杨 辉

信阳师范学院，河南 信阳 464000

19世纪早期，在技术、供给、需求等多种要素刺激下，美国铁路产业发展迅速。1860年，美国铁路总里程超过3万英里，1890年则增长至约17万英里，1915年美国铁路比欧洲铁路总和还要长（福克纳，1989）。在美国铁路产业快速发展的同时，联邦政府开始实施经济管制，随后经济管制逐步强化并进入到过度管制时期，过度管制产生一系列不利经济社会后果，促使联邦政府重新评估经济管制的适度性，进而导致管制政策方向逆转，放松经济管制成为基本价值取向。

一、管制的开始

在美国铁路产业快速发展的同时，铁路产业过度竞争与局部性垄断现象并存，歧视性定价普遍存在。在铁路货运市场方面，铁路公司将价格歧视运用到极致，根据服务对象、货物类别、运输距离以及竞争性因素等制定不同的价格。同样在铁路客运市场下，价格歧视同样存在。有地位、有权势的旅客能够享受到减免车票的优惠待遇，而那些没有地位的旅客则需要全额购买车票（汪建丰，2002）。

不公平运价直接招致托运人的强烈不满。伊利诺伊州通过反对铁路公司不公平运价的第一个法令，该法令要求铁路公司应制定“公平、合理和一致的运费”，并在次年的新宪法中规定，应通过法律防止铁路公司在客运、货运市场上存在的不公平运价和区别对待行为（福克纳，1989）。1871年至1874年间，伊利诺伊州、艾奥华州、威斯康辛州以及明尼苏达州通过法律以加强铁路产业监管（沃尔顿和罗考夫，2011）。由于铁路的跨区域特征，州政府无法处理跨州间的运输问题，管制主体自然转移到联邦政府层面。1887年美国国会通过管制商务法，并依据该法成立了美国历史上第一家联邦政府管制机构——州际商务委员会（简称ICC），代表联邦政府实施铁路产业管制。

管制商务法为联邦政府干预铁路产业提供了一个基本的管制框架，但也存在着严重的缺陷，即如何识别、判断以及裁决所谓的不公平差别待遇问题。不公平运价概念及边界的含糊不清，使得管制商务法的作用大大削弱。ICC虽然是国会立法批准成立的管制机构，但因缺乏必要的执法权，其所作决定的非强制性使得管制效果也大打折扣，在很大程度上对日后ICC处理商业纠纷提出了挑战。

二、管制的强化及过度管制时期

由于管制商务法的诸多条款在界定上的模糊性，美国国会随后通过了一系列法律对有关内容进行具体规定。1903年国会通过埃尔金斯法，主要加强了差别价格方面的管制。1906年国会又通过了赫伯恩法，赋予ICC拥有制定最高运价的权利。1910年曼-埃尔金斯法加强了ICC的执法权力，使ICC集行政执法权、准立法权、准司法权于一身，成为美国联邦政府最有权力的政府管制机构之一。1920年通过的运输法进一步强化了对铁路的经济管制。美国国会通过的一系列法律，使得ICC管制职能、管制权力极度膨胀，导致了铁路产业政府管制过度。20世纪60、70年代，美国铁路行业投资收益率大幅度降低，铁路行业濒临崩溃。

三、放松管制改革调整时期

为扭转铁路行业面临的生存危机，美国国会于1970年至1980年间通过了旨在放松铁路行业管制的四部法律，即客运铁路服务法、区域铁路重组法、铁路复兴与管制改革法（简称4R法）以及斯塔格斯铁路法。以这四部法律为指导，放松铁路产业经济管制，发挥市场竞争机制对运输资源的配置作用。

一是放松价格管制，铁路公司自主定价，政府放松对铁路公司定价权的直接干涉。4R法案开始放松对铁路的价格管制，但价格管制的全面松动则在斯塔格斯铁路法实施之后。斯塔格斯铁路法彻底改变美国政府对铁路产业的管制政策，在最大程度上允许竞争，减少政府对铁路运输的直接干预，促使铁路承运商之间以及铁路运输与其它运输方式之间展开有效竞争。

二是降低铁路产业退出行政壁垒。美国铁路产业并不存在着任何形式的进入管制，但退出管制在一定时期内客观存在。1976年以前，铁路线废弃受到ICC严格管制，废弃铁路线需要召开由受到影响的托运人、消费者、所在州的政府代表等利益相关者参加的公开听证会，废弃程序复杂且耗时长远。4R法放松了铁路退出管制，改革了铁路线废弃程序，并且缩短了铁路废弃审核时间。斯塔格斯铁路法进一步放松了铁路退出管制，该法允许ICC自行决定是否对申请废弃的铁路行进行调查，并且进一步简化审批程序、缩短审核时间，从而加速了铁路线废弃进程。

三是放松铁路公司之间的兼并及业务重组活动。铁路联合与兼并管制在1970年正式全面放松。1970年客运铁路服务法生效后，将铁路公司货运业务剥离出来，交由新成立的AMTRAK负责经营全国城际铁路客运服务。1976年4R法加快了铁路公司兼并审批进程，明确审批时间期限。1980年斯塔格斯铁路法进一步放松了对较小铁路公司之间兼并重组业务的控制。

四、当前美国铁路产业管制现状

美国铁路公司受到许多政府机构的管制，但主要经济管制机构是地面运输委员会（STB）。STB是经国会授权而成立的一个独立经济管制机构，享有法律赋予的司法权。STB管制范围涵盖铁路货运与客运两方面，管制范围主要涉及铁路重组、铁路运费以及对AMTRAK的管制上。对于铁路公司之间的业务兼并重组，美国法典第49卷第113章第11323—11325部分明确规定，两个或两个以上的铁路公司之间通过兼并或共同控制协议的方式进行重组时，必须征得STB预先核准，铁路线收购、轨道使用权协议、铁路线新建或废弃等活动都必须得到STB批准。

STB对铁路货运价格的管制政策也是差异化的。目前，铁路公司实施两种运价模式，即公共运价和合同运价。公共运价是铁路公司以公开的方式制定铁路运输价格及服务标准，以供托运人进行选择。合同运价是铁路公司与托运人，以不公开的方式签订具有保密性质的铁路运输价格及服务合同。铁路公司与托运人签订的运价及服务合同条款，不受STB管制，但反对针对农业产品运输的歧视性定价及服务条款。

STB对AMTRAK拥有有限但却十分重要的管制权力，这种管制权力主要体现在AMTRAK使用其它铁路公司轨道及附属设施时争议处置上。STB有权确保AMTRAK使用其他铁路公司的轨道，处理一些涉及到在共同使用轨道及其他设施时产生的争议。至于票价，AMTRAK自主决定，STB不加干涉。表面上看，AMTRAK垄断经营美国城际间铁路客运市场，有动机实施垄断定价或歧视性定价行为以攫取垄断利润，但美国航空和公路运输系统异常发达，对铁路客运替代效应十分明显，AMTRAK无力实施垄断定价，因而也就不需要进行价格管制。

五、研究结论

美国铁路产业管制政策处于动态调整中，以时间为坐标，美国铁路产业管制政策变迁大致可以分为以下五个时期：（1）19世纪60年代之前美国铁路产业发展初期，美国政府以各种方式支持铁路产业，以实现铁路产业互联互通，避免铁路运输区域性垄断问题。（2）19世纪70年代至19世纪末期，过度竞争与局部性垄断导致铁路运输市场混乱，不公平运价遭致托运人强烈不满，政府经济管制正式开始，并形成了比较完善的法律制度体系和独立管制机构。（3）20世纪初至60年代末，美国国会通过系列法律增强ICC的管制权力，铁路运价、公司兼并、铁路线废弃等事项受到ICC的严格管制，导致过度管制。（4）20世纪70年代是铁路产业管制政策全面调整时期，主导方向是放松铁路产业经济管制、扩大铁路公司自由经济决策权。（5）20世纪80年代之后，政府管制重点倾向于安全管制和支持铁路产业发展领域，经济性管制淡化，但加强了产业安全管制。由此可见，美国铁路产业管制政策处于不断调整过程中，弥补市场缺陷、提高资源配置效率、增进社会福利是政府实施产业管制的根本目的和出发点，而放松经济管制、强化安全管制、促进产业发展与自由竞争是政府管制改革的基本方向。