努力形成多方参与的防治格局。

《条例》一方面明确了各级政府、管委会、村（居）民委员会在扬尘污染防治工作的责任。特别是隨着城镇化的推进，农村的扬尘污染不容小觑，《条例》增加了村（居）民委员会的劝阻、报告和协助义务，将扬尘污染监管从市、县（区）、镇（街）延伸至基层治理的“最后一公里”。

另一方面，根据机构改革职能调整情况，《条例》对相关职能部门的职责进行了明确和细化，理顺部门职责，填补监管空白，形成生态环境、住房和城乡建设、城乡管理和综合执法、公安交管、交通运输、自然资源和水行政等主管部门各司其职、齐抓共管的工作格局，有效提升监管合力。

依托惠州市民信任度较高的12345平台，《条例》设立举报奖励制度，明确任何单位和个人有权通过12345热线举报扬尘污染违法行为，有权向有关上级部门、监察机关和检察机关举报部门及其工作人员不依法履行职责的行为。对于扬尘污染违法行为的举报，有关部门应当及时处理、反馈并对举报属实的当事人予以奖励。

为确保扬尘污染防治的全面性，《条例》根据惠州实际，从方便管理的角度对监管主体和防治要求一并进行了补充细化。

“物料堆场、矿山开发、建材企业的砂石堆场此前监管主体不明确，缺乏有效监管造成环境污染。”惠州市生态环境局大气科相关负责人指出，此次《条例》明确由城管部门兜底负责物料堆场扬尘污染防治的监督管理，参照行业主管部门分工，由生态环境、自然资源、交通运输、水行政主管部门等负责各自对应企业、矿山、港口码头、水利工程的堆场扬尘污染防治监管、落实责任，填补监管空白。

对于裸露地面绿化、覆盖此前存在责任主体不明确的问题，《条例》明确按所属范围、产权、使用权、管理权等明确了责任单位，细化了监管职责。

为了强化扬尘污染的监督管理、增强执法力度，《条例》一方面规定生态环境主管部门要建立扬尘污染环境监测网络、公布扬尘污染信息，并与其他负有扬尘污染防治监督管理职责的部门实现信息共享;另一方面明确负有扬尘污染防治监督管理职责的部门应当建立日常巡查制度，可以组织开展联合执法检查。

精细立法突出源头治理

“《条例》中关于重点领域扬尘污染防治措施规定力求详细、具体，突出源头治理，践行精细立法。”巫民慧表示，地方性法规要充分发挥实施性、补充性、探索性功能，确保立法的制度设计与实际情况准确对接，才能实现“立良法促善治”，《条例》充分体现了这种立法精神。

针对当前扬尘污染防治涉及较多的法律、地方性法规、部门规章及各类规范性文件，内容繁杂且个别存在不一致甚至矛盾的情况，《条例》在不与上位法相抵触的前提下，结合学界理论研究、相关部门规范和立法调研情况，首先合理界定了扬尘污染的概念，明确扬尘指建设工程施工、建（构）筑物拆除、物料运输与堆放、道路保洁和绿化养护等活动以及地面裸露产生的颗粒物造成的大气污染。

从概念上严格区分“扬尘”与“工业粉尘”，对于各类场地的扬尘防治规定限于从“地面、车辆、出入口”角度进行规范，避免与上位法关于“工业粉尘”的定义交叉、混淆，确保立法主题与内容完全统一。

根据惠州实际情况和扬尘污染防治工作的客观需要，《条例》对建设工程施工、道路和管线敷设、建（构）筑物拆除、物料运输和堆放、道路保洁和绿化等活动以及易产生扬尘污染企业、裸露地面等重点领域规定了扬尘污染防治要求。通过细化围挡、洒水、覆盖、密闭运输、车辆冲洗、监测监控等措施要求，力求从扬尘污染的重点源头上进行有效防控。

《条例》在关于工程施工的规定中，结合保护重点和工程实际，区分主要路段和一般路段、管线敷设工程和其他工程，提出了不同的围挡要求，避免了脱离实际的“一刀切”;在关于散装、流体物料密闭运输的规定中，在明确车辆责任的基础上规定工地、物料堆场和易产生扬尘污染企业的源头管理义务，有针对性地解决车辆遗撒管理难的问题。

为强化扬尘污染防治责任主体的法律责任，《条例》根据上位法设置了常规性责任条款，并提高罚款数额下限、新设部分行政处罚。施工单位，贮存、装卸物料及堆场，易扬尘企业未按规定采取扬尘污染防治措施的最高将被处以10万的罚款，拒不改正的责令停工或停业整治;道路绿化、运输车辆未按规定采取扬尘污染防治措施的最高将被处以2万的罚款。

同时，针对建设工程施工、建构（筑）物拆除、贮存物料或者物料堆场、易产生扬尘污染企业的违法行为设置了按日连续处罚的规定，对整改不力的扬尘污染违法行为加大处罚力度、提高违法成本。