薛鹏程

(复旦大学 历史学系，上海 200433)

1976年11月，卡特总统上台后在正常化决策时便面临着延续前两任政府对华政策及压制“建交大辩论”中反对中美建交社会舆论的双重压力，而在那时国会争夺外交领导权与新任总统构筑的“集体-竞争型”外交决策机制的共同作用下，美国政府就当前中美关系展开了初步评估。评估结果显示，近期推进中美关系正常化给美国带来的战略与经济利益微乎其微，而执行“苏中等距离”政策却便于美国在“美中苏大三角”关系中获取最大收益。这一系列考虑加上卡特总统的个人执政偏好等因素，最终促使美国在卡特执政初期做出了延缓正常化的决策，并造成了美国国务卿万斯访华前中美关系正常化进程的首次推延。当前，国内外学界对正常化首次推延的原因、经过及其影响因素等已有一定着墨(1)当前国内外学界研究万斯访华前美国对华关系正常化进程迟缓的主要成果有：陶文钊《中美关系史(1972-2000)》，上海人民出版社2004年版，第29-34页；罗伯特·S·罗斯《风云变幻的美中关系(1969-1989)：在谈判中合作》，丛凤辉等译，中央编译出版社1998年版，第121-138页；苏格《美国对华政策与台湾问题》，世界知识出版社1998年版，第398-408页；郝雨凡《白宫决策——从杜鲁门到克林顿的对华政策内幕》，东方出版社2002年版，第288-329页；夏尔-菲利普·大卫《白宫的秘密：从杜鲁门到克林顿的美国外交决策》，李旦等译，中国人民大学出版社1998年版，第254-284页。Harry Harding，A Fragile Relationship：The United States and China Since 1972，Washington，D.C：The Brookings Institution，1992.pp.67-75;JamesH.Mann，About Face，A History of American’s Curious Relationship with China，from Nixon to Clinton，NewYork：Vintage Books，2000.pp.96-115等，这些成果基本涉及了卡特执政初期中美关系正常化进程迟缓的部分原因，但由于缺乏相关解密档案的支撑，上述成果并未系统论述中美关系正常化进程首次推延中的美国因素。。但由于受解密档案年限的限制，他们多依据双方谈判当事人的回忆录或口头文献来进行宏观层面上的探讨，对美国制定推延正常化政策的原因、动机及相关政府决策的细节脉络难免阐述得不够充分。本文将依据美方解密档案及前人的研究成果，对中美关系正常化进程首次推延中的美国因素进行较全面的梳理，以求助于方家。

一、政治遗产与“建交大辩论”塑造的决策背景因素

执政初期，美国总统卡特便决定沿袭前两届政府的对华承诺以保持对华政策的延续性。这与美国政界、学术界掀起的“建交大辩论”共同塑造了卡特推行延缓正常化政策的决策背景因素。

(一)尼克松、福特政府的政治遗产

首先，尼克松和福特政府对华正常化决策、承诺等政治遗产成为影响卡特政府制定“推延”而不是“放弃”正常化政策的重要政治因素。20世纪70年代初的基辛格和尼克松访华作为中美关系的“破冰”与“融冰”之旅，开启了两国关系正常化的进程。而双方发布的《上海联合公报》则成为中美两国在处理正常化问题时必须遵守的法律文件。为此，1977年3月8日，布热津斯基提醒卡特，本届政府需要遵守尼克松政府对华反复提及的“五点承诺”和两点额外承诺。它们是：“只有一个中国，台湾是中国的一部分；不再支持台湾独立的任何行动；用美国的影响反对日本进入台湾；美国寻求正常化，并尽可能在1976年实现正常化；在没有事先协商的情况下不会参与任何有损中国利益的行动；在正常化进程中将逐步减少在台湾的军事安排”[1]49。除此之外，布热津斯基还提醒卡特，尼克松的承诺既显示了美国在处理正常化问题上的灵活性，也反映了中美两国在应对苏联威胁战略利益上的趋同性。在正常化前，这些承诺应严格保密，以防国内游说集团针对正常化发起的“政治风暴”。如果没有这些承诺，中美关系不可能发展到现在的状态，“反对它们将破坏《上海联合公报》的精神”[1]50。卡特对此表示肯定，并愿意在遵循上述承诺的基础上推进中美关系。

而“水门事件”余波下没有经过民主选举的福特总统为谋求连任，更不敢在对华关系正常化方面有所突破。尽管如此，福特还是让基辛格留任国家安全事务助理兼国务卿，以延续尼克松时期的美国对华政策。毛泽东主席去世后，福特在悼念电文中向中国新任主席华国锋表示：“本人重申美国对实现中美关系正常化的决心”[2]957。但由于受到国会游说集团和国内选举的干扰，这一日期不得不推迟到1977年3月1日[2]979。而后的福特访华没有发表联合公报，也没有任何能显示加强中美关系的成果，使得中国对美方的访华动机产生严重怀疑。而美方为其减小政治风险，通过缩短福特访华时间和调整访问计划来降低此次访华意义的做法更使得中方大为恼火。为了平息中国的不满情绪，“福特做出了他所能够做出的最大奉献——即他个人承诺下一任期争取实现美中关系的正常化”[3]296。虽然撤军计划和对华承诺最终因福特没有当选总统而不了了之，但其在任期末展开的涉及中国政局、反苏共同利益和双边关系及对华贸易政策等问题的对华情报分析，也为后来卡特评估对华政策起了一定的参考作用。很难想象，如果卡特不考虑政策连续性和延续前两任政府的对华承诺，正常化极有可能因当时错综复杂的国际形势而夭折。

(二)“建交大辩论”影响社会舆论

1974—1977年在美国政界、学术界和社会领域展开了是否应同中国建交的大辩论。首先，在战略利益方面，鲍大可、费正清、哈里·哈丁和艾伦·怀廷等坚决支持对华关系正常化。他们认为，中美建交可以极大地加强中美战略关系，可以维持东亚的实力均衡，又可防止苏联的扩张和渗透，对美国在东亚的利益十分有利。此外，中美建交还可以使中国在诸如朝鲜半岛、国际裁军等一些敏感问题上与美国合作。反对派则认为，目前与中国建交弊大于利。因为美国同中国当前的合作，明显是战术上的权宜之计。且美国与中国建交中能得到的好处具有不确定性，但弊端则是美国将失去蒋氏政权这么一个长期而忠实的“盟友”，并失去对地处战略要冲台湾的使用权。除此之外，美国的撤出会在该地区的盟友中间产生极为不良的影响，会使日本等国家对美国承诺的可信性产生严重怀疑。与此同时，福特时期的国防部长施莱辛格和国务卿基辛格也针对是否要与中国建交并建立军事关系展开辩论。施莱辛格认为，与苏联打交道是一个军事问题，“缓和”并没有限制住苏联的扩张，反而帮助苏联加快了战略武器和常规武器的发展，因此应加快发展与中国的战略关系。而基辛格则认为，“缓和”本质上是一个外交问题，不主张立刻同中国建立军事关系，而应通过调整中美苏关系和全球政治来约束苏联[4]259。

此外，美国国内在广泛讨论是否与中国建交的同时，也开始讨论应以何种方式建交。其分歧的实质是能否找到一种模式，既对美国利益有利，同时又能被中国政府所接受。一种极端模式是“德国模式”，即美国可以在海峡两岸同时保持“大使馆”，如东、西德政府在1990年以前那样。另一种极端是“日本模式”，即美国接受中国的“断交”“废约”“撤军”建交三原则，通过非官方的方式与台湾保持经济和文化上的民间往来。此外，有的学者还提出了“维持现状”和“美国单方面发表声明”等正常化方案。但不管是哪种解决方案，绝大多数中国问题专家都认为两国应该尽快谈判达成某种妥协，以便于在两个极端中找到一个折衷点。应当说，压制“建交大辩论”中反对中美建交的社会舆论成为卡特总统上台后考虑对华政策和正常化方案时不得不考虑的另一重要因素。

二、国会争权与决策机制交融下的国内政治因素

应当说，始于越南战争并在“水门事件”后变本加厉的美国国会争夺外交政策领导权的情势与新总统构筑的“集体-竞争型”决策机制共同构成了卡特推行延缓政策的两大国内政治因素。

(一)国会与政府争夺外交政策制定权

20世纪70年代，美国国会的历史性争权极大地影响了正常化发生的时间、内容和形式，成为卡特总统在做出正常化决策时必须考虑的一大制约因素。众所周知，美国实行立法、行政和司法三权分立、相互制衡的制度。但美国宪法在立法和行政两大部门的权限留下了一大片“灰色地带”，即没有明确限定两个机构的权力，这为两个机构后来在外交权方面的争执埋下了隐患。应当指出的是，权力分立只是宪法起草者的理想，许多政策领域毕竟还需要两个部门的通力合作。于是美国政府中出现了国会和总统分享权力的情况，在外交领域尤为如此。20世纪30年代之前，除林肯和老罗斯福等强势总统当政外，国会一直处于联邦政治的中心。而从“新政”后大致到约翰逊时期的20世纪60年代末期，总统及其领导的行政部门基本取代国会成为美国政治的中心。因此，20世纪70年代前国会通常对行政当权的外交政策制定权起一种默认、合作的态度，并很少在外交领域与总统发生争执。渐渐地，国会便扮演了一个仅将总统外交决策合法化并使其得以实施的角色(2)无论是艾森豪威尔时期的“福摩萨决议案”和“中东决议案”，还是肯尼迪届内的“古巴决议案”和“柏林决议案”，国会都给予了总统自由决定如何处理外部冲突的权力。这一方面是由于国会缺乏足够的外交信息和专业素养，另一方面则应该从地方议员缺乏全球性的视野来寻找原因。经历了众多案例，两大部门的关系便在20世纪五六十年代中被固定下来，形成了一种“在全球遏制共产主义扩张斗争中总统确定对策，然后寻求国会支持”的默契。参见郝雨凡《白宫决策——从杜鲁门到克林顿的对华政策内幕》，东方出版社2002年版，第507-509页。。

但进入20世纪70年代后，国会对政府过多的海外卷入(越南战争)强烈不满，再加上“水门事件”所产生的对行政当局制定外交政策的不信任感，导致国会对行政当局处理外交事务能力失去信心并决心在外交政策制定方面夺回自己应有的权力。部分议员认为，为保护美国的国家利益，国会不仅应该，且必须积极参与外交政策的制定。而用更为严厉的立法限制行政当局在外交领域的行动，被认为是国会分担外交制定权力的最好方式。据相关资料显示，在整个70年代，国会大概通过了150个立法限制和规定来约束总统在外交政策方面的制定和贯彻执行，这使得福特总统在离任时发出了“强加和限制总统在处理法律和对外事务的束缚是不能容忍的枷锁”的强烈感慨[5]。于是，自卡特上任伊始，便有国会领袖向其表达了要参与外交事务的意愿，并要求其在制定外交政策时尊重、征求国会的意见。考虑到行政当局在外交事务中的绝对权威和国会默认的时代已经一去不复返，卡特不得不同意国会的要求，答应在主要外交政策变化和做出重大外交决策时提前与国会磋商，以保证两个部门的政策协调(3)正如万斯在访华时指出的那样：“这届美国政府与国会出现了新的制衡关系，有可能成为影响正常化的一大因素。”本届政府的行政部门与立法部门之间建立了一种新的平衡，制定外交政策的方法比过去更加公开和坦率。卡特政府上台后最早的一件事便是与国会建立了一种新的关系，即政府在做出重大决策之前应该与国会有更密切的协商，力求与国会在形式与外交政策的执行方面成为伙伴。参见U.S.Department of State，FRUS，1977-1980，Volume XIII，China，2013，pp.142-143.。这也成为卡特在推进正常化的进程中必须经常考虑国会制衡因素、在正常化问题上畏首畏尾的重要原因。推进正常化进程和撤销美国对中华民国的外交承认，恰好发生在行政当局外交政策权限受立法机关攻击和批评、国会权力急剧上升并强力争夺外交领导权之时，并成为卡特总统在做出对华正常化决策时必须考虑的另一国内政治因素。

(二)美国外交决策机制出现的新变化

卡特时期，美国外交决策机制出现的新变化也构成影响正常化进程的另一制约因素。自正常化进程开启以来，尼克松政府在外交决策方面的集权作风和抵制行政部门的倾向所向披靡。其外交决策的特点可以归结为“没有真正的争论”和“行政机构参与的假象”——其他部门在外交领域方面的参与在总统和国家安全事务助理面前“最终只能起一个象征作用”[6]215。在与自我标榜为“我即外交”的基辛格的配合下，其实现正常化的外交目标和与中国达成政策共识的决心尤为坚决。福特接任总统后，受“水门事件”的影响其外交势头趋渐温和、善于妥协，并且“喜欢意见统一，害怕出现对立”[6]231。基辛格的留任也使本届政府大体延续了尼克松时期的决策机制，推进对华关系正常化的政策得以在稳定中存续。但1977年卡特政府上台后，美国对华外交决策机制发生了极大的改变。卡特倾向于认为明智的决策不应该被一个封闭的、形式化的机构所囿，决定摒弃前任过多的“马基雅维里式”的外交风格，采取一种“多方辩护”式的“集体-竞争型”决策模式。卡特渴望政府内部富有集体主义色彩，“希望我的七八个合作者能够直接向我提出建议，我一直认为一小组决策中聚在一起，平等地讨论问题是最有效的方式”[6]259。

很明显，卡特总统正是想以这种方式从顾问那里集思广益，避免因任何机构和程序的意见流失影响他对某一个问题的理解和估计，从而做出错误的决策。但这种被詹姆斯·法洛斯无情地批判为“能同时相信所有原则的唯一规律性事物”导致了卡特政府在对华决策过程中陷入了“多方辩护”的陷阱，并造成了其外交决策认识和目标上的混乱。除此之外，卡特在其决策机制的范围内没能避免布热津斯基和万斯在对华关系正常化决策过程中的肆意竞争。卡特总统本来的意图是想在国务院和国家安全委员会间制造一个合理的“平衡”，即通过一套正式的国家安全委员会程序和一个以他的国家安全顾问和以国务卿为基础的非正式顾问程序来管理美国的对华政策。简单来说，就是“以万斯为外交家，以布热津斯基为智囊，以自己为最终的决策者”。但企图既当“侦探”又当“法官”的卡特自始至终也没有明确过这两位顾问各自的职责，结果只能是导致官僚之间日益激烈的争斗。毕竟双方都想尽力争夺外交政策的领导权和控制权，并使自己的组织成为引导和管理决策程序的中心[7]。这种含糊不清并带有内部斗争痕迹的管理风格极大地影响了卡特班子内部合作，也影响了美国对华关系正常化工作目标的协调。最终，二者分别主导的国务院与国家安全委员会间的分歧间接成为正常化首次推延的第二个重要的国内政治因素。

三、对苏政策与个人执政偏好构筑的战略决策因素

美国政府的对华政策评估促使卡特得出了正常化在战略与经济上带来的利益微乎其微的结论，无形中为其制定延缓政策提供了理由。而基于对苏缓和战略制定的“苏中等距离政策”则与卡特总统的个人执政偏好一道，成为影响正常化进程的另外两个战略决策因素。

(一)“苏中等距离”政策成为正常化的政治阻碍

卡特上台不久，万斯便向其提交了一份备忘录，其主要结论为：美国必须继续保持美苏关系间脆弱的平衡，并让中国明白中美关系并非“一元化”——即中美缓和不是为了针对苏联，美国会继续维持对苏关系。美国担心苏联与日本的可能反应使得建立美中安全关系变得十分危险，尤其是在未与中国实现关系正常化的情况下[1]80。“因为对苏联来说，没有比发展美中安全关系更充满敌意的了。”[4]333因此，万斯向卡特建议道：“就正常化本身而言，不应该赋予正常化太大的压力……也不应该把美国置于人为的最后期限之下。”[1]80万斯的报告无疑影响了卡特的对华决策，使得暂缓与中国实现关系正常化在卡特的通盘考虑下占据上风。虽然布热津斯基极力主张加速与中国建交，以共同对付苏联的扩张势头，但在这个时期，卡特偏向于支持国务院的评估，而5月24日布热津斯基通过评估前两届政府会议记录得出的“美中关系目前的状况相当不稳定”的结论更是在无形中强化了卡特支持万斯暂缓实现对华关系正常化的观点[1]85。

应该指出的是，万斯的“对苏缓和第一”和对华、对苏关系“二元平衡”的观点对卡特的对华决策产生了深刻的影响。这使卡特从原先利用中国向苏联施压的想法中退却，其政策向延缓正常化和改善美苏关系倾斜，并使卡特在初步评估中国后谋求对苏对华“等距离”政策的想法更加坚定。毕竟，为避免二者中任何一个利用美国来对付对方，美国应该谨慎地在北京和莫斯科之间寻求平衡[8]。这样的政策在1977年5月迅速铺开并予以执行。面对苏联，美国打算推行缓和政策以缓解紧张的国际形势。在一次演讲中，卡特强调美国的政策不能继续建立在遏制苏联扩张的基础上，而应考虑制定新政策以面对一个新世界的挑战。这一政策应该基于美国历史观中的道德价值和乐观主义，而这要求美苏关系的缓和。“我相信缓和……它意味着通向和平的进步”[9]，毕竟“(美国)已经摆脱了对共产主义的过分担心，同苏联发生冲突的威胁已经不那么尖锐，美国与苏联要扩大合作面而缩小竞争面”[10]。而面对中国，“等距离政策”则反映在军事技术的购买上。苏联对美国向中国转移一些有关的军事设备和技术反应激烈。于是，为了避免对华军售激怒苏联，进而危害到美国利益，卡特从福特政府向中国转让高技术和武器的政策上退却，拒绝了先前布朗向中国转移与军事有关的技术的提议，并向苏联保证不会同中国建立军事关系。同时，卡特逐渐降低了批评苏联人权政策的格调，并开始从第二轮裁减战略武器会谈的强硬立场中后退，与苏联就限制战略武器达成初步协议。卡特还决定采取一些单方面措施，如停止生产B1轰炸机、“民兵-Ⅲ”和MX导弹以取悦苏联[4]335。就这样，“苏中等距离”政策被执行下来，成为阻碍中美关系正常化进程的一大政治因素。

(二)轻视中国的执政偏好影响正常化进程

卡特本人的政治、战略考虑和对华政策选择所构成的执政偏好，也成为正常化进程的一大影响因素。作为当选前从未有过任何外交经验的总统，卡特在执政初期的种种做法显示出其“对中国战略地位的轻视和对加快中美关系正常化进程的冷淡”[11]135。1977年1月，总统的国家安全顾问们第一次开会并按照重要性列出美国亟待解决的16个问题中居然没有提到中美关系(4)在第一次总统会议备忘录上，大多数学者提到上面记录了15个下一步需要解决的问题，但新近解密档案显示，其实上面总共列出了16个问题。参见Memorandum From Secretary of Defense Brown to the President's Assistant for National Security Affairs(Brzezinski)February 9, 1977, FRUS,1977-1980, Volume XIII, China, 2013, p.26；杨贤《特殊机构：美国驻华联络处揭密》，重庆出版社2008年版，第213页；陶文钊《中美关系史(1972-2000)》，上海人民出版社2004年版，第30页。。为此，国家安全委员会的中国问题专家奥克森伯格向布热津斯基提出了主动靠近中国的建议[1]14，其认为卡特总统到目前为止并没有做什么来表达对中美关系的个人兴趣，而且在这个问题上卡特通过“不作为”来制定外交政策，导致美苏关系受到关注并向前发展，中美关系正失去活力[1]15。因此，美方有必要发展一个长远的策略来建立同中国的外交关系以避免中美关系出现“消极信号”，并表明总统打算优先解决与中国的关系问题。但卡特此时醉心于推行对苏对华一碗水端平，以便从双方捞取好处的政策。因为在卡特看来，“如果不考虑中苏关系，仅就经济和军事因素而言，中国并非一支重要的战略力量，没有必要急于去实现正常化”[11]135。最后，1977年初中国战略环境的急剧恶化也助长了卡特做出延缓正常化的决策。当时的中苏关系在毛泽东去世和苏联对中国新领导的意图进行短暂的试探过后持续恶化。苏越接近、越南加入经互会以及随之而来的中越关系恶化，使得卡特自以为乐观地意识到“在正常化问题上可以慢慢来，因为中国已经不可能兴风作浪了”[3]301。

尽管轻视中国的战略地位，但为了使对华政策从属于对苏政策并在两者之间创造一种联动的“齿轮效应”[1]325，卡特还是多次传递本届政府重视中美关系，表示愿意履行前两届政府对中国的承诺[1]51。即便后来卡特已经做出暂缓与中国实现正常化的决策，但他还是发表演讲称“美中关系是美国全球政策中的一个中心要素……我们也希望能找到一种方式来弥合把我们分开的那种分歧”[9]961。为了表明其对美中关系保持关注，卡特还宣布万斯将于1977年8月访问北京。应该指出的是，卡特行政当局虽多次宣扬稳固中美关系的重要性，但此时的对华政策实际上远不及对苏政策重要，其目的只是为了在对中对苏政策中营造一种“一碗水端平”的错觉，便于其在美中苏大三角关系中获取最大利益。最终，正常化进程在卡特轻视中国战略偏好的影响下被“苏中等距离”政策所左右，并造成了中美关系正常化的首次推延。

综上所述，卡特总统自上台伊始，在正常化问题上就深受美国政治、社会舆论与战略决策等因素的影响。首先，正常化自《上海联合公报》出台到卡特总统上台，已经走过了近5个年头，在尼克松与福特任期内双方达成的一系列协议、共识等政治遗产及“建交大辩论”影响下的社会舆论是卡特总统在考虑正常化不可忽略的两大决策背景因素。其次，越南战争和“水门事件”改变了以往国会作为总统制定外交政策“合法性工具”的惯例，议员们纷纷决定加大国会在外交事务上的卷入程度，以夺回宪法赋予国会的对外政策制定权。于是，“国会争夺外交领导权”的历史情势便给卡特政府推进正常化进程带来了一种无形的决策压力。再次，此时的美国外交决策过程较前任发生了较大改变，卡特一心倡导的集体式的竞争型决策机制在政府内部官僚政治斗争的影响下反而造成了许多无谓的内部损耗，并成为美国推进正常化进程的重要阻力。为此，执政初期卡特政府被上述影响正常化的美国因素束缚住了手脚，不敢在正常化方面寻求重大突破。在万斯“对苏缓和第一”和对华对苏“二元平衡”观点的影响下，对中国暂无迫切需求的卡特遵从个人执政偏好并决定暂缓正常化，以便借中苏分裂的机会在美中苏三角关系中分别从双方捞取好处。最终，“苏中等距离”政策被贯彻下来，并造成了卡特执政初期中美关系正常化的首次推延。据此，笔者得出以下结论：虽然正常化进程的迟缓与苏联因素[12]、“文革”余波下中国政局的动荡、社会矛盾尖锐和经济发展滞后的整体状况有所关联，但由卡特执政初期的国内政治因素、社会舆论因素与战略决策因素所共同交织并起决定性作用的美国因素才最应该为中美关系正常化的首次推延负主要责任。好在应对苏联威胁及构建中美“反霸共同体”的战略考虑此时恰好成为中美两国维护国家安全的共同选择。最终，在国际形势发生重大变故的情况下，中美关系正常化进程逐渐迎来了互相试探对方建交“底线”的万斯访华方案。