徐云龙 周婷婷（中交投资有限公司北京100029北京理工大学北京100086）

一、引言

“一带一路”倡议的提出，使我国国有企业的海外业务持续拓展，对外投资规模不断上升。2010年1月15日国务院国资委秘书长、新闻发言人在国新办新闻发布会上表示，目前，已有81家国有企业在“一带一路”沿线承担了超过3 400个项目。这些项目分布在基础设施建设、能源资源开发、国际产能合作等领域，其中有一大批具有示范性和带动性的重大项目和工程。在基础设施建设方面，中央企业充分发挥在基础设施领域积累的经验和优势，主动参与重大项目建设，实施高水平的运营管理，有力推动了“一带一路”沿线国家的互联互通和协同发展。目前，在“一带一路”沿线已开工和计划开工的基础设施项目中，中央企业承担的项目数占比超过60%，合同额占比接近80%。在国际产能合作方面，中央企业根据“一带一路”沿线国家经济发展需要，先后在20多个国家开展了60个油气合作项目，在参与矿产资源开发中加强技术交流和共享，有效提升了沿线国家能源矿产资源开发的能力和水平。同时，中央企业还积极为“一带一路”项目融资搭建桥梁（刘卫东等，2020）。

国有企业在境外投资过程中获得声誉与效益的同时，也面临着境外投资失败、境外违规经营、国有资产流失等诸多风险（张幸、祝令彬，2020），这引起了党和国家的高度关注。党的十八届四中、五中全会对加强境外国有资产审计监督工作均提出了明确要求，党的十九届中央纪委四次全会强调要完善境外国有资产监管制度，审计署和国资委等多次发文要求加强境外资产管理水准和监管力度。由此可见，强化国有企业境外投资资产的审计工作、弥补境外机构监管漏洞势在必行。

二、对国有企业在“一带一路”沿线国家投资资产审计的意义

加强对国有企业在“一带一路”沿线国家投资资产的审计监督，有利于保障境外资产安全，防止国有资产流失，促进我国软实力提升，提高国际竞争力，为“一带一路”倡议的落实保驾护航。

（一）促进境外投资和经营活动合规合法，保障国有资产安全。合规合法是国有企业在境外进行稳定经营的必要条件，国有企业国际竞争力也包含了合法合规的管理能力。近年来，在国有企业对外进行投资建设时，侵吞、贱卖国有资产等违法违纪行为时有发生，造成国有资产流失。通过加大国有企业境外资产的审计监督力度，扩大审计覆盖面，可以及时发现违法违纪、侵吞国有资产的苗头性问题，从源头上堵塞国有资产流失的漏洞，保障国有资产的安全。同时，可以监督企业进行整改，守住经营底线。

（二）揭示经营风险，规范管理，提高企业国际竞争力。通过审计，可以及时揭示企业经营过程中存在的风险与隐患，并分析原因、找出症结；能够使境外机构认真梳理、评估和分析各项经营管理环节，及时发现并纠正经营管理中的漏洞与偏差，及时采取风险应对措施，规范管理，进而促进国有企业提高管理水平，提高国有企业的国际竞争力。

（三）推动国有企业积极响应“一带一路”倡议。国有企业在“一带一路”沿线国家进行投资建设，境外审计的工作重点也将放在“一带一路”沿线国家的建设项目上，对境外投资项目重大经营决策的科学性、境外机构内控机制的健全性、经济效益的真实性等进行严格审计监督，推动国有企业积极响应“一带一路”倡议。

三、国有企业在“一带一路”沿线国家投资资产的审计风险

（一）审计力量配备不足。近年来，随着国有企业资产规模的快速增长，对其监督的要求也越来越高，企业现有审计力量在做好境内审计工作的同时，难以满足企业境外资产审计的需要。同时，受离境手续审批、差旅费用高等因素的制约，造成出境审计频次低，人员配备不足，导致境外审计力量薄弱。此外，境外生产经营资料多为外语标，鉴于一些经营事项会涉密的情况，对境外审计人员的业务能力和政治素养提出了较高的要求。在开展境外审计工作中，受语言障碍、专业水准、知识结构及实践经验等因素制约，审计人员可能无法对境外企业经营情况做出准确客观的评价，在一定程度上影响了境外审计的监督效果。

（二）境外法律法规认识不足。国有企业境外资产审计需要以法律为依据，需要考虑“一带一路”沿线国家和地区的主权事项（吴欣，2019）。然而，受多方面因素制约，境外审计人员难以在短时间内掌握“一带一路”沿线国家和地区的相应法律法规，因而在全面揭示境外审计项目管理的特有风险方面存在不足，如因对当地税法等情况不熟悉，无法衡量税务风险；不熟悉境外法规对合同内容及签订程序的规定，无法判断合同违规等风险，这在一定程度上影响了审计效果。

（三）审计方法受限。在审计过程中，通常需要供应商、客户及银行的配合。但进行境外资产审计时，难以使用银行查询、企业调查、发票真伪查询等国内常用的审计取证方法，也难以对相关单位如供应商、分包单位等开展外部调查，资金流向与业务真实性难以核实，监控难度较大。

四、强化国有企业在“一带一路”沿线国家投资资产审计的措施——以A集团公司为例

随着集团公司的发展壮大，在建项目、境外机构无论在数量上、还是在资产规模上均迅速增长。为保障国有企业在“一带一路”沿线国家投资资产的安全，防止国有资产流失，A集团公司采取了一系列措施，以强化其在境外投资资产的审计。这些举措取得了一定的成效，为国有企业在境外开展审计工作以及规避审计风险提供了实践路径。

（一）设置境外审计专岗。通过设置境外内部审计机构或岗位，达到加强境外资产监管力度、充实内部审计力量、构建全面覆盖的内部审计体系的目的。

1.建设目标。A集团公司的境外机构根据自身规模和需求设置内部审计机构或岗位，内部审计机构或岗位在集团公司审计部的业务指导下，受境外机构直接领导，自主开展内部审计工作，审计结果及整改情况以向境外机构汇报为主、向集团公司审计部汇报为辅，以增强境外机构自查自纠的能力为主要目标，就地发现、就地解决、就地改正，促进境外机构的持续、健康和高质量发展。

2.组织建设及人员配备。境外机构原则上由境外机构（党组织）负责人分管审计工作；由境外机构商务合约部设审计专员1名，负责具体组织、统筹实施境外机构的内部审计工作；审计专员向境外机构（党组织）负责人直接汇报审计工作进展，审计组长通常由审计专员担任。在具体开展审计业务时，境外机构可内部指定商务管理、项目管理、财务管理等专业人员为兼职审计人员，与审计专员组成审计组，形成专业互补，共同完成相关审计工作。在审计组人员配置上，也可以根据业务需要，适当配备工程设计、工程施工、设备制造等相关专业技术人员。境外机构应按照“能上能下、能进能退”的原则，强化审计专员交流和岗位轮换（境内外轮换，机构内部部门间轮换等），完善退出机制，拓展审计专员职业发展通道。审计专员应当接受集团公司审计部的业务指导和监督，对于发现的重大问题，应及时向集团公司审计部报告。

3.审计专员岗位职责。建立健全境外机构内部审计制度体系；确立年度审计重点，编制年度审计计划；负责具体组织实施经济责任审计、财务收支审计、绩效审计、内控审计、专项审计及审计调查等项目；负责跟踪、督促、检查审计发现问题整改并报告审计整改情况；负责进行季度和年度工作总结，统计审计业务数据；参与机构内部的绩效考核工作；积极配合集团公司审计部对本单位开展的审计工作；完成境外机构领导、集团公司审计部安排的其他相关工作。

（二）优化审计机制。

1.创新审计理念。（1）在传统审计的基础上，境外机构致力于实施“放心审计”和“增值审计”，并完成内部审计职能由监督评价向服务建议转变。“放心审计”主要针对防范经营风险而言，“增值审计”主要针对改善管理、增进效益而言。“放心”和“增值”是辩证统一的关系，相辅相成，共同致力于集团公司的持续、健康发展这一总体目标。（2）强化审前调查，把审前调查作为提高审计项目质量的关键举措来抓，使审计目标更加明确，审计方案更加可行，审计实施更有针对性；强化过程控制，做好审计质量全过程控制，强化进度管理，全面提高审计质量和审计效率；强化后续管理，重视对审计底稿质量的管理。（3）实施投资项目全生命周期审计。细化投资审计体系，对投资决策审计、投资建设审计、竣工验收审计、投资运营审计、投资退转审计等不同阶段的审计业务内容进行详细规定，规范投资项目投、建、营、转全过程的审计行为。将风险导向审计要点按照“投建营转”等相关环节进行细分，根据国家、集团公司和境外机构相关制度，充实投资审计风险要点。（4）实施联合工程审计。邀请集团公司商法部、工程部等部门选定境外重点项目实施联合工程审计。对项目的管理模式、实施模式、组织架构、进度控制、风险控制、预算管理、成本控制、盈亏预测、财务管理、商务管理、质量安全、文化建设以及实施经验和项目亮点等进行综合检查和总结。在会计核算、资金管理、税务管理、汇率风险、QS管理、工程实施管理等方面指出不足之处并提出建设性意见。

2.改进审计方法与手段。（1）境外机构审计专员通过查阅相关资料，熟悉所在国的相关法律法规、会计准则及经营环境，依据本单位经营管理状况，制订详细的审计实施方案，确定审计重点，做到有的放矢，提高审计效率。（2）从账项导向审计逐步向风险导向审计过渡。编制《风险导向审计要点及规范》，对经营中的风险要点及其可能引发的问题、应采取的控制手段、审计检查和测试手段等进行明确列示，具有很强的实操性。在实施审计项目时，风险导向审计与账项审计共同实施、互为补充，效果显著。（3）充分利用审计信息系统。大部分境外机构所在地为所在国家的首都或经济较为发达的城市，基本能够运用互联网办公，因此可以借助信息化技术，不断提高审计效率。境外机构通过运用A集团公司开发的审计信息综合系统，如审计整改信息系统，可明显提升审计整改效率和效果。后续计划形成完整的审计数据库，加入逻辑判断、人工智能等智慧审计功能，对数据进行精准分析和风险预警等。

3.调整审计重点。境外审计专岗以风险管理为导向，以机构内控为主线，贯彻落实国家重大政策措施，根据境外机构的实际情况，适时调整审计重点，以更好地体现审计的功能和价值。境外审计专岗在原职责基础上，增加发展规划、战略决策、三重一大、合规管理、重大措施及年度经营计划执行情况审计等职责，更加广泛、深入地揭示生产经营过程中可能面临的重要风险。

4.审计案例宣贯，促进管理提升和防范风险。实时关注国家审计署的政策动态，以审计署对A集团公司的审计报告为分析基础，以集团公司对境外机构的审计报告为主线，对发现的问题进行分析，剖析审计重点内容。结合境外审计发现的典型问题，精心编写审计案例宣讲资料，在境外机构审计时及集团公司财务工作会上进行宣贯和交流。

（三）完善审计流程。

1.审计项目确定。境外机构在审计项目的确定上，除了按照集团公司审计工作规定中的日常流程进行确定外，还开展了专项审计、经济责任审计等。针对机构内部人员事务变更、风险项目、投资项目等，按照“应审尽审”的要求和“两年轮审一遍”的原则，开展财务收支审计；按照“离任必审”的原则受托开展离任经济责任审计；根据机构内部控制评审实施细则，以风险为导向，深化内部控制评审；精心选取重、难点项目实施工程专项审计，加强审计深度和广度；选取对机构业务调整具有重大影响的投资项目开展投资专项审计，从合法合规、流程完备、稳健运营、收益保障、风险可控等五个视角，进行仔细深入的检查，总结亮点、提示风险，尽可能避免损失，促进国有资产保值增值。

2.现场审计方法。审计组在进驻被审计项目前，首先召开由被审计项目主要负责人和有关部门领导参加的审计见面会，实施经济责任审计时，被审计人先在审计见面会上述职，并提供书面述职报告；被审计单位负责人和财务负责人向审计组签认“承诺函”，如实提供有关资料；对审计事项，在深入调查的基础上，采用询问、检查、抽样和分析性复核等审计方法，获取充分、相关、可靠的审计证据，并做出审计工作记录，审计工作记录应当由相关人员签字确认。此外，针对集团公司境外机构地域分布广、监管难度大、合规风险高的特点，集团公司将合规巡查审计嵌入所有类型审计项目，作为固定流程开展，针对巡查审计发现的问题，定期向集团公司监督平台会议通报，联合相关职能部门共同完善管理，提高境外机构的合规意识和合规风险管理水平。

3.审计底稿整理。审计组对审计中发现的问题进行分类、归纳，写出审计工作底稿，并在审计工作底稿中提出整改的意见和建议。完成的审计工作底稿应当附有审计工作记录和审计证据，对事实不清、证据不足、结论不当的，审计人员应进行补足、更正，并经审计组长复核签字。境外机构很重视审计底稿的质量管理、审计结果的总结，以及审计中存在问题的沟通交流，除每年年终的业务学习外，还不定期组织业务人员审计心得及业务交流会，加强审计质量管理，推进审计质量全面提升。

4.审计报告撰写。审计组根据审计实施结果，出具审计报告。审计报告应由审计组长或其指定的审计组其他人员负责起草。审计报告应当事实清楚、证据确凿、定性准确、建议可行、文字精炼，充分考虑报告使用者的阅读和理解。审计报告的内容主要包括：审计的基本情况，即审计工作的基本情况（审计人员组成、审计时间、范围等）、被审计单位基本情况、财务状况及效益情况、存在的主要问题及建议。审计报告实行审计组长负责制，审计组长应在审计报告上签字署名。此外，境外机构结合历年审计经验及工作要求，优化审计报告模板，不断提高审计报告质量和审计效率。