金云峰 陶楠

当前中国城市建设与发展迈入新时代，主要体现了三大趋势：1）新时代主要社会矛盾转变为人民日益增长的美好生活和不平衡、不充分发展之间的矛盾[1]24；2）城镇化从增量扩张，逐步走向存量为主的内涵提升，规模驱动走向品质驱动[2]；3）国土空间规划成为国家空间治理的政策工具，是建设生态文明的重要抓手，也是推动高质量发展的重要举措。

国土空间规划以自然资源的保护利用为基本前提，多专业协同合作为特点。风景园林关注人与自然空间的关系，探索人与自然和谐发展的路径，健全的空间规划体系就是要把自然资源的保护利用与人的生存发展结合起来。所以明确风景园林在国土空间规划体系中的任务和定位，思考风景园林规划如何发挥专业核心，对全面推进国土空间规划意义重大。

1 规划变革：推进国土空间规划

1.1 从多规合一到空间治理的目标

回顾十八大以来相关的中央文件，国家关于空间治理体系改革的部署有许多重要论述。2016年十八届五中全会明确了建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系以及空间治理的政策目标和内容[1]26；2018年自然资源部的组建是从体制上对空间治理的保障；2019年5月中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式发布部署了“三步走”（表1）的安排，体现出从既有空间规划融合，到空间治理的总体目标。

空间治理（spatial governance）源于治理（governance）和城市治理（urban governance），是对城乡区域空间资源、要素的使用、收益、分配的系统协调过程。由于空间是行政、市场、社会等一切行为的载体，空间治理通过对国土空间要素进行控制和引导，直接或间接地影响政府治理、市场治理和社会治理，全方位地体现出国家在优化国土空间开发格局、促进经济社会可持续发展方面的战略意图和价值取向。全球视野之下，推进生态文明，形成绿色发展方式和生活方式，是国家空间治理的基本价值导向[4]17，而风景园林正是绿色发展的重要载体。

1.2 体系变革到事权对应刚性管控

中国的“国土空间规划”不同于欧洲的“空间规划”，不单纯是“城市和区域规划”的统称，也不仅是通过协调空间布局来影响政策，而是从空间角度对社会经济发展、城镇空间布局、产业结构调整等方面进行指导和约束，集中体现国家意志，促进转变发展的“五级三类”规划体系。其核心是以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，以“三条控制线”为空间统筹，通过“合理整合协调各部门空间用途管制”[4]17，进行“多规合一”。

此外，《建设项目用地预审与选址意见书》和《建设用地规划许可证》两证的颁布[5]意味着刚性管控与事权对应，项目用地预审与选址必须符合国土空间用途管制要求。规划对空间资源的分配权与建设对空间资源的占有权对应，两证是空间治理的法定依据。

1.3 建设美丽国土绿色空间的使命

因此，国土空间规划体系中的总体规划不是各项专项规划的汇编，而是法定统领战略性总纲，对相关专项规划起指导约束作用。风景园林规划是国土空间规划体系中的专项规划，只有依据上位总规的约束，其规划结果才有法定保障；风景园林规划中的项目，也只有依据两证规定规划与建设，才符合国土空间用途管制，项目落地才合法。

国土空间规划的一系列变革，为风景园林把握学科发展脉搏、探究方向途径提出了更高的要求。国土空间规划强调提升国土空间品质，从“山水林田湖草”空间全方面进行美丽国土的建设，风景园林规划需要主动衔接国土空间规划，发挥在自然资源管制中的专业特长。

2 中国特色风景园林规划的自然资源管制途径

2.1 多规合一：风景园林各类规划须统一蓝图

2.1.1 中国特色自然保护地分类

自然保护地①属于风景园林规划的核心内容。建立自然保护地体系是对自然资源管控的一种方式，风景园林规划的自然资源管制途径，目前主要体现在自然保护地的管控上。现有自然资源保护利用类型包括自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要栖息地等[6]18。

自然保护地是中国自然生态系统最重要和最基本的部分，在维护国家生态安全中居首要地位。中国的自然保护地类型不同于世界自然保护联盟（IUCN）类别，是依据自己的特色建立的（表2）。

2.1.2 自然资源管制的现存问题

不同类别的自然资源归属于城乡建设部、国家林业和草原局、自然资源部、农业农村部、国家海洋局、水利部等相关部门管辖，所以风景园林规划实践对象丰富，分别对应不同的管理办法与规划设计技术标准（表3），笔者拥有40年规划实践经验，主持完成了风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、矿山公园、水利风景区等总体规划（图1～6），体会到自然资源管制难的问题，包括重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、规划打架等。

那么如何解决这些问题？这就要求我们在编制风景园林各类规划时，主动对接国土空间规划体系（法规政策体系、规划编制审批体系、技术标准体系），与国土空间开发保护“一张图”衔接起来，利用“多规合一”作为统一用途管制。例如：风景名胜区用地类型为甲、乙、丙、丁……②，而城市规划用地类型为：R、A、B、M……③，未来应对应统一。

2.2 锚固特色：以国家公园为主体的自然保护地规划

2.2.1 理解中国自然保护地规划

中国自然保护地规划是国土空间规划体系下的中国特色风景园林规划实践的主要内容。2019年5月9日，由中共中央、国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了自然保护地规划作为国土空间专项规划的基本定位。2019年6月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[6]16，将现有的风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园等归入中国的自然保护地系统，经过综合评价，按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标梳理调整和归类，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的3类自然保护地分类系统[6]18。

中国自然保护地体系是自然保护地统一设置、分级管理、分区管控的新体制，是实现生态多样性统筹、自然资本增值、可持续发展的重要工具，也是以自然保护为治理模式，融入社区参与的生态养民方式。首先，作为国土空间规划的专项规划，中国自然保护地规划应该恪守保护美丽国土的重任，以自然保护为首要目标，集中专注于人与自然的和谐以及生态可持续化发展，贯穿三级规划体系。其次，要严格依据国土空间规划的总体规划来编制专项规划，执行“三条控制线”的划定要求，明确各类自然保护地用途管制正面和负面清单，落实各类空间用途管制政策。

2.2.2 中国特色风景规划对照《全球风景公约》

风景园林规划（“风景规划”landscape planning）的目标是“风景治理”，即可持续性地保护和治理身边风景的多样性，包括风景的自然和文化价值（《全球风景公约》）。

中国特色风景园林规划是国土空间规划体系的重要组成部分[14]，是国土空间中风景治理的政策工具。其特点在于：1）不受行政区划分的限制与物理空间的限制，以风景为规划对象，包括人文与自然风景，人与自然的共生空间，是生命有机体的生存发展规划；2）风景规划本身具备综合的规划手段，从文化、美学、自然生态、经济和社会等维度，协调各类规划对自然资源的保护、控制、利用，解决空间地域的土地利用、气候适宜性、产业分布等问题，统筹社会和自然两大要素。

表1 《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中的“三步走”安排[3]Tab. 1 “Three-step” arrangement in Several Opinions on Establishment and Supervision of Implementation of National Territory Spatial Planning System[3]

表2 IUCN类别与中国自然资源保护利用类别[7]Tab. 2 IUCN categories and China’s natural resources conservation and utilization categories[7]

中国特色风景园林规划遵循了《全球风景公约》的倡导，把“风景④”概念转化为行为规范，以“风景”作为契约对象，实现管理风景、提升风景、保护风景和恢复风景的风景治理目的。依据《全球风景公约》中的要求，中国的风景规划是负责任的、具有前瞻性的建议或行动制定的过程，强调以保护自然生态、改善人居生活为首要任务。然而，还须加快中国风景治理的法定化进程，探索适宜风景园林规划的落实途径和法律效力的规划编制审批办法，研究能纳入国土空间“多规合一”的风景规划的用地类型，从事权分离到事权对应迫在眉睫。

2 《青山湖森林公园总体规划》，2002年The master plan of Qingshanhu Forest Park, 2002

3 全域图景：面向全域统筹的风景治理路径

风景园林本身肩负资源保护与环境利用的职能，以强调持续保护自然生态、治理人居环境为首要任务。风景园林规划在国土空间格局开发保护规划层面，是具有生命力的基础设施；在城乡区域的统筹调适方面，是绿色城乡发展的重要载体；在城镇功能控制区的提升增质层面，是城市环境治理、城市活力营造的主要抓手。风景园林通过风景治理推进国家治理中的生态文明建设要求。

3.1 空间格局开发保护：对接“三条控制线”，建设美丽国土空间

在国土空间开发保护格局层面，划定的“三条控制线”是确保生态文明建设中资源环境保护与经济社会发展基本和谐，建设美丽中国的重要举措之一。

何谓“美丽国土空间”？“国土空间”包括陆域、海域、近地空域，国土空间是三维的资源，“美丽”可以视为一种国土空间建设的境界和状态，也可当作一种营建国土空间的理念[4]18。从风景园林的视角来诠释“美丽国土空间”的内涵，至少包含“自然生态”“安全高效”“人本宜居”3个方面的内容（表4）。那么，风景治理须在衔接“三条控制线”空间治理的管控要求的基础上，从美丽国土的3个内涵角度，勾画美丽人居环境。

3 《浮山地质公园总体规划》，2010年The master plan of Fushan Geopark, 2010

1）规划“自然生态”的美丽国土。以生态补偿价值为取向，建设生态健康的国土空间。在处理人与自然的关系时，尊重自然、保护自然、回归自然，在构建山水林田湖草生命共同体与城乡有机的空间关系基础上，寻求人与自然和谐发展。

2）保障“安全高效”的美丽国土。美丽的国土是“生态安全”与“经济安全”兼顾的，既能够保证安全的生态格局，又能够保障高效的经济生产。

3）要建设“人本宜居”的美丽国土。美丽国土意味着以人民为中心、人人平等、从人的需求出发，美丽国土为人民提供有品质的公共服务和宜人舒适的人居环境。

总之，针对国土空间格局开发保护的风景治理是“美丽国土”风景自然和文化价值保障，为国土空间底板上的自然资源的管制与现代城镇空间特色的积极塑造“勾勒轮廓”。

3.2 城乡区域统筹协调：统筹绿色城乡，调适区域三生格局

风景治理体现在城乡区域统筹调适层面，则是协调城市与山、水、林、田、湖、草等自然资源的割裂状态，统筹城乡生态连续、调控环境韧性、景观风貌良好的广域空间[5]。在城乡融合的发展背景下，承担城市自然属性功能的土地资源未来将不再仅限于作为建设用地的城市绿地，而是统筹考虑建设用地与非建设用地的生态保护、风景游憩和安全防护功能，合理利用空间、共同组成三生格局系统。

非城市建设用地的“绿地”即区域绿地，是《城市绿地分类标准（CJJ/T 85—2017）》颁布后增加的，有分布广、规模大、生态功能凸显的特征，包含生态系统及自然文化资源保护、休闲游憩、安全防护隔离、园林苗木生产等功能（表5）。它不仅是城乡范围内的生态基地，提供防护、保护、生产等功能，也是市民风景游憩的重要对象。它是国土空间的重要组成部分，完善了城乡一体化空间布局，也奠定了绿色城乡空间统筹的基础[16]。

然而，区域绿地土地权属关系复杂，牵涉多个部门的管辖与利益，导致马拉松式审批、项目落地困难。那么，进行风景治理时应：1）纳入空间治理综合考虑，对接空间规划体系及国土空间规划的用地分类体系，确保在上位的法定规划环节上奠定未来精细化管理基础；2）须从规划定位、规划内容、管理机制等方面采取相应措施，厘清各部门职责，明确权责关系，完善管理规范条例；3）把区域绿地空间作为一体来研究，统一城乡全覆盖，有偿增补，协同发展，完善空间和功能结构[1]25。

此外，在新体系下，风景治理关注的视野更加全面综合，还包括以国土综合整治的方式进行人居环境优化实践。如上海的郊野单元即是对高度城市化地区土地整治的空间组织创举。

郊野地区是城市空间、农业农村空间、自然生态空间三者交织的城和乡交汇区，在城乡协调发展中起到重要作用。郊野单元将“山水林田湖草”等各国土资源作为“生命共同体”去构建，改善生态空间，构筑国土生态安全屏障；通过“田水路林村镇”对土地进行整治，对农用地整治，提升生活生产条件；对建设用地整合，优化生活空间，推动城乡融合发展；通过“多规合一”的整合、底线管控和指标传导等规划政策手段落实用途管制要求，解决用地布局、任务分解、项目落地等问题，最终形成人居环境发展新模式。

5 《乾隆湖矿山公园总体规划》，2003 年The master plan of Qianlonghu Mine Park, 2003

6 《翠平湖水利风景区总体规划》，2004年The master plan of Cuipinghu Water Conservancy Scenic Area, 2004

3.3 城镇功能区的提升：强调休闲活力，营造公共空间体系

尊重风景的自然与社会双重属性是风景治理的根本要义，这与国土空间规划的生态优先和以人为本的价值取向相对应。城镇功能控制区的公共开放空间，一方面是城市生态绿化的重要因子，体现城市风景的自然价值；另一方面也是居民进行文化、休闲、游憩活动的用地范围，体现城市的公共价值。所以，城镇功能控制区的风景治理集中体现在对公共空间体系的构建上[17]。随着新时代社会矛盾的转换，城镇功能控制区公共空间体系发展的瓶颈也转为“空间与人的矛盾”。

“空间与人的矛盾”主要体现在有限的人均城市建设用地与日益增长的休闲游憩需求的矛盾[18]，其深层原因在于公共空间和休闲活动功能过度依靠城市绿地、绿量来承载，承担城市休闲游憩的用地类型相对单一⑤。

而今，存量为主的高质量城市环境营造和精细化管理是城市公共空间发展的主题。将城市绿地系统融入城市系统的总体框架中，通过城镇风景专项规划与上位空间规划的对接，不仅依据绿地系统的各个子系统来布局公共空间[19]，而且在考虑城市各类设施时也会把公共空间一同纳入考虑，使公共空间渗透到城市空间中，提升城市用地的复合使用效能[20]。城市公共空间的发展应通过在现有用地类型基础上叠加休闲功能，充分挖潜活力空间，兼顾不同群体的空间需求，通过微更新、微改造等途径针灸式植入绿地、公园、广场等绿色空间，有机更新局部增加楔形绿地、绿色连廊等非建设空间，以网络串联城区内各休闲游憩节点依托水系系统、绿地系统、步行及道路系统，将城市主要的公共空间节点、文化体育功能节点、广场节点、历史文化风貌区等空间串联起来，构建体系完整、布局均衡紧凑、有活力的公共空间体系[21]。

表4 “三条控制线”划定与治理方向分析表Tab. 4 Delineation of “three control lines” and analysis of governance direction

表5 基于功能导向的区域绿地分类[15]Tab. 5 Classification of regional green space based on function orientation[15]

4 结语

国土空间规划变革的背景下，风景园林规划应积极纳入国土空间规划体系。风景园林规划不仅包括国家公园规划及自然保护地规划，还应从总体格局上重新考量风景园林在新时代的历史担当，发挥其面向全域统筹的风景治理作用。从国土空间的空间格局的开发保护、城乡区域的统筹调适、城镇功能控制区的提升增质3个层面全面参与国土空间规划，发挥专业特长，构建中国特色风景园林规划体系，全面参与国土空间规划的推进。

（本文是在中国风景园林学会2019年会分会场3的发言《推进国土空间规划在风景园林中实践》和2019中国土地学会学术年会分会场7的发言《空间规划体系下区域风景治理与自然资源用途管制》的基础上修改完成。参加项目研究人员：金云峰、陶楠、杜伊、李涛、万亿、彭茜、陈丽花、王淳淳、梁骏、陈栋菲、卢喆、李宣谕、宋美仪、王俊祺、周艳、钱翀、吴钰宾）

注释(Notes)：

① 自然保护地是由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。

② 《风景名胜区总体规划标准（GB/T 50298—2018）》中的用地分类：甲为风景游赏用地，乙为旅游服务设施用地，丙为居民社会用地，丁为交通与工程用地，戊为林地，己为园地，庚为耕地，辛为草地，壬为水域，葵为滞留用地。

③ 《城市用地分类与规划建设用地标准（GB 50137—2011）》中用地分类：R为居住用地，A为公共管理与公共服务用地，B为商业服务业设施用地，M为工业用地，W为物流仓储用地，S为道路与交通设施用地，U为公用设施用地，G为绿地与广场用地。

④ “风景”（landscapes）即“土地、水系统和(或)海洋区域的总称，其面貌是自然和(或)文化因素单方和(或)相互作用造成的结果（《全球风景公约》）。

⑤ 此处参考笔者负责编制的《上海城市总体规划战略议题研究工作之十一：上海城市公共开放空间体系和休闲活动网络研究》。

图表来源(Sources of Figures and Tables)：

图1～6由作者自绘；表1由作者改编于参考文献[3]；表2由作者改编于参考文献[4]；表3～4由作者自绘；表5改编于参考文献[15]。