文·常鲁河

国有资产与产权变动企业（含关闭和停产企业，即所谓“僵尸企业”，以下简称“变动企业”）档案的合规性处置意义重大，既能维护企业和职工的合法权益，也能对社会稳定发挥重要作用，一些社会稳定事件大多有缺少档案因素，也有一些社会稳定事件，因为有完整的档案而得到顺利解决。自2004年至今，青岛市档案馆共接收全市40余家国有破产企业档案近20万卷，另有200余家“变动企业”约60余万卷档案现存在各自的托管中心内等待进馆，青岛市档案馆原业务处的工作人员对此进行了大量且有益地探索工作。

一、档案处置制度遵循的初步探索

（一）处置规范化的制度遵循

一是出台地方性规章及规范性文件。根据1998年国家档案局等四委、局出台的《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》，青岛市2000年以人民政府令（第110号）的形式公布《青岛市国有企业产权变动档案管理办法》，青岛市档案馆于2007年制定《青岛市破产企业档案移交档案馆整理标准》，2013年根据国家档案局9号令，与市人力资源社会保障局联合下发《关于接收国有企业事业单位档案的实施意见》，2015年重新修订并下发《青岛市国有企业事业单位进馆档案整理规范》，2016年结合青岛市档案馆工商分馆的职能，印发《青岛市档案馆工商分馆档案接收方案》。上述规章及规范性文件的出台对青岛市“变动企业”档案管理及进馆起到了很好的指导和规范作用

二是对会计类档案的处置。在前期调研过程中发现，“变动企业”现存的档案近70%是会计档案，而会计档案中的会计凭证等其他会计材料更是占绝大部分；《会计档案管理办法》（财政部 国家档案局令第79号令）出台之前，会计凭证的保管期限为短期，青岛市的地方性规章及规范性文件对其进馆无明确规定。79号令出台后，依据《中华人民共和国企业破产法》“第二十四条 管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组……担任；第二十五条 管理人履行下列职责：（一）接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料；”《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》第十二条第（三）款“会计档案按财政部、国家档案局《会计档案管理办法》执行；”等规定，“变动企业”的所有会计档案均应进馆。

（二）具体措施规范化的初步探索

一是分级负责，责任到人。市、区（市）档案行政主管部门应主动加强与同级国有资产监管部门的沟通协调，分别负责对所属“变动企业”档案处置的监督、指导工作；企业托管中心在有关部门的监督指导下，负责所辖范围内“变动企业”档案处置的组织协调与监督指导工作；国有资产受托运营机构，负责所属“变动企业”档案的组织协调工作，并协同档案行政管理部门和国有资产监管部门，做好对所属“变动企业”档案处置工作；国有企业在有关部门的监督指导下，负责本企业档案的处置工作，并对所属企业进行监督指导。为切实做好“变动企业”的档案处置工作，各有关企业在资产与产权变动前应落实专人，具体负责档案处置工作，在档案处置工作结束前，不得将档案管理人员调离岗位，档案库房、设施及必需的办公设备不得挪作它用。

二是明确归属，分类处置。实施属地化管理，“变动企业”保管期限为永久和定期（30年）的管理类档案，原则上经鉴定整理后移交同级国家综合档案馆保存；基本建设、设备仪器档案随其实体确定归属；涉及企业专利、商标、专有技术等以无形资产的形式有偿转让的档案，由交接双方约定确定归属；管理、会计、声像和实物等档案以及资产与产权变动过程中形成的档案，向资产受托运营机构移交，或由资产受托运营机构指定相关企业代为保管；企业职工档案随其人员流向确定归属，其中英模人物和已故职工档案向当地综合档案馆移交。国有企业改制为非国有企业或国有参股企业的，改制前企业形成的有关企业管理、会计、声像和实物等方面的档案，按原隶属关系移交资产受托运营机构，或者由资产受托运营机构指定有关企业代为保管；改制后的企业需在较长一段时间内继续利用改制前企业档案的，由改制后的企业向原资产受托运营机构或档案行政管理部门提出档案代管申请，经有关部门同意并签署档案代管协议后代为保管。资产受托运营机构不具备保管条件的，经向对口的企业托管中心申请，由企业托管中心负责统一接收、鉴定、整理、保管和利用。企业资产与产权变动过程中形成的档案，由形成单位收集、整理后向其归口部门移交。

三是纳入流程，规范移交。国有资产受托运营机构在制定（或审核）国有企业资产与产权变动方案时，应将企业档案列入国有资产的范围，将档案处置工作纳入方案之中。国有企业在资产与产权变动时应成立档案处置工作小组。档案处置工作小组由清算机构有关工作人员、国有资产受托运营机构档案工作负责人和国有企业档案工作分管负责人及其档案管理机构负责人等组成，在档案行政管理部门和国有企业资产清算组织或其他负责“变动企业”组织的领导下，负责研究、处理“变动企业”档案的处置工作。“变动企业”档案处置工作小组要组织人员收集、管理好已有的各门类和载体的档案，同时做好新形成的文件材料的收集、整理、归档工作，并按照档案的不同流向编写档案移交清册。档案交接工作和档案代管手续的办理，应当在档案行政主管部门或国有资产受托运营机构的监督、指导下进行，交接双方应当对档案材料进行清点，交接与监督各方应当分别在交接或代管档案清册上签字，并分别保管档案交接（代管）清册。代管资产与产权变动企业档案的单位应自觉接受档案行政管理部门或档案委托代管单位的监督与指导，采取有效措施，确保档案的完整与安全，并按国家规定做好档案的提供利用工作。

二、档案处置流程规范化的初步探索

自2004年起，青岛市档案馆开始接收全市国有破产企业档案，主要包含文书、科技、实物、会计、照片、录音、录像等7个门类，另有部分企业档案（主要是“僵尸企业”）保存在青岛市的企业托管中心和各相关企业中，这部分档案经鉴定整理后，将于2020年底前后接收到青岛市档案馆工商分馆。“变动企业”档案接收进馆工作开始的几年，市档案馆仅对进馆档案整理标准加以规范，自2016年起，我们对此项工作的规范化流程进行了一些探索，得到了上级及有关单位的认可。

一是受理申请。进馆企业需提报下列文件的复印件，即有关部门对“变动企业”的批复；人民法院的判决书；本企业对所存档案的处理意见；****集团关于处置档案资料的申请函；“变动企业”档案处置申请表。

二是审核并答复。市档案局召开专家会议，审核相关材料，在一个工作日内对项目档案验收安排作出答复，同时确定评估时间。

三是现场评估。市档案局组织评估小组，在一个工作日内对拟接收进馆的“变动企业”档案进行现场评估，提出整理要求。

评估小组人员由市档案馆相关处室的3至5名专家组成。评估小组开展进馆前档案的鉴定，并对处置方案进行审核，提出接收进馆意见，并形成《资产与产权变动企业档案接收进馆整理方案》。

四是对进馆企业下达接收进馆计划和整理方案。

五是监督指导进馆企业开展档案进馆前的整理工作。

六是预验收。整理完毕，由评估小组按照《资产与产权变动企业档案接收进馆整理方案》用一个工作日进行预验收。

七是进馆。预验收合格后，首先形成《档案资料移交清册》，进馆企业组织档案实体进馆；其次由市档案馆相关处室分别对档案进行清点和数据接收；然后在《档案资料移交清册》中签署意见并盖章，将《档案资料移交清册》返还移交进馆企业。

三、存在的问题及建议

国家档案局2019年初印发了《关于在深化国有企业改革中加强档案工作的意见》的通知，对做好国有企业资产与产权变动中的档案管理工作提出了很好的要求，但仍有一些具体问题需要解决。

一是代管档案的最终流向以及鉴定销毁权限是亟待明确的问题。据不完全统计，青岛市现有“变动企业”档案约60万卷，如果明确这些档案由综合档案馆接收，应通盘考虑档案馆接收范围、接纳能力等问题；如果考虑部分接收进馆，应及早明确档案进馆鉴定的指导意见。

二是在“变动企业”档案处置过程中，仍然存在一些运行性的障碍因素。如一些政府主管部门不能将掌握的企业“变动”信息及时告知档案行政管理机构，导致监督和指导工作滞后，不能及时规范“变动企业”的档案处置行为。1998年的《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》是国家档案局与国家经济体制改革委、国家经贸委、国家国资局联合发文的，青岛市也据此出台了110号令，但是上述文件已出台20年，经济社会形势发生了很大的变化，故建议与经信委、国资委等部委重新联合发文。

三是“变动企业”档案整理移交工作存在一些业务技术问题。如“变动企业”会计档案中的大量短期保管的会计凭证如何销毁问题，执行79号令后如何处置馆藏会计档案问题；企业档案鉴定和利用权限问题；企业档案接收进馆后是否开展全文数字化，如不开展数字化则上级对档案馆检查考核中可否明确规定等，亟需顶层设计，制定措施，加以规范。