何 丹

(湖北幼儿师范高等专科学校，湖北 武汉 430223)

21世纪第二个10年以来，党和国家高度重视学前教育。民办学前教育是学前教育的重要组成部分。2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》提出“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。”当年，国务院印发《关于当前发展学前教育的若干意见》提出“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”。2017年党的十九大报告明确提出“支持和规范社会力量办学”。特别是2019年《政府工作报告》提出要“多渠道扩大学前教育供给，无论是公办还是民办幼儿园，只要符合安全标准、收费合理、家长放心，政府都要支持”。2020年《政府工作报告》提出要“支持和规范民办教育。发展普惠性学前教育，帮助民办幼儿园纾困”。在当前和今后一段时间，社会对学前教育需求与学前教育发展不平衡不充分的矛盾依旧突出，民办学前教育作为学前教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，为满足社会多样化的需求做出了重要贡献。以湖北省为例，占据超过“半壁江山”的民办幼儿园，为学前教育事业发展做出了重大贡献，同时也面临一定困难和挑战。本文依据2010-2019年《全国教育事业发展统计公报》《湖北教育统计年鉴》《湖北省教育事业发展统计快报》和调查问卷等数据，结合湖北省民办学前教育发展现状，分析民办园发展进程中面临的矛盾和问题，以期提出相关建议。

一、民办幼儿园的发展助推了湖北省学前教育由“幼有所育”向“幼有善育”的加速转变

2010-2019年，湖北省民办园发展迅速，吸收了大量民间资本，弥补了政府财政投入不足、公办园数量少、资源有限等问题，让不断增加的适龄幼儿有了更多入园机会和选择机会，在很大程度上缓解了适龄幼儿“入园难”的压力，也满足了社会对学前教育的多样化需求，促进了湖北省学前教育普及水平的提升，为“幼有所育”向“幼有善育”政策主张的实现做出了重大贡献。

(一)幼儿园数量稳步增加

以全国为例，截至2019年，全国民办园共有17.32万所，与2010年相比，增加了7.09万所，增幅为69.36%。10年间，湖北省民办园快速发展，园所总量增幅远超全国同期平均水平。截至2019年，湖北省民办园有6669所，较2010年增加了3183所，增幅达91.31%。而同期湖北省公办幼儿园尽管增幅达到148.18%，但园所总数远低于民办园，只有2256所，占全省幼儿园总数的25.28%，而民办园占比高达74.72%，成为湖北省幼儿园的主要组成部分。(详见图1)

图1 2010-2019年湖北省幼儿园数量(单位：所)

(二)在园幼儿数快速增长

截至2019年，全国民办园的在园幼儿数达到2649.44万人，比2010年增加了1249.97万人，增幅为89.32%。2019年，湖北省民办园在园幼儿数较2010年增加了60.75万人，达到116.45万人，增幅达109.07%，超全国同期平均水平。与民办园在园幼儿数的逐年稳步增长相比，湖北省公办园在园幼儿数10年间有增有减、波动变化，最高时为2015年的68.42万人，此后逐年减少；并且同期增幅较小，只有9.28%，10年间共增加5.21万人，为61.34万人。2010年，湖北省公办园在园幼儿数超出民办园0.43万人，其余年份，民办园在园幼儿数均超出公办园，2019年超出55.11万人，是公办园的1.9倍，吸纳了全省超过60%的适龄幼儿。(详见图2)

图2 2010-2019年湖北省在园幼儿数(单位：万人)

(三)教师数量大幅增长

以民办园专任教师为例，2010-2019年，全国由68.04万人增至169.3万人，增幅为148.82%。同期，湖北省专任教师由26293人增至71372人，增幅达171.45%，超全国同期平均水平。而在此期间，湖北省公办园专任教师由12201人增至27240人，增幅为123.26%。截至2019年，湖北省民办园专任教师无论数量还是增幅，都大大超过公办园，占全省70%以上，成为湖北省学前师资队伍的主要力量。(详见图3)

图3 2010-2019年湖北省幼儿园专任教师数(单位：人)

(四)保教质量逐步提高

2010年以来，湖北省各级政府进一步加强了对民办幼儿园的规范化管理，尤其是各地县级政府加强了对包括民办学前教育在内的学前教育发展的统筹管理，管理体制进一步完善。认真贯彻落实《幼儿园工作规程》《幼儿园教育指导纲要》《幼儿园教师专业标准》《3-6岁儿童学习与发展指南》等，全面推行以游戏为基本活动的保教方式，实施课程游戏化改革，逐步纠正了幼儿教育“小学化”现象，为幼儿健康、快乐、安全成长提供了良好的保教服务。同时，初步建立了保教质量评估指导体系和教研指导网络，保教质量逐步提高。保教质量提高的关键是幼儿教师，10年间，湖北省民办园教师大幅增加，生师比呈总体下降态势，并且一直低于公办园。(详见图4)生师比下降，说明教师的教学负担和工作强度在逐步减轻，教师有了更多时间和精力研究幼儿的身心发展规律，进行科学施保、科学施教，不断提高学前教育发展质量。

图4 2010-2019年湖北省公办园、民办园生师比1(单位：%)

10年间，湖北省民办幼儿园数量、在园幼儿数、教师数大幅增长，增幅均超公办园和全国同期平均水平，生师比总体下降，保教质量逐步提高。民办园的快速发展，助推了湖北省学前教育由“幼有所育”向“幼有善育”的加速转变。

二、民办幼儿园发展仍存在结构性矛盾和政策性问题

通过对10年间湖北省学前教育发展情况的分析，结合专题调研、分析问卷和访谈情况表明，随着民办学前教育的迅速发展，湖北省民办幼儿园还存在管理不规范，监管不到位，发展不平衡不充分等现象，存在一些结构性矛盾和政策性问题，主要表现在以下几个方面。

(一)民办园比重偏高，公益普惠属性凸显不够

10年间，湖北省民办园占比均高出全国平均水平，2019年民办幼儿园数量、在园幼儿数和专任教师数占比分别高出全国13.13%、9.29%和11.11%。除了2010年公办园在园幼儿数略高于民办园之外，其余9个年份无论是园所数量、在园幼儿规模还是教师数量，湖北省民办园均超过公办园，实际上形成了以民办园为主体的格局。

以2010-2019年间在园幼儿数的变化发展为例，可以清晰地看到湖北省民办园与公办园同期占比的比较，公办园占比逐年下降，民办园占比逐年上升，差距逐年加大。2019年，民办园在园幼儿数是公办园的1.9倍，超过60%的适龄幼儿在民办园接受学前教育。(详见图5)

图5 2010-2019年在园幼儿数湖北省民办、

国家要求，2020年在园幼儿数公办园原则上达到50%，普惠性民办园大体占30%，营利性民办园占20%，也就是通常所说的5∶3∶2的结构。分析湖北省幼儿园10年发展趋势，呈现出明显“公退民进”特点，可以说，湖北省学前教育的快速发展，主要靠民办园拉动。2019年，湖北省民办园在园幼儿数超过60%，与国家要求还有较大差距。同时调研也发现，少数民办园过度逐利，有的办成了“不冒烟的工厂”，举办者的“提款机”，背离了公益普惠属性。调查发现，2019年，湖北省民办园收费普遍在2500-5500元/生/月，有的高达1-1.5万元/生/月。无证园也大量存在，这些园大多在农村或城乡接合部，在园幼儿多为留守儿童或农民工随迁子女，条件简陋，质量不高，以简单看护、照料为主，在食品卫生、消防等方面存在一定安全隐患，很难提供有质量的学前教育服务。一方面，民办幼儿园的发展为提高学前教育的普及率作出了贡献，另一方面，民办幼儿园的现状也严重影响了学前教育公益普惠属性的实现。

(二)办园理念不科学，内部管理体制不健全

当前，民办园的生存和发展既有着令人鼓舞的机遇，也面临着严峻考验，其中突出的问题是办园理念不科学，内部管理体制不健全，不能适应形势发展的需要。一是部分民办园管理者专业素养不高，不重视教育理论的学习，缺乏科学的办园理念，对教育规律和社会效益关注不够，过分追求经济效益，使幼儿园偏离了正确的方向，违背了学前教育“公益性”理念。二是民办园内部管理体制、管理模式落后，严重束缚了教职工积极性的发挥。有的管理者集权式管理，使教职工丧失了管理权、民主权，厌倦工作岗位，没有责任心和团体意识。有的管理者降低招聘门槛，在教职工的聘用和任免上存在较大随意性。有的管理者只注重对教师的使用，不注重对教师的培养，教师的专业发展受限。有的管理者不严格遵守相关规定，幼儿园存在安全隐患等。

(三)师资整体质量不高，队伍稳定性不强

1)师资整体质量不高，专业基础薄弱。幼儿教师的水平对保教质量有直接影响，它与教师的学历、准入门槛和专业技术等因素息息相关。2019年抽样调查显示，被调查民办园教师以大专和中专学历为主，占比78.2%，有11.1%的教师是初中及以下学历；通过全日制教育取得只占36.2%，其他方式占63.8%。(详见表1)调查也显示，学前教育专业毕业占比51.2%，与教育相关专业占比19.3%，非教育专业占比29.5%。(详见表1)调查还显示，46.9%的教师持有幼儿教师资格证，有39.8%的教师无证上岗，其他13.3%的教师持有其他学段教师资格证，并且高达85.2%的教师没有职称。(详见表1)

表1 湖北省民办幼儿园教师专业基础和持证、职称情况(单位：%)

调查显示，湖北省民办园生师比一直低于公办园，但由于一些民办园没有建立起规范的人才招聘、考核和培训制度等，使得教师的学历、职称、专业知识和技能等方面都不及公办园教师。民办幼儿教师队伍还存在专业基础薄弱，专业对口率偏低，教师资格证拥有率不高，无证上岗现象较普遍，无职称现象严重等情况，学历层次和专业水平等都有待提高。

2)教师待遇普遍不高，师资队伍稳定性不强。《中华人民共和国民办教育促进法》第三十条规定“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇，并为教职工缴纳社会保险费。”目前，我国学前教育还没有纳入义务教育阶段，实际工作中各地还存在待遇落实不到位现象，各地又普遍没有专门规定民办园教师的工资标准，占据较大比例的民办幼儿教师待遇普遍不高。

2019年抽样调查发现，被调查对象中有10.2%的民办园教师月工资收入不足2000元，67.9%的介于2000-3000元，13.2%的教师介于3000-4000元，只有8.7%的教师月收入超过4000元，远低于公办园和其他学段同职级教师工资水平。(详见表2)调查同时显示，52.9%的教师单位没有缴纳任何社会保险，42.5%的教师缴纳了部分保险(多为医疗和养老保险)，仅有4.6%的教师单位为其办理了五险。(详见表2)调查还发现，70.6%的教师“不满意”或“很不满意”自己的待遇，只有13.9%的教师“比较满意”。64.7%的教师有离开现幼儿园的意向，其中，27.4%的教师打算流动到其他待遇条件更好的幼儿园，37.3%的教师打算离开幼教行业，从事其他与幼教无关的职业。(详见表2)

表2 湖北省民办园教师待遇情况及流动意向(单位：%)

可见，因为工资待遇普遍不高、社会保障差等原因，民办园教师对待遇状况不满意，削弱了教师对工作的积极性和专业热情，降低了工作满意度和职业吸引力，使优秀教师“留不住”，导致师资队伍不稳定，流动性大。这在很大程度上削弱了民办学前师资的整体质量，也限制了民办园的持续健康发展。

(四)监管制度执行不严，监督管理不够到位

受发展条件和认识水平的制约，社会上对于学前教育公益属性认识还不够到位，过去几年，有的地方更多关注的是学前教育的发展速度，以解决“入园难”问题。一些地方在基础尚不巩固、条件尚不具备、制度有待完善的情况下，简单地通过市场手段扩张办园规模，对科学规划、内涵建设、规范办园、可持续发展的关注远远不够。有的地方没有认真执行国家和地方的有关规定，对幼儿园准入审批、招生收费、教师资质、安全卫生、保教质量等方面缺乏经常性、制度性监管和指导。有的地方对民办幼儿园监管不力，对办园行为不规范现象的监管缺乏有效的联动监管机制。由于监管制度执行不严，落实不够到位，管理人员缺乏，民办幼儿园经常处于一种无人管理、无效管理的状态，这在很大程度上制约了民办学前教育的规范发展、科学发展。

三、民办幼儿园发展对策和建议

在当前和今后一段时间，学前教育的供需矛盾仍将比较突出，民办学前教育在学前教育中仍将发挥举足轻重的作用。针对湖北省民办学前教育存在的矛盾和问题，为了促进湖北省民办学前教育健康规范地向前发展，健全完善“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务体系，提出以下对策和建议。

(一)切实增强民办幼儿园的公益普惠属性

一是尽快明确湖北省普惠性民办幼儿园认定与管理办法。根据湖北省民办园发展的实际情况，明确普惠园的认定范围、申报条件、认定程序、退出机制、保障支持和日常监管要求。通过对普惠性民办幼儿园的认定，将湖北省大部分民办园纳入普惠性幼儿园的办园要求中来。通过阶段性引导与专业支持，吸引更多致力于普惠性教育的民办幼儿园举办者加入普惠且高质量的学前教育队伍。二是加大对普惠园的帮扶力度。应在充分调研的基础上，根据普惠园实际办园成本，制定合理的收费标准。提高奖补资金发放标准，完善省市县共同扶持的管理方式，设置省市县三级发放标准，规定各级发放比例，减轻县级财政压力。财政部门落实普惠园生均补贴、减免税收、租金、水电费等其他财政投入形式，保障民办普惠园的经济利益。教育行政部门增加普惠园教师的培训机会，实行公办民办结对帮扶发展等，提高办园质量。[1]综合运用财政补贴、购买服务、资金奖补、减免租金、教师培训等政策工具，支持普惠性民办园发展。

(二)引导民办幼儿园规范发展

一是完善民办幼儿园审批制度。依据国家基本标准，调整完善湖北省幼儿园设置标准，严格掌握审批条件，特别是对园长、教师资格严格把关。严格设立审批制度，新设立民办园由县级教育行政部门依法进行前置审批，取得办园许可证后，进行民办非企业法人或企业法人登记。规范变更审批程序，防止倒卖幼儿园牟利。二是实施民办幼儿园分类管理。以实施《民办教育促进法》为契机，尽快制定施行湖北省民办园分类管理实施方法，明确分类管理政策。现有民办园根据举办者申请，进行非营利性民办园或营利性民办园重新登记。三是加强对民办幼儿园经费管理。采取地方化、差异化政策，建立民办幼儿园办园成本分担机制，制定科学合理的收费标准，规范民办幼儿园的收费及使用行为。四是稳妥做好无证园的排查、治理、引导和扶持工作。摸底排查之后从实际情况出发，根据“准入一批、整改一批、取缔一批”原则，对无证幼儿园进行分类治理。准入一批，对符合基本办园标准但相关证件不全的无证幼儿园，核查、办理有关许可手续，完成准入工作。整改一批，对基本符合办园要求但仍存在部分问题的无证幼儿园，逐项提出整改意见，限期整改到位，通过整改达到标准的，颁发办园许可证。取缔一批，对拒不整改或整改后仍不达标的幼儿园，以及未取得办园许可、达不到基本办园条件的幼儿园，依法依规坚决取缔关停。对整改、关停无证园的教师和幼儿要妥善安置，保证幼儿能正常接受教育。

(三)着力加强民办园教师队伍建设

1)提高师资质量

一是严格教师准入门槛。民办园应全面落实湖北省幼儿园教师准入制度，坚持做到持证上岗，杜绝不合格人员上岗从业。湖北省已经开始试点的教师资格定期注册制度，应加快扩大到包括民办园在内的全体学前教育教师群体之中，促进持续改善学前教育师资质量。加强对民办园的监管与督查，发挥湖北省民办幼儿教育协会等社会组织的功能，建立联招联聘机制，规范教师录用。招聘教师时，必须签订规范有效、法律认可的劳动合同。二是完善师资培训制度。把民办幼儿教师培训纳入教育行政部门统一规划管理中，并切实保障落实。在“国培”引领下，搭建“省/市培”“区/县培”“园培”联动平台和机制，[2]保证民办园教师在培训方面享有与公办园教师同等的地位和机会，实行教师培训全覆盖。政府在整体规划中设立民办幼儿师资培训专项资金，减轻民办园和教师经济压力，提高教师参加培训的积极性。教育行政部门增加民办园教师培训名额，并作适当倾斜。充分结合民办园教师的需求实施分级、分类培训，强化培训内容的针对性，按需施训。依托高校和优质幼儿园，积极推进“集中面授+网络研修+现场实践+训后指导”等多要素、多样化的混合式培训，搭建公办民办园教师学习交流平台，建立教师学习共同体。

2)稳定教师队伍

一是完善教师评聘和晋升制度。打开民办园教师上升通道，将民办园教师纳入正规的人事管理系统，保障民办园教师在职称评审、职务聘任、评优评先等方面享有与公办园教师同等的权利。可参照公务员考核制度，变原有的“指标评审制”为“条件考核制”，为民办幼儿教师与公办幼儿教师设置相同的职称晋升合格标准，只要达到标准，考核合格，就可以实行“自然晋升”。[3]二是提高教师工资待遇。把提高工资待遇作为增强职业吸引力，稳定教师队伍的根本举措。加大对民办园的财政投入，改善民办园的经济状况，切实提高教师工资水平。加快落实民办园与公办园教师同岗同酬的劳动制度，以多种形式的补助政策落实民办园教师工资待遇，缩小与公办园教师实际待遇之间的差距。加快探索建立民办园教师最低工资标准制度，使其不得低于同级别公办园教师工资标准。建立适合民办园教师的社会保障方式和途径，严格落实医疗、养老等社会保险的发放，消除教师的后顾之忧。

(四)提升民办园园长专业素养和管理水平

“好园长带领出优质幼儿园”已经成为幼教界的共识，园长的管理水平和自身素养对教师的专业发展，对幼儿园的发展以及园所文化、园所风格、价值观建设均具有重要作用。目前民办幼儿园发展迅速，出现一大批管理与实践经验较欠缺的年轻化园长队伍，提升园长的综合素质显得尤为紧迫。

一是园长必须不断加强学习，不断更新幼教知识，提高自身的专业素质，养成正确的教育思想，树立科学的教育理念。二是重视、加强园长培训工作，定期组织园长进行关于规划幼儿园的发展、营造育人文化、领导保育教育、引领教师成长、优化内部管理、调适外部环境等方面的学习和培训，提升园长管理水平，优化管理方法，使其引领幼儿园规范化、高品质发展。三是园长应采用“以教师为本”的管理方式，加强幼儿园民主管理，让教师有团体归属感、责任感和被信任感，集思广益，让幼儿园形成良好的工作氛围，给予教师更多的自我实现机会，挖掘教师的潜力，提高教师工作的积极性和创造性。[4]四是搭建公办民办园园长工作交流平台，采用观摩、互动等方式相互学习，还可选派优秀的公办园园长到民办园任职，以先进的理念和科学的决策，帮助民办园规范管理行为，提高民办园管理水平，并以直接的示范引导民办园园长的成长。[5]

(五)加大对民办园的指导与监管力度

完善指导监管体系，健全联动机制，对公办园和民办园，普惠园和非普惠园建立统一的指导监管制度和体系，实施有效的监督和指导，形成齐抓共管局面。

一是建立幼儿园基本信息备案和公示制度。向社会及时公布并更新幼儿园教职工资质、收费和运行等情况，主动接受社会监督。二是健全定期督导和年检制度。有关部门按照职能分工，加强对幼儿园安全防护、卫生保健、营养膳食、教师配备、保育教育、收费及经费使用等方面的动态监管。三是建立完善湖北省幼儿园质量标准评估体系。评估工作按照省级统筹、市县主责的原则，由省市县三级教育督导室负责组织实施。各级管理部门要将督导评估结果作为对幼儿园进行日常管理、监督监管和完善政策的重要依据。教育行政部门要将督导评估结果作为对幼儿园开展绩效管理、生均补贴、表彰奖励、干部考核等的重要依据。四是加强管理力量。充实教育行政部门学前教育管理力量，强化管理队伍建设，切实履行相应的指导与监管责任，更好地适应湖北省学前教育改革发展的繁重任务，使幼儿园尤其是民办幼儿园健康规范地向前发展。