文/包建春

零基预算作为一种优化财政支出结构、提高财政资金效率的有效措施，在各国政府中应用广泛。我国自1993年开始零基预算试点，并于2000年开始部门预算改革，旨在以此改变“基础+增长”的渐进式预算计算模式。随着国民经济的发展，传统预算模式同样面临无法统筹国库闲置资金、收支失衡和地方债务增加的问题，尤其是经济增速放缓、财政压力加大的形势下，传统预算编制模式问题日益突出，2015年，新《预算法》颁布实施，为盘活存量财政资金提供了有效依据，零基预算作为一种能够缓解财政资金闲置和债务增加矛盾的有效防范，零基预算得到地方政府的重视。2020年，福建省审议通过了《福建省省级零基预算改革实施方案》《福建省省级预算绩效指标库（2020）》等财政政策，结合零基预算试点工作，突出绩效指标与支出标准、预算安排等衔接匹配，以开展预算支出标准和绩效标准制定工作，为科学核定地方政府预算、打破固化僵化格局和基数概念奠定基础。强化绩效指标与预算安排的关联，提高财政预算实效性。

一、零基预算与事前绩效评价概述

（一）零基预算概述

零基预算是不考虑以往预算项目和收支水平的情况下，以零作为预算编制的基点，从实际出发逐项审议预算项目各项费用内容、支出标准等内容，并基于财力水平和预算平衡编制财政预算的方法。

零基预算编制时，首先按部门、项目、活动确定预算单位，并由预算单位根据总目标、自身责任编制预算方案，并明确预算目的、性质、作用及预算金额。其次，根据零基预算方案汇总，由上级单位对预算支出事项轻重程度进行划分后优先保障紧急事项资金分配。最后，根据确定的预算资金分配方案，编制形成零基预算方案正式稿，经审批后下达执行。

（二）预算事前绩效评价

预算事前绩效评估是对财政预算立项必要性、绩效目标合理性、投入经济性、实施方案可行性进行综合性评估的方法。立项必要性是对投资项目符合国家政策、主管部门职能、年度规划与重点任务契合性进行综合性评估；绩效目标合理性是对绩效目标、指标与现阶段需求匹配程度进行评估，对项目目标值、指标值进行细化、量化，确保项目指标的前瞻性、科学性、系统性；投入经济性主要是衡量项目投入产出比，通过测算项目投入成本，合理控制预算支出；方案可行性是对评估方案合理性、可行性进行综合性评估，确认预算编制满足实施条件要求；筹资合规性主要是对资金筹措渠道、筹措风险、筹措程序进行审核评估，确保预算支出与财力承受能力相适应[1]。

二、零基预算实施中存在的问题及融入事前绩效评价的必要性分析

（一）零基预算实施中存在的问题

1.预算支出标准与分类体系基础支持缺乏

当前，地方政府在编制零基预算时缺乏健全的预算支出标准体系，尤其是项目支出定额标准体系建设缓慢的问题。基本支出分为人员经费支出与公用经费支出。由于政府单位人员、考核机制不健全等因素，导致零基预算变相成为公式预算，预算结果呈一种基数增长状态。

2.零基预算缺乏明确的绩效目标与指标体系支撑

根据零基预算内容及编制程序可知，零基预算本身包含预绩效目标、指标体系的内容，预算编制、审核、审批时需根据绩效目标和指标体系对预算进行排序，提高预算支出科学性、合理性。但我国地方政府实施零基预算起步较晚，预算编制、审核观念发展滞后，导致零基预算编制目标不清晰、指标体系不明确，造成零基预算优先程度排序难度大，严重影响零基预算实施效果。

3.预算支出责任划分不明确

零基预算实施需要完善的配套体系支撑，但从目前实施效果来看，地方政府预算支出责任划分体系不健全问题突出。零基预算编制时，必须准确确定“预算单位”，并以此确定预算责任、预算目标和任务。在该过程中，确定预算单位是基础，而确定预算单位责任、目标和任务是关键。但在预算编制过程中，由于政府部门支出责任划分不清，事权下沉，导致地方政府支出责任过重，且政府部门职权交叉，存在事项重复提高现象，一定程度影响了零基预算的实施。

（二）加强零基预算事前绩效评价的必要性分析

1.以事前绩效评价保障重点项目资金

在2020年中央政治局会议上，习近平总书记强调“财政政策要更加积极有为，注重实效，保障重大项目建设资金，注重项目质量和效益”。在零基预算前落实事前绩效评价，能够准确识别重点项目，并优先分配、保障重点项目预算资金，发挥重点项目在拉动经济增长、保障民生等方面的突出作用。

2.预算合理支出

通过事前绩效评价，对零基预算必要性、可行性和投入产出比测算，有利于夯实项目库基础，形成不断滚动优化的项目准备机制，建立健全项目准备、申报、遴选程序，有效预防和控制项目实施风险，保障预算合规性，促进政府财政可持续发展。

3.以绩效导向优化预算支出结构

通过以事前绩效评价分析零基预算，重点在零基预算编制、执行、控制、考核等方面发挥预算资金分配绩效导向和预算支出责任监督作用，由注重预算投入转变为预算产出，以此对零基预算项目支出结构进行排序、筛选和评价，能够最大限度发挥预算资金实际效益，提高零基预算编制实效性。

三、事前绩效评价与零基预算结合的保障性措施研究

（一）提前谋划，科学编制

在零基预算编制时，应着眼于年度计划重点工作任务，基于预算平衡理念，破除先定预算规模再分配项目的思维，结合中央、省、市县重点工作任务要求，科学编制预算，避免“资金等项目”情况发生，打破预算支出固化格局。在预算编制时，应以绩效评价为导向，要重点围绕脱贫攻坚、重大民生领域、污染防治等重点领域的项目预算编制，不盲目安排项目，确保财政资金效益最大化[2]。

（二）建立健全预算绩效指标库

针对预算项目特点不同的实际情况，为便于指导项目目标绩效、投入产出评价，应建立健全预算绩效指标库。预算单位在编制零基预算时，应以绩效指标库为依据，对绩效指标进行量化、细化，为项目预算评价提供依据。

（三）共性与个性结合，以点带面

由于政府项目类型多样，涉及民生保障、公共卫生等内容，零基项目编制既存在共性，也包括特殊性。针对共性指标，可借助指标库指标进行量化。针对特殊性指标，可采用实际调研、座谈等方式确定专项资金预算适用个性化指标，形成行业项目个性化绩效指标，形成示范和模板，逐步覆盖至其他部门、其他类型的财政预算中。最终实现零基预算全覆盖[3]。

（四）落实零基预算事前绩效评价

预算单位编制完成零基预算后，进入上级单位项目库，由财政部门、预算审核部门对项目数量、质量、时效、成本、效益等因素进行综合衡量，重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等，评估结果作为预算申请必备要件，必要时组织第三方机构进行绩效评估，审核和评估结果作为预算编制、审批重要依据。在零基预算审核时，应兼顾项目资金直接产出和宏观政策目标契合度，以此评定项目预算支出优先级，优先保障评分高、效益产出显著、符合宏观政策导向的重点项目，暂缓或滞后分配优先级低、效益不明显的政府投资项目，及时清退政策到期、绩效低下的项目（除中央、省另有政策外），确实加强零基预算执行前绩效评价审核，提高预算支出效益导向、政策导向，最大限度发挥财政预算经济效益。

（五）强化绩效目标管理

在零基预算编制时，根据“谁申请资金，谁编制目标”的原则，围绕中央、省市政策目标编制零基预算。零基预算编制时，要以绩效目标为导向，将指向明确、目标量化、合理可行的绩效目标作为预算编制的前置条件，财政部门和预算审核部门应将预算绩效目标作为项目入库的前置条件，绩效目标与零基预算同时批复下达，经审核后不得随意调整绩效目标[4]。

（六）强化事中监控和事后评价

在事前绩效评价的基础上，应遵循“谁支出、谁负责”，落实零基预算项目目标与预算执行进度“双监控”，及时发现绩效目标和预算执行过程中存在的问题，防止预算执行偏离绩效目标等问题发生。在预算执行过程中，应建立健全预算绩效跟踪监控机制，对发现的问题及时督促整改。在项目实施后，采用预算单位自评和外部评价相结合方式，预算单位对项目实施情况进行自评，财政部门会同审计部门重点对预算资金使用绩效自评结果真实性、准确性进行审查。针对事后绩效评价效果低下、与事前绩效评价存在较大偏差的项目，查找并落实责任单位、责任人主体责任追究机制，确保预算资金使用导向。

四、结语

新时期，零基预算在政府预算控制方面发挥了重要作用，但同时面临绩效目标、绩效指标不明确、绩效责任落实不清等问题，要求政府在零基预算编制时引入绩效评价的理念，突出发挥绩效评价在项目效益、风险、资金等方面的把控作用，逐步细化、量化预算指标体系，建立完整的预算指标体系，形成以绩效导向的零基预算编制环境。