朱晓英

诉前程序是行政公益诉讼的重要环节，诉前检察建议是诉前程序的核心内容。诉前检察建议的作用就是对违法履职或不作为的行政机关进行书面提醒，督促其自我纠正错误、正确履行职责、如期解决其违法行为造成的公益损害问题，以保护同国家利益和社会公共利益为目的，尽可能避免诉讼之累，实现公益诉讼制度的设计初衷。探索完善行政公益诉讼诉前检察建议，增强其刚性和约束性，对完善和发展行政公益诉讼制度具有重要作用。

一、行政公益诉讼诉前检察建议在实践中的困境与难题

（一）不够规范。实践中部分行政公益诉讼诉前检察建议还存在诸多不规范。一是标准不统一。行政公益诉讼诉前检察建议不仅要符合检察建议的基本标准要求，同时要体现维护公益的独有价值，但实践中行政公益诉讼诉前检察建议的标准要求不统一，且一些诉前检察建议与诉讼的衔接上还存在连贯性不够的问题。二是格式不够规范。文书文号均为“X检XX行公【XX】X号”的模式，且文书结构层次序数使用和文书印制标准不够规范，没有严格按照《人民检察院检察建议法律文书格式样本》（以下简称《样本》）要求制发，一方面是统一业务应用系统功能设置的问题，另一方面是制作人员规范意识欠缺的因素;三是内容不严谨。一些检察建议内容过于简单、笼统、不够精准，不能反映案件的核心问题及正确履职的具体要求，缺乏针对性和引导性，主要问题得不到根本解决;四是审核把关不严。根据《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《规定》）第17条规定：“检察官依据本规定第十一条的规定起草的检察建议书，报送检察长前，应当送本院负责法律政策研究的部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核。”但从基层检察机关实际看，专门从事法律政策研究的人才较少，特别是在内设机构改革后，部分基层检察机关法律政策研究的职能有所减弱，检察建议由法律政策研究部门审核在一定程度上存在困难，审核的质量效果不明显。

（二）监督较难。实践中，监督对象通常情况下不会自我揭短，要让监督对象自觉接受监督，客观上存在困难，除非责任足够明晰、法律足够明确、后果足够严重，再加上目标和利益的一到，监督对象才更容易接受监督。责任是一种约束力，他能有效地促进权力的行使，而法律责任是法律运行的保障，法律责任不明，责任追究机制不完善，将影响法律的刚性和权威性。但现实中，行政机关职权交叉复杂，权力边界模糊，责任的不明晰、法律规定的不明确在一定程度上存在，监管存在盲区，难以做到精准监督;从后果看，不履行行政公益诉讼诉前检察建议面临的后果是提起行政公益诉讼以及法院的强制执行，这种情况下，不利于良性互动关系的构建，很难达到“双赢多赢共赢”的实质效果，在缺乏权力刚性制约的情况下，监督对象将以“软配合”“不配合”的方式应对，调查取证难度加大，不得利于公益诉讼工作的的长远发展。基于此，行政公益诉讼诉前检察建议工作仍有诸多难题需要破解。

（三）刚性不足。检察建议的刚性首先是建立在检察建议本身质量的基础上，再加上完善的法律法规、健全的保障机制以及权力的刚性约束，其刚性就更加凸显。行政公益诉讼诉前检察建议刚性不足主要有三种因素。一是质量因素。因受能力、责任、规范意识等因素影响，部分检察建议在格式上存在不规范、不严谨的问题，内容上存在逻辑不清、论证不足、说理不充分等问题，检察建议的严肃性、权威性不足、质量不高，整体上影响了其刚性。二是法律因素。最高人民检察院、最高人民法院《关于公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条和《规定》第25条对被建议单位在规定期限内不履行职责的情形提出了思路和方法，同时，《人民检察院民事诉讼诉讼规则（试行）》和《规定》就调查权进行了明确，但在一定程度上存在不具体、保障措施不够的問题，对结果的制约存在不足。比如《规则》和《规定》均规定：“进行调查核实，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施”。这种没有相关制度保障的倡导性规定，在不履行配合义务的组织面前缺乏刚性一。三是机制因素。实践中一此地方的党委、政府出台措施支持检察机关提起公益诉讼，检察机关和行政机关建立了协作配合机制，但诉前、诉中、诉后的保障机制还不够健全，执行和操作存在困难，检察建议的刚性缺乏保障。

（四）实效性低。由于检察建议的规范性不够、刚性不足，监督的难度较大，检察建议的效果不够明显。检察建议作为一种柔性监督，仅仅是作为某项具体工作的参考性意见，不具备司法或行政强制力，有些行政机关对检察建议的重要性和针对性认识不足，有的是为完成业务考核任务勉力为之，导致在实践中检察建议的采信率偏低，建议中相关措施和规范的落实情况也得不到保障，影响了检察建议的真实效力。

二、行政公益诉讼诉前检察建议的完善路径

（一）加强检察建议规范化建设

一是提升办案能力。检察建议质量是检察建议工作的生命线，检察建议的质量直接影响其刚性和效果，这就要求办案检察官不仅要熟悉相关法律法规，更要熟悉环保、国土、食品药品等方面的专业知识，注重自身专业精神和专业能力建设，多渠道补齐素能短板，增强检察建议的逻辑性、说理性、针对性和操作性，提升检察建议质量。二是树立规范意识。办案人员要树立规范意识和精品意识，以规范成就精品，以精品树立权威，在格式和内容上要严格按照《规定》和《样本》要求进行规范。应有的基本要素不能缺少，并且注重逻辑衔接、论证和说理充分、引用法律规范准确、用语恰当、格式规范。在程序上要严格审核把关，特别要对其必要性、合法性、说理性等进行审核，防止检察建议制发的随意性。同时，将检察建议工作纳入目标绩效考核和检察官司法业绩案，推进检察建议规范化开展。三是深化信息化应用。深化信息技术和人工智能在检察建议工作中的应用是提升检察工作效率的有效路径，建议在充分调研的基础上做好顶层设计，在全国检察机关统一业务应用系统中完善检察建议功能模块，基本流程、审批环节和规范要求，搭建运行高效的检察建议信息化工作平台，提升检察建议工作效率。另外，探索建立跨部门、跨地域的智能化大数据信息共享平台，动态收集全国各地优秀检察建议书，供办案人员学习参考借鉴。

（二）增强检察建议刚性保障

一是完善法律法规。要细化相关规定，完善调查核实的范围，明确调查权的行使方法、证据的取证标准等。进一步明确惩戒措施，“对不配合检察机关调核实的行为人，在法律法规中明确规定其负有的配合调查取证义务及违反此义务的惩罚措施”。此外，除提起公益诉讼外，明确不同情况下不回复、不采纳、不落实检察建议的救济措施和惩戒措施。二是构建多元格局。构建内部一体和外部协作的联动机制，增强检察建议工作整体合力。积极主动争取党委、人大、政府等支持，争取出台政策措施支持公益诉讼工作，并将配合调查核实情况、检察建议回复及采纳情况、被提起公益诉讼情况等纳入目标绩效考核体系，加强对各部门考核监;探索建立检察机关检察机关业务部门这之间办案协作机制、上下级检察机关一体化联动机制、异地检察机关协作配合机制，凝聚检察工作合力;建立完善与纪检监察机关、政法机关、行政机关、行业协会、群众自治组织、媒体、高校、鉴定机构等协作配合机制，明确各方配合调查、配合监督、配合提起公益诉讼等责任和义务，构建部门间的良性、互动、积极的工作关系，形成多元化检察建议工作格局中。三是强化制度保障。《规定》对检察建议的性质、制发原则、类型、适用范围、调查核实、制发程序、制度保障等进行了明确，为检察建议工作提供了基本的制度保障，但在具体运行上需要探索完善相关制度机制予以保障。探索专业性问题引入专家辅助制度，借助外力就专门性问题提供专家咨询、专家论证及其他辅助性工作，弥补知识短板。完善宣告送达制度，探索宣告送达的方式，明确宣告送达的形式和范围等，可以采取座谈会、联席会、意见反馈会等形式现场宣告送达，也可以探索运用信息化手段以远程视频等形式宣告送达。细化完善抄送、通报和报告制度的范围和程序，建立结果跟踪机制，推动其他监督主体参与监督。

（三）拓宽提升监督实效路径

一是牢固树立双赢多赢共赢的理念。行政公益诉讼中，监督的目的不在于监督本身，并非为了你输我赢，而是通过监督这一手段促进依法行政，维护国家利益和社会公共利益，共同推进全面依法治国。国有土地资源、矿产资源等自然资源或生态环境受到损害或破坏时，自然资源部门和环保部门依法予以保护，防止国家利益和社会公共利益受损，与检察机关通过公益诉讼实现维护公益目的是一致的，是一件双赢多赢共贏的好事。通过诉前检察建议的提醒、督促，有利于促进行政权依法规范行使、提升行政效率，可以有效避免负有监管职责的行政机关工作人员因怠于履职造成公益受损而被严肃追责问责的情况发生，对行政机关本身有利而无害。因此，检察机关和行政机关均有必要转变观念，坚持以人民为中心的发展思想，树立“双赢多赢共赢”的理念，增强共同维护国家利益和社会公共利益的思想认同和价值认同。二是积极帮助和支持被建议单位落实检察建议。检察建议发出后，要通过询问、走访、不定期会商、召开联席会议等多种形式，及时了解被建议单位的整改落实情况。对于被建议单位在落实中存在的问题，要主动帮助其分析原因、商量对策，及时提出意见建议，不断完善整改措施。对于被建议单位在落实过程中遇到困难，需要检察机关予以支持配合的，检察机关要及时提供支持，积极配合被建议单位做好相关工作，共同推进检察建议的落实。三是强化跟踪督促。检察建议的效果在于落实，没有落实，检察建议的价值就无法实现。在行政公益诉讼诉前检察建议工作中，既要注重事前沟通，也要注重事后跟踪回访，防止“一发了之”，同时要加强沟通协调，对落实检察建议过程中存在的问题、遇到的实际困难，与被建议单位共同研究解决，构建良性互动关系。对被建议单位不回复、不采纳、不落实的，综合运用向有关部门抄送、通报、报告、或依法提起公益诉讼等形式督促履职，对不履行职责导致公益受损的，推动纪检监察机关严肃追责问责，强化检察建议的刚性约束，有效维护国家利益和社会公共利益。