杨洋

摘要：为快速推动我国基础设施发展建设，2014年我国政府开始积极推行PPP项目投资模式。PPP项目有着参与方多、投资规模大、合作期限长、交易结构复杂、合同体系庞大等特点。如何进行项目的投融资管理，采取何种措施对可能发生的风险进行有效防范显得非常重要。本文基于PPP模式的概述，探讨在PPP项目投融资上面临的各种风险，并提出相应应对策略，以求全面提升PPP项目抗风险能力。

关键词：PPP项目;项目公司;投融资管理;风险防范

引言

PPP项目在我国的基础设施领域建立起了一种效果优良的项目运作模式，最终目的是为了更好地为人们提供某种公共设施服务。PPP项目的推行，对缓解财政压力、防范地方政府出现系统性债务风险及引入社会高效监管与竞争机制有着积极的意义。政府与社会资本之间以签署合同的方式开展合作，合同有效的明确了双方的责任以及权力，对推动PPP项目建设，加强政府与社会资本深入合作，有效管理项目投融资，维护各方合法利益，以模式的转变而带动投资和收益均有重要意义。多数情况下，政府和社会资本方按照合同要求成立SPV项目公司，对项目公司进行资本金的注入，并通过项目公司对PPP项目后期各项投融资工作进行管控。由于我国的PPP项目模式起步较晚，缺乏相关经验，在项目的投融资方面将面临诸多挑战。本文以此为基础对PPP项目实施过程中可能发生的投融资风险进行分析，提出相应的防范措施，以期能够促进PPP项目投融资不断地完善。

一、导致投融资风险出现的原因分析

（一）市场原因

首先，市场利率存在变动[1]。因为PPP项目建设与运营周期过长，通常在20年左右，在这段时间中，市场的利率情况可能会发生较大的波动，如若市场利率出现长期处于高位运行，将使得项目公司的融资成本有所增加，并导致项目的实际投资收益率无法达到预期。

其次，市场需求随着我国社会经济结构的改变而发生一定变化。因项目建设周期通常较长，在项目建设过程中，可能市场需求方向以及需求程度已经发生了较大的变化，这也使得原有的投融资方案很难适应现阶段市场的实际需求，从而导致项目投资无法收回。

再次，市场存在较为严重的唯一性风险。从现阶段我国PPP项目发展的实际情况来看，PPP项目在开始建设后，政府或其他社会资本方看中该项目所在领域的未来前景并引入、新建或改建该类型其他项目，会导致对该项目形成替代或商业竞争的风险[2]，这也使得项目公司在运营期收入减少，导致各参与方的投资回报率远低于预期的现象。

最后，通货膨胀也是导致融资成本增加的关键原因之一。现阶段我国经济发展速度不断加快，这也使得物价上涨迅速，因PPP项目建设与运营周期较长，通常在20年左右，投资初期所测算的项目建设与运营成本很可能会因为后期通货膨胀、各项成本上升而导致项目收益下降，从而影响到了项目公司的预期利润，并可能导致项目公司无法按期偿还债务并为股东创造应有效益。

（二）项目公司自身原因

首先，资金流动性风险。在PPP项目中，一般都是以项目公司作为融资主体，政府与社会资本对其给予必要支持。因缺乏经验，项目公司对项目的建设与运营过于乐观，设置公司债务结构不合理，导致在进行债务融资时过多地使用短期借款及附追索权的应收账款抵押进行借款，当项目运营初期无法按预期收到应有回报时，将导致项目公司偿债压力增大，资金出现流动性短缺，无法如期归还各项融资借款，形成债务违约[3]。

其次，对于项目公司的资本金来说，本身应属于股东方自有资金，不应该通过债务性的资金来充当资本金。但是目前来看，一部分社会机构自身的资金实力不足，只能与其他金融机构组成联合体投标PPP项目，表面上看是满足了资本及出资额的要求，但实际上，社会资本已经和资金机构单独签订了刚性保本协议，属于“明股实债”[4]。这也使得项目公司的资本金来源违背了资本金应由投资者认缴出资额的原则，直接导致了项目公司融资结构不合理的情况出现，从而提升了投融资风险。

（三）社会资本原因

社会资本原因也是导致PPP项目产生投融资管理风险的关键原因之一。

首先，在我国现行的PPP项目操作中，项目公司资本金的比例一般不低于20%，这其中的绝大部分由社会资本方承担，随着项目规模的不断扩大，对社会资本的资金实力也提出了更高的要求。对于政府方面来说，在进行社会资本渠道开发的过程中，由于缺乏经验存在对社会资本参与方资格设置不合理的现象，使得一部分实力较差的社会资本在中标之后，因企业内部出现了较为严重的问题，导致项目公司资金链断裂的现象发生。对于我国很多民营企业来说，本身资金实力较为薄弱，在参与PPP项目建设过程中的投入资本金可能有较大一部分靠银行贷款来解决，并且因其自身信誉度与国有企业相比还存在一定差距，导致企业在进行银行授信贷款的时候，难度较大。如若在项目中标后出现社会资本方无法按时按需向项目公司注入资本金，将极大地影响到项目公司后期的建设进度、再融资及后期运营时间，从而给项目的投融资带来诸多不确定因素。

其次，当地政府往往在推行一些優质PPP项目的时候，最先考虑到的是国有企业而不是民营企业，这也使得我国大部分民营企业只能参与一些规模较小效益不高的项目，这导致了社会资本利用不合理的现象出现[5]。由此使得民营企业等一些社会资本在PPP项目的参与上积极性不高。给后期政府在引入投资参与PPP项目建设上带来一定的困难。

（四）银行等金融机构原因

资本方在对项目公司注资与项目公司自身的融资过程中，往往都要在不同程度上依赖银行贷款。在进行银行贷款的时候，均需按照银行的规定程序进行贷款办理，这也使得项目资金的审批过程较为漫长，期间会耗用很多时间，同时也很容易出现融资迟迟不到位的现象，这也势必会影响到PPP项目的进度。对于那些使用者付费的PPP项目来说，银行方面需要对使用者的付费情况进行评估确认，以此来确定项目公司的营业收入。但是由于使用者付费收入主要是依照对市场的分析来确定的，因此，PPP项目同行业发展以及当地配套设施对预测显得非常重要[6]。很多时候使用者对项目缺乏足够的认知度，从而影响到对项目预期收益的预测，这也使得银行方面很难认可这些应收账款，尤其是对于一些刚成立时间不久的项目公司而言，需要签订销售合同，还应该签订银行、客户以及项目公司的三方合同，其难度可想而知。

（五）政府原因

对于一部分PPP项目来说，政府可以对其融资给予一些指导性的扶持，但是并不会承担任何风险以及责任，这也就使得很大一部分PPP项目的融资信誉无法得到保证，这也势必会对融资活动的正常展开产生较大的负面影响。目前来看，银行对政府付费很认可，PPP项目已经纳入到政府和社会资本合作的综合信息平台项目库中，并且，项目实施方案通过政府审核之后，财政部门要结合中长期的财政规划情况来对方案进行统筹考虑，将应该付费的部分纳入统计的政府预算中，经过当地人民代表大会审议通过后才能对其进行安排[7]。银行在对当地政府信用情况及偿债能力进行评估的时候，往往会考虑到现阶段的财政压力是否能够满足PPP项目的实际支付要求，在经过严格的风险评估之后，还要对项目公司的情况进行综合评定，从而确定实际贷款支付数额。由此也给PPP项目的投融资管理带来了不确定性。

二、投融资风险防范措施

（一）提升项目自身盈利能力

政府与社会资本之间通过双方精诚合作的方式对项目的建设与运营进行全方位保证，让项目的效能得到充分发挥。对于项目本身来说，盈利能力的有效提升，势必大大降低项目投融资风险，同时也提升了社会资金使用率。项目公司在其中需充分发挥政府与社会资本之间的纽带作用，提升PPP项目经营的技术可行性，通过技术上可行、经济上合理、风险上可控等方面来实现对资金投入与成本开支的控制，从而实现对盈利模式的创新，使得项目各成本管控与盈利创收环节设计更具合理性。使项目通过自身盈利能力的提高吸引到更多社会资金，从而依靠项目本身的资产以及收入便可以解决资金问题。此时，各资本方也愿意投资，金融机构方面也愿意提供融资服务，从而创建起良性的盈利模式[8]。

（二）筛选优质的PPP项目开展投融资

一个优质的PPP项目投资将能为政府带来巨大的公共效益，为社会资本参与方与金融机构带来丰厚的回报，为人民群众带来生活上的极大便利。因此，优质项目的筛选在投资初期显得十分重要，各方在前期的项目甄选阶段，就应该注意对项目质量进行全面识别及论证，合理区分项目类别，测算预期投资收益率，考虑可能存在的风险因素及应对机制，做好相应股权策划以及融资工作，及时发现并去除掉预期收益率低、不可控因素过多、竞争激烈的项目。

（三）选择优质社会资本参与项目建设

社会资本方的优劣将极大影响到项目公司对PPP项目的正常投资建设与运营管理。对于项目而言，优质的社会资本方不单纯是解决了项目资金来源问题，更能全面提升项目公司的管控能力，规避各项潜在風险，提升项目效益。首先，政府在进行社会资本引进时，可由政府牵头与社会经验方一道共同组成专家组，并以专家组的身份加入社会资本的甄选中来，通过对社会资本的引入规则进行制定与预审，甄别出资本雄厚、自有资金充足、筹融资能力强、内控管理优秀及投资经验丰富的优质社会资本方，将其引入对项目进行投资，并以借助其的各项优势提升项目的盈利与抗风险能力。同时政府可以承诺提高其收益率等形式鼓励社会资本方利用自有资金加大对项目公司的股权投入，从而降低项目的融资成本，使得项目公司的资本结构更加合理，增加项目的预期收益。

（四）扩宽融资渠道，提高征信，引入中长期融资工具

目前来看，PPP项目的债务融资多以银行贷款为主，整体来说融资渠道较为单一，且多数银行的贷款期限为10年以内，而PPP项目的运营回收期在20年左右，存在较为突出的贷款期间与项目运营回收期错配问题。使得项目在运转过程中承载着较大的风险，如若某个环节出现问题，可能会影响到项目的整体融资进展，同时也不利于对项目资金成本进行有效控制[9]。首先，可以尝试运用私募基金、股票、债权以及其他金融工作进行融资，同时，还可以引进保险基金、设备基金以及养老基金等方式，以上方式对于银行贷款来说，具有贷款周期长、融资成本低等优势，通过将这些方式相结合，使得融资渠道更加多样化，同时也使得投融资风险得到了有效分散，在融资成本降低的同时，不会因为一种融资渠道的一个环节出现问题而导致了整个项目的进展受到严重影响;其次，在提升融资征信方面，在融资过程中，往往以项目公司作为融资主体，因其自身缺乏历史经营业绩，很难获得高级别的信用评级，此时，想要顺利获得优质低成本的中长期融资工具，还需要项目公司的股东方以及项目利益第三方或者商业机构来为PPP项目提供增信支持。同时还可以让地方人大常委会出具与之相关的“人大决议书”，将项目列入长期财政预算中，通过政府各项背书，来提升项目的社会影响力以及信誉程度。

（五）增加项目履约保障措施

目前来看，我国社会资本对PPP项目的重视程度并不高，参与项目投资的积极性与履约性不足。为了有效提升社会资本对PPP项目的重视程度，避免社会资本方在中标之后出现合同签订拖延以及资本注入拖延的现象，建议在满足《招标投标法实施条例》的基础上，进一步提升投标保证金的额度。投标保证金额的设定与项目的规模同比例上升，能够保证金额的合理性。在以往的大型PPP项目中，经常会出现投标保证金数额设定不合理的现象，例如：一个十几亿的PPP项目，将投标保证金设定为几十万元，这也势必在无形中增加了社会资本出现违约的风险。同时，在项目公司成立、资本注入的过程中，还应该保证每一项工作都可以按照标准规定来进行，将其各项工作设定履行期限，直接与投标保证金挂钩，从而避免影响项目正常进度的情况出现[10]。此外，为了进一步提升项目公司资金来源保障力度，还可以通过转移调整风险回报等方式引导社会资本方利用自有资金加大对项目公司的股权投资，增加项目公司的资本金比例。例如，可以将社会资本方对项目公司的出资比例上调至30%，由此在保证项目公司资金充裕的情况下，进一步降低项目公司融资成本，并可以减轻贷款机构的风险，同时也降低了项目融资不到位情况出现的可能性。

（六）加强地方政府信用体系建设

政府部门在PPP项目中扮演着重要角色，应该起到带头作用，要始终坚持守信原则，向社会资本方作出严正承诺，保证认真履行PPP项目合同，不得以政府领导换届等理由违约，一旦违约要承担相应的法律责任以及经济责任。国家利益、公共利益或者其他法定事由需要由政府来对承诺进行改变时，应该严格按照法律程序进行。地方政府还应充分意识到自身形象与责任，完善项目的赔偿以及投诉机制，对那些因为政府违约而导致社会资本财产权受到损害的事件进行妥善处理，并且将政府履约以及守信情况纳入政府绩效评价体系中，从而建立起完善的政府失信记录，通过失信责任追究的方式来对倒查机制进行完善，同时，还应该进一步提升对失信行为的惩治力度。政府还应通过运用内部监督与社会监督的方式来建立起完善的监督体制，要以公开、坦诚的态度面对全社会的监督以及投诉，对自身的监督管理模式进行完善。最后，还应该打消社会资本对政府失信的焦虑以及担忧，可以通过全面展示PPP项目进展信息的方式来接受社会监督，这样也势必可以有效提升社会资本参与PPP项目的积极性。

结语

综上所述，在对PPP项目进行投融资管理的过程中，应该对来自各方面的风险进行考虑，无论是社会方面、市场方面、银行方面、政府方面以及项目公司方面的风险都是不可避免的，这也使得融资过程变得更加困难，需要克服多个难点。项目公司应该结合PPP项目的特点与实际规模来对不同方面的风险进行考虑，可以通过尝试从提升项目自身盈利能力、提升项目质量识别筛选力度、擴展融资渠道、增加保障设施、加强地方政府信用体系建设等方面进行入手，从而降低潜在的项目融资风险。同时，项目公司方面还应该不断提升自身的融资管理水平，对项目成本进行有效控制，从而促进我国PPP项目投融资模式的不断创新以及完善。

参考文献

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