王静 段茂尧

2018年9月中共中央国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），是我国深化财政预算绩效管理的纲领性文件，对加速推进各级政府的预算绩效管理创新具有重大的指导意义。以会计师事务所为代表的第三方机构，近年来通过受托方式积极参与财政预算项目（整体支出、项目支出）的绩效评审、评价等咨询业务，逐步加深了对政府机构财政预算绩效管理实施进程的了解。本文拟通过对财政预算绩效管理实施路径和效果的系统分析和评估，从外部观察者的角度提出改善财政预算绩效管理的政策思路和工作建议，供各级政府及财政部门作为决策参考，同时为第三方机构提供绩效管理咨询工作思路。

一、财政预算绩效管理的目标设置

中发34号文对我国财政预算绩效管理的总体思路和具体目标进行了系统阐述，现归纳如下：

1.总体思路是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持和加强党的全面领导，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，紧扣我国社会主要矛盾变化，按照高质量发展的要求，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以供给侧结构性改革为主线，创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。 2.具体目标包括：健全科学规范的绩效管理制度和流程；建立预算绩效标准体系；强化绩效目标管理；建立专家咨询机制；创新评估评价方法；建立绩效评估机制；做好绩效运行监控；开展绩效评价，推动评价结果应用；强化绩效管理激励约束；明确绩效管理责任约束；加强绩效管理工作考核；推进绩效信息公开制度。

以上总体思路和具体目标传递的关键信息包括：对未来财政预算绩效管理的总体要求做出了框架性描述，今后的工作方向已经明确；各项具体目标涉及预算绩效管理的相关环节，具有很强的改善针对性；财政预算绩效管理新框架的核心有2点：一是整合“预算管理”和“绩效管理”两种管理工具，即：预算和绩效管理一体化；二是围绕绩效管理激励约束进行制度调整，以此保证财政预算绩效管理总体目标的实现。

二、第三方机构对财政预算绩效管理实施效果的评估

本文依据笔者自2016年以来以第三方机构身份参与实施的地方政府机构数十个财政预算绩效评价项目取得的信息和通过网站查询等方式取得的评估样本（绩效评价报告）的分析结论，对财政预算绩效管理的实施效果进行了专项评估。总的评估结论是：财政预算绩效管理和绩效评价有改进，但还没有取得突破性进展。在管理控制措施的落实方面略显不足；目前已经达到的境界对于把实际支出控制在批复的预算内有帮助，对于提高资金使用效率的帮助则有限（仅从通过了评审并实施的项目进行观察，但不掌握财政部门在初评中删除了的项目数据，该数据有助于说明控制无效或低效项目的情况）；财政预算绩效管理和绩效评价的具体方式仍然存在较多的改善空间。

1.预算绩效管理制度与流程设计滞后

规范预算绩效管理程序与方法的制度与流程，不仅是绩效管理考核、检查时应当提交的文档，更是单位实施预算绩效管理的标准和规范。制度不存在，则规范化的绩效管理必然不存在。从接触到的资料和实操案例看，80%左右的单位没有结合具体情况建立预算绩效管理制度（部分承担财政预算项目的国企建立了绩效管理制度），其所做的工作仅限于——编制预算、提交自评报告。而且，自评价工作主要在单位的财务部门完成，其他部门参与度有限。

2.预算编制环节控制不足

在预算编制环节，财政部门对基本支出预算的控制较好，编制依据基本清晰。但对项目支出的控制状况并不理想，存在的主要问题是：

(1)立项审核缺乏判断标准。财政部门面对众多立项申请，如何判断必要性、合理性？从项目实施情况看，实施效益不明显的项目、不具有合理性的项目、受益群体小的“济富”型项目、目标实现程度无法评估的政府公益活动型项目等仍然存在。在个别领域，面向企业的财政补贴类项目中，补助对象的确定方式没有表现出财政政策公正性、公平性的特征。

(2)预算资金确定的量化标准不完整。工程类项目的预算资金一般根据可研报告、工程概算和上级部门的批复确定。费用类项目中，管理较好的预算单位可以提供单项支出的控制标准，包括支出内容和对应的费用价格，如：某市的法律援助项目按照案件数量确定支出，服务费用标准是3000元/件（费用标准经过调研和决策审批程序）。但项目支出的内容和对应的费用价格均不明确的项目也大量存在。

3.单位的绩效指标设定未建立规范的程序

目前，绩效指标的设定程序是单位申报，财政部门审核、批复。从对所选择样本（单位的预算项目申报表）的统计分析看，绩效指标不需要调整或只需要个别调整的项目占比不足10%。较多项目的绩效指标设定无体系性可言，最典型的例子是某单位的一个项目申报资料上竟然只设定了2个指标，且都是定性指标（一个与产出相关、一个与效益相关）。从绩效指标的实际编制程序看，单位对绩效指标编制重视程度不够——项目实施部门在项目申报前未对项目绩效指标的设计进行研究分析、单位内部的财务部门缺乏指标设计和指标审核的基础能力、单位的管理层也未将绩效管理列入工作程序。这种情形不是偶发或个别现象，说明预算管理与绩效管理的一体化构想在一些单位仍然不被理解和接受。

4.制度设计忽视了成本控制需求

绩效管理涉及的效率和效益问题，都与成本控制密切相关，但在制度设计上对成本控制的思路与对预算执行的要求相互抵触。财政部门一方面通过完善政府采购程序降低单位的投资或运行成本，另一方面又特别强调对预算执行率指标的控制。有的地方财政部门要求的预算执行率指标是95%-100%之间（有的直接就是100%）。在这种情况下，如果有效降低了成本（比如，5%以上），就意味着预算执行率不达标。普遍存在的情形是，预算单位不倾向于节约预算资金，而是尽可能把预算用尽，导致财政资金的不合理运用（预算资金高估的情形较普遍），而整个预算绩效管理的制度体系和评价框架，对成本管理的要求或不存在或严重忽视。对成本节约没有鼓励，对无效支出没有处罚是普遍存在的问题。

5.预算执行控制过于粗放

预算执行控制的核心指标是预算执行率，从预算执行率指标值设置可以看出财政部门对预算执行控制的重视程度。从自身利益的角度分析，较好的预算执行指标，既是财政部门的诉求，也是预算单位的诉求。但通过对各类样本的评估，发现预算执行控制的情况并未达到理想的状态。预算执行控制的3个核心要素是资金使用、项目内容符合性和项目进度。资金使用控制一直都是各类检查、审计和评价的重点，项目进度滞后也会被考核（如：评价框架中的“计划完成率”）或问责，但有的项目（主要是费用类项目）对实施内容与预算内容的符合性差异基本不予追究。于是，在这些领域预算执行控制的现状就成了“问题在于花了多少钱（是否超预算），而不在于他是否随意花钱（对钱的用途约束薄弱）”。控制资金使用和项目进度、不控制项目内容的情形在工程类项目中较少发现，而在费用类中则比较常见。这也反映了部分单位预算编制的随意性和对预算执行控制的理解偏差。

6.对采购业务的监督管理还需加强

采购业务（政府采购和非政府采购）发生的费用在预算支出中的占比很大，在项目支出中更是如此。问题包括：刻意回避制度规定的招标采购方式；在招标采购中操控招标结果；机关食堂采购的内部控制薄弱；对零星采购的控制重视不够等。

7.预算绩效评价结果公开未现预期效果

绩效评价结果公开曾经被认为是一种“杀手锏”武器，能够对财政部门、预算单位和绩效评价机构的履职心态产生较大影响。三方机构（财政部门、预算单位和绩效评价机构）共同担心的问题集中在履职能力与结果、工作质量是否被社会所认可。有部分地区、部分项目已经通过机构的官网等方式公开了绩效评价报告，但其产生的效果不如预期。主要由以下原因导致：

（1）政府机构的官网不是“流量明星”，社会知晓度比较低，关注度自然不会高。

（2）即使有人关注，能够方便发表正式意见的渠道也不被大众所知。

（3）绩效评价报告在披露前，经过多方沟通协调，基本不会披露敏感信息。绩效评价报告所提供的信息基本不具备“可读性”。

8.预算单位对绩效评价结果运用不足

绩效评价结果一般包括：评价结论性意见、评价过程中发现的内部控制问题和改善建议3个方面的内容。绩效评价结果运用包括2个方向：一是财政部门的运用，这会涉及到预算评审和预算调整；二是预算单位的运用，主要涉及对内部管理缺陷（包括但不限于绩效管理）的整改。

现在财政部门比较强调评价结果在预算调整方面的运用，但操作空间有限。因为大部分项目都是由政府的某个管理部门主导的，项目的立项依据和资金需求得到高层认可。

绩效评价结果在预算单位的运用也存在不小的障碍。首先，绩效评价结果描述的“存在问题”一般可概况为两类：一类是“财务问题”（责任主体是财务部门），一类是“管理问题”（责任主体是项目实施部门）。对财务问题财务部门比较容易解决，而对管理问题财务部门能够做的就是问题反馈和情况汇报。至于项目实施部门是否有整改意愿及如何整改，财务部门的干预能力均较弱。其次，预算单位的整改意愿及单位内部项目实施部门的整改意愿均与政府机构整体的绩效管理方式相关，在绩效管理制度普遍不完善的情况下，绩效评价结果的运用主要依赖于当事人（单位或部门）的个体觉悟和素质。

三、财政部门预算绩效管理和绩效评价面临的挑战

如果把预算绩效管理作为一个财政管理问题或把完善预算绩效管理的路径设计限制在财政领域，预算绩效管理体制的改善目标可能无法达成预期愿景。从财政部门的角度考虑，还有一些问题的解决需要长期规划或依赖于政府行政体系的大力支持。

（一）财政部门与预算单位的利益博弈的性质将长期存在

财政部门的管理目标是资源合理配置、通过预算控制支出（费用和项目）、支出规模（总额）不突破。预算单位在预算领域的根本利益是保障供给，多多益善。两者之间具有利益博弈的性质。财政部门的优势是具有给或不给的权力安排；预算单位的优势是代表政府履行某一方面的职能，往往牵一发而动全身。在与申报项目相关的信息获取上，预算单位占据优势，财政部门可以利用的信息和资源都相对有限。双方的立场是独立的，而且势均力敌。财政部门目前具备的主导能力和权力与实现制度设计目标所需要的控制能力不匹配。在预算资金的分配上，则表现为预算批复的结果经常不是基于实际需求，而是取决于博弈的结果。

这种博弈状态，虽然在大多数情况下只能隐晦表达，却是掀开一切漂亮外衣后的深刻现实。财政部门的预算绩效管理在一定程度上，不是一个财政工具问题，而是一个必然涉及政府整个行政体系的全局性问题。

（二）对传统预算管理方式的路径依赖不易迅速根除

一个业务领域的管理水平如何，既取决于管理者的施政能力，也与被管理对象自身的管理基础结构密切相关。从观察到的情况看，许多预算单位的思维模式仍然停留在过去长期实施的项目预算的阶段，对预算绩效一体化管理的制度设计缺乏了解和理解。从责任推定的角度看，在克服路径依赖方面财政部门可以发挥作用，但主要的改进难点是预算单位。预算单位的思维模式和配套管理问题不解决，预算绩效管理的预期效果就不会显现。

（三）财政部门预算评审的能力建设是一个长期瓶颈

对项目支出而言，一旦取得了预算批复，花钱就名正言顺了——不管项目在实际上是否具有实施价值，此后采取的任何补救措施都只能降低而无法避免资金损失。所以，财政部门的预算评审能力和态度对保证资金使用效率非常关键。从实施的绩效评价项目的评价结果看，对项目和项目资金的安排并非是无懈可击的。

项目评审的难度主要在于对项目专业性的了解以及评审标准（必要性、合理性、合法性等）的定性化表达。在短期内，财政部门的内部评审或专家评审，都只能缓解这个问题而无法彻底解决这个问题。但如果绩效评价结果运用的好，项目评审出现的问题可以反向调整。

（四）预算编制基础标准的建立缺乏前瞻性安排

在企业中，成本预算的编制依据是生产预测和标准定额（材料定额、辅助材料定额、费用分配标准、工时定额、人工成本基数等）。在一定的产量规模下，成本计划发生额是确定的（标准成本）。在财政预算中，基本支出的大部分内容是有控制标准的，而项目支出的预算编制标准则不完整。工程类、服务类、货品类等项目支出的成本控制方式已经基本确定，目前比较欠缺的主要是费用类项目的成本预算方法，如：政府机构举办的展览会、经济论坛、就业孵化器、公益活动、办公系统维护、对企业的补贴和纪检部门的办案经费等。

制定此类项目支出的成本控制标准，需要财政部门对预算单位提出管理要求，通过决策程序固化测算标准。

（五）对具有政治目标的项目预算财政部门话语权薄弱

由地方党委系统（省、市、县及部门）安排的项目支出，通常为特定的政治目标服务，财政部门对其预算编制的限定标准更不成熟，即使是金额较大的项目，也不会象像一般预算项目那样编制可行性研究报告或项目建议书。

（六）预算绩效问责制的建立需要多部门协调

问责制不仅是绩效管理制度的一种工具，在其他管理领域也广泛采用。绩效问责程序应当解决的5个基本问题是：谁问谁？问什么？在哪问？评判依据是什么？如何处理？我们由此得出的结论是，财政部门没有能力单独完成问责程序。

除了涉及政治程序和干部管理程序外，财政部门还面临一些“技术问题”。

作为一种政治程序，人大代表的问责任具有随机性，主要基于代表们个人掌握的信息和认知能力，由于没有建立基于调查研究进行系统评估的机制，事实上形成了“选择性问责”，无法有效落实“花钱必问效、无效必问责”政策设计目标。

在绩效问责程序中，财政部门既是问责的主体，也是被问责的对象。无论处于哪种角色，一个必须定义的“技术问题”是——什么是“无效”？没有定义，就没有“量刑标准”。

从字面含义看，“无效”就是没有效果。但这显然不能成为“量刑标准”。此外，从目前的制度设计方案中，把一个单位整体被定义为“无效”的概率极小；而如果一个具体项目被定义为“无效”又该如何问责？一个工程类项目一般会经过立项申报、可行性研究、预算单位决策审核、财政部门评审、项目设计、项目实施、工程监理和竣工验收等。该问谁的责？这个问题应当在制度设计中明确规定并与相关的管理部门或监管机构沟通。

以上问题从表面看都是财政部门的问题或与财政相关，从本质看却是政府整体的行政管理问题。财政部门可以发挥作用，但无法独立承担解决问题的全部责任。

四、预算绩效评价和管理改善的政策建议（以市级财政预算绩效管理为例）

（一）预算绩效管理的企业化路径

企业的绩效管理与政府机构相比要成熟许多，也积累了许多的经验教训，可以成为政府机构的有益借鉴。

1.预算绩效管理制度的建立是预算绩效管理有效实施和发挥作用的基础条件。政府机构可分别制定或修订市级及预算单位（独立单元）的财政预算绩效管理的管理制度，作为指导各自责任范围内绩效管理的规范性文件。明确管理主体、管理职责、目标设定、实施控制、考核程序和挂钩办法等关键事项。

2.从预算单位的关键职能中提炼关键绩效指标（KPI），利用第三方资源评估其符合性和考核价值。

3.建立考核基础数据的编制、统计和报告系统。不设置无法取数的绩效指标，已经设置的绩效指标如果没有按规定建立数据采集系统则评定为未完成状态（财政部门可委托第三方机构提前检查、评估数据采集系统的有效性）。

4.如果不涉及渎职或重大失职行为，不宜赋予绩效管理和考核过多使命，绩效管理仅与预算单位的预算调整和薪酬挂钩就可以了（当然，相关部门可以利用绩效评价或考核数据）。

5.绩效管理制度的实施需要专业人员的支持。在企业中，负责薪酬和绩效的管理人员一般都业务素质较好、经过专门培训。政府机构中负责履行绩效管理职能的部分财政干部或财务干部对绩效管理知识的了解不够系统并缺少必要的训练。财政部门可考虑对预算绩效管理的模式、落地方法、实施要点等进行概括，对相关人员进行专项培训，并为预算单位绩效管理制度的建立提供专业辅导。

（二）在制度设计上鼓励成本节约

对资金价值的追求是以结果为导向的预算绩效管理的重要考量。从实际情况看，基本支出的节约空间较小，基本属于刚性预算，而项目支出节约的可操作性较大。已经有越来越多的预算单位将成本节约指标列入绩效评价指标框架中，但该指标与另一指标“预算执行率”具有不同的价值取向——预算执行率指标追求的是“完成”（越接近100%越好），而成本节约指标追求的是“降低”（在性价比一定的情况下越低越好）。建议在项目申报及进行项目支出的绩效评价时把成本节约指标定义为必设指标，考核预算单位在资金控制和成本节约方面所做的努力。

同时，财政部门也应当注意到，成本节约率指标的设置可能会使预算单位出于自利性考虑而推高成本预算，以利于自身利益的获得。

此外，调整预算执行率的考核思路，把价值取向由“资金投入完成”调整为“资金投入完成”与“项目内容完成”并行考虑，如果预算执行率较低是由成本节约造成的，则给予鼓励。

（三）推广运用弹性预算方法

弹性预算方法具有广泛的适用性。在财政预算编制领域特别适用于“纪检办案费”这样的必须安排、但又不知道是否会发生的“或有预算”。按照目前的预算管理方法——先批复预算、再根据使用情况调整预算，管理效率较低。

以“法律援助”项目为例，采用弹性预算的编制方法是：确定单件案件的费用援助标准，年初编制预算时以标准费用×计划（预计）案件发生数。期末，以标准费用×实际案件发生数，得出年度预算数，以减少预算调整的繁琐程序。

（四）完善项目支出的预算编制的基础标准

实际上，基本支出的预算编制标准已经基本解决，现在需要的是分类建立项目支出的预算编制基础标准。试举例如下：

1.政府机构办公系统的配置标准，包括：系统功能规范、设备选型标准、系统升级与更新条件等。

2.具有宏观经济意义的活动费用标准，如：政府机构举办的展览会、经济论坛、就业孵化器、公益活动等，应当通过立法程序或行政审批程序确定最高限制额度或费用比例，使此类费用的预算编制和审批制度化。

3.对小微企业的补贴程序和标准，如：粮油补贴、农业综合开发补贴、贷款利息补贴等。目前缺少确定补贴对象的程序规范，实际操作有可能偏离公平、公正的制度要求；项目实施机构在补贴金额的确定方面也不存在限制性程序安排，控制风险较大。财政部门或项目实施机构应当在项目实施前制定相关程序和补贴标准确定方法，以合理保证资金使用效益和社会公平性。

（五）完善预算绩效指标体系建设

中发34号文件明确要求建立“定量和定性相结合的共性绩效指标框架；分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。”从实施绩效评价项目的情况看，预算单位（整体支出、项目支出）的核心指标体系基本没有建立起来，相关的标准体系建设也没有看到启动的迹象，这将制约绩效管理和绩效评价的改善和质量提升。事实上实施的绝大部分项目的绩效指标都是现场重新设计的。第三方机构无论是实施财政部门委托的绩效评价项目还是实施预算单位委托的自评价项目，在绩效指标设计时都无法完全避免预算单位或项目实施单位的倾向性影响，从而使绩效评价的客观性在一开始就没有建立在恰当的基础上。

预算绩效指标体系建设只是一个工作量问题，它不存在任何技术障碍或职能分配障碍。此事的延误可能在于预算绩效管理部门对绩效指标体系的价值认识不到位。没有建立公开的、经过论证的、具有可比性的指标体系，绩效评价的结果或客观性可能被操作而不易被发现。财政部门可考虑制定绩效指标和标准体系的编制计划，内容应当尽可能覆盖经常性项目和政府机构的基本职能。计划的实施方式可考虑委托第三方机构、政府专业机构、学术研究机构进行，并保证职能相关方、利益相关方有合理的参与程度。

（六）规划预算单位预算绩效管理自主权实现路径

从样本分析结果看，在实际工作中无论是整体支出还是项目支出，预算执行率达到或接近100%的情况占比极高（一般在95%-100%之间）。这是预算编制的高水平和预算执行的严谨性的结果。较为普遍的原因一是决算报表按预算数而不是实际支出数据反映；二是预算单位尽可能花掉最后一分钱。改善的路径包括：

1.调整预算执行率的考核思路（如本章第二款所述）。

2.赋予预算单位一定比例的预算调整权限（分为整体支出调整权限控制和项目支出调整权限控制），当出现预算执行数低于预算数时，允许预算单位在规定的控制比例内（如：10%）调整或结转（决算报表反映结转情况）。其意义在于降低资金无效使用的程度并减少预算单位提供虚假财务信息的动机。

（七）通过“问”与“责”相结合完善绩效问责制度

绩效问责除了要解决监督方式问题，还有3个程序性问题也比较重要：

1.如何定义“无效”。中发34号文件提出了“无效问责”的概念，但在执行层面，仅有概念是不够的，还应当对概念进行定义。一般而言，不少财政预算支出都不同程度存在无效或低效的情形，到了什么程度应当追究或被追究责任？建议财政部门对“无效”做一个定义并列举应当追责的范围或类型。

2.避免选择性问责。现在人大代表的问责受到较多关注，但人大代表由于信息来源的限制和个人关注点的不同，其问责范围或议题必然是选择性的。但在制度设计上不能让问责事项成为偶然发生的程序，财政部门应当利用信息优势，系统梳理问责清单，用于预算管理的改善、财政问责并提交给对此类信息有需求的部门或机构。

3.“问”与“责”两者不可偏废。“问”与“责”是两个程序，现在的状况是“问”没有形成制度，对于在预算绩效管理中发现的程序缺陷、内部控制问题和违纪违规行为等“问”或“不问”都属于财政部门的自主性安排或人大会议的选择性安排。此外，一问了之也不是绩效问责制的本意，问责的后续制度程序应当是追责。应当对追责的范围、主体、程序、处理方式进行具体的制度性安排。