国内租赁住房发展演进及现状分析

2020-11-13邵明浩

上海房地 2020年10期

文/邵明浩

在中国，住房租赁对于普通民众来说并不是新鲜事，从中央到地方住房租赁这一项民生事业，也越来越受到关注。随着国内租赁住房事业的不断推进，学术界、理论界对租赁住房的研究也越来越多。从发表的文献来看，关于租赁住房的研究主要集中在租赁住房政策、租赁住房与商品住宅的关系方面，对于租赁住房在国内住房发展历史演进过程中出现的必然性和其历史地位则并没有开展深入的研究。本文运用历史发展的观念，通过回顾国内数十年住房发展的历史，指出现阶段发展租赁住房的必然性，同时结合国内租赁住房发展的现状，分析未来租赁住房健康发展亟需解决的问题。

一、国内租赁住房发展的演进过程

（一）新中国成立之后住房事业的发展

新中国成立后党和国家领导人都非常重视人民群众的住房问题。面对战争破坏带来的更加严重的住房供需的矛盾，政府一方面颁布相关法令稳定住房租赁关系，一方面以工会为主要组织单位，带领群众修旧房、建新房，逐步改善居住条件。但是，在改革开放之前，新房投资被视为“非生产性”支出，经常被生产性支出所挤占，所占份额很小；存量住房主要为低租金的公租房（公共租赁住房），其收取的租金不足以覆盖本身的维护费用，无法形成资金的积累用于建设新的住房。所以，全国城市的住房问题不仅没有得到缓解，反而随着人口数量的快速增加而更加严重。

在改革开发之后30 年的时间里，国内住房领域的改革更多地关注激活市场活力方面,以1998 年的“房改”为分界点，分为两个阶段。房改之前，主要目标是到20 世纪末每户居民都能住上一套房。为了实现这个目标，国家层面计划搭建两个体系：针对高收入家庭的市场化商品住宅体系和针对中低收入家庭的保障性住房体系。当然，因为中低收入家庭在全国范围内占多数（约80%），所以保障性住房体系是主体。在保障性住房体系中，根据收入水平的差异划分针对低收入群体的租赁性质的租赁住房和针对中等收入群体的具有产权性质的经济适用房。可以说，当时住房供应体系的目标是满足人民群众的需求。1998 年，国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》在叫停实物分房的同时，第一次以中央文件的形式明确了上述两大体系。然而，2003 年国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》对上述思路进行了重大调整，将住房供应的重心转向普通商品住宅。经济适用房的供应量出现大幅下降。与此同时，建设托底低收入群体保障性租赁住房(廉租房)的责任被完全下放到地方政府。在没有资金配套、没有考核要求的背景下，地方政府在廉租房制度落实方面的成绩乏善可陈。

应该说，改革开放以来国家有关住房供应体系的宏观策略是科学合理的，但在执行过程中出现了偏差。商品住宅体系与地方政府财政收入有很大的关系，分税制改革后地方政府急于获取新的收入来源，商品住宅市场发展带来的房屋流转税费收入以及商品住宅市场上游土地出让金收入便得到了地方政府的青睐，成为地方政府推动商品住宅市场发展的直接动力。

2006 年至2009 年是管理层对住房保障体系再认识的过渡时期，特别是国家对单一商品住宅市场一轮又一轮的宏观调控，带来的却是房价越调越高的局面，仅仅依靠商品住宅体系是无法满足人们的住房需求的。2010年被称为“住房保障元年”，国内住房供应重新回到保障住房体系和商品住宅体系并存的局面。由于要“补欠账”，住房保障体系发力更猛，《住房城乡建设事业 “十三五”规划纲要》数据显示：全国2011 年至2015 年开工建设保障房4013 万套，基本建成2860 万套。其中公共租赁住房（含廉租房）开工建设1359 万套，基本建成1086 万套。也就是说,截至2015 年，低收入群体所需要的租赁住房、中低收入群体需要的共有产权房（原经济适用房）已经做到了从“人等房”到“房等人”的转变。可以说，截至2015 年，全国层面已经基本实现了1998 年定立的住房保障体系的建设目标。

（二）国内租赁住房发展的新阶段

2016 年，为应对全国住宅价格过快上涨、金融风险迅速累积的不利局面，中央层面开始研究新的楼市调控措施。当年5 月，李克强总理在国务院常务会议中提出，确定培育和发展住房租赁市场的措施，推进新型城镇化，用以解决“夹心层”特别是大中型城市外来优秀人群的中长期居住问题。同年6 月，国务院办公厅印发了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，全面部署加快培育和发展住房租赁市场工作，指出:实行购租并举，培育和发展住房租赁市场，是深化住房制度改革的重要内容，是实现城镇居民住有所居目标的重要途径。在当年年底召开的中央经济工作会议上，习近平总书记提出，坚持“房子是用来住的,不是用来炒的”定位，要求住房回归居住属性，逐步剥离金融属性。中央提出建设租赁住房体系，希望“到2020 年，基本形成供应主体多元、经营服务规范、租赁关系稳定的住房租赁市场体系，基本形成保基本、促公平、可持续的公共租赁住房保障体系，基本形成市场规则明晰、政府监管有力、权益保障充分的住房租赁法规制度体系，推动实现城镇居民住有所居的目标”。

2017 年，中央对于发展租赁住房用地的政策得到进一步细化，同时也正式向地方层面深入。7 月，住房和城乡建设部会同国家发展改革委、公安部、财政部、国土资源部等九部门联合印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（以下简称《通知》），《通知》要求搭建政府住房租赁交易服务平台、支持国有企业转型为住房租赁企业，以政府牵头、国企相辅的模式对住房租赁市场起到良好规范、有效监督的作用，成为奠定住房租赁市场健康发展的基础。8 月，国土资源部会同住房和城乡建设部根据地方自愿，确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥等13 个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，并制定了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》

2018 至2019 年，租赁住房体系的政策正式步入试点扩大配套完善阶段，在这期间主要出台了《中国证监会住房城乡建设部关于推进住房租赁资产证券化相关工作的通知》等金融和管理政策。

从制度提出到全面铺开只用了不足四年的时间，足见政府对于发展住房租赁市场重视度之高，发展租赁住房市场需求之迫切。当前阶段,租赁住房的供应、租购并举的商品住房体系的建设已经成为房地产市场供给侧改革的重要举措。从中央到地方形成了较为完整的租赁住房建设政策体系。近两年出台的相关政策，其内容与内涵均较前期又有了明显递进，租赁住房政策不断扩充，在落实过程中不断修正调整，对房地产市场、行业、企业乃至政府财税结构都将带来深刻的影响。

二、当前租赁住房发展存在的主要问题

随着多数一线城市和部分二线城市租赁住房政策的落地实施，不少问题逐步暴露出来，总结起来有如下几个方面。

（一）租赁住房发展只有政策要求没有法律依据

住房问题是关系国计民生的重大问题，特别是具有社会福利供给性质的租赁住房，对于引导人口有序流动、解决大中城市“夹心层”居住问题具有重要意义。租赁住房供给的福利性和需求的市场化决定了其居住产品的分配既不能同商品住宅一样完全由市场机制所决定，也不能如同保障住房一样完全由政府来主导。目前从中央到地方的租赁住房政策具有临时性的特点，与住房体系长期发展的要求不匹配，是造成租赁住房现阶段诸多问题的根本原因。租赁住房亟需在国家层面进行立法，保障该领域长期有序发展。

（二）租赁住房整个产业链缺乏价值评价标准

在租赁住房用地供应阶段，地方政府为了吸引开发商拿地以增加租赁住房供应，采取了转换社会福利的方式，具体表现为：以极低的土地价格（与同质商品住宅相比）出让土地，换取开发商全生命周期持有。然而，这种社会福利的转换并没有标准的尺度——租赁住房用地没有通过市场竞争形成有效的价格形成机制。福利转换程度不够会造成开发商表现不积极（目前部分城市租赁住房用地市场接受度不高），福利转换程度过高则会造成开发商侵吞社会福利，如何评估租赁住房的土地价格标准成为解决该问题的关键。

在租赁住房需求方面，租赁住房租金价格采取怎样的标准才能起到其应有的作用？在短期租赁住房供应不足的情况下，由于企业追求利润，若采取随行就市的租金策略，不能起到平抑租金价格的作用。所以，需要对租赁住房的租金价格评估进行研究。

早在2017 年，租赁住房资产证券化首个产品就已经在资本市场上市发行，但是与发达国家相比，由于国内房地产融资领域发展依然不太成熟，租赁住房的资产证券化主要以债权的形式出现。债权更关注产品的现金流和发行产品的主体信用，并不太关注产品本身的价值。上海证券交易所透露，公募型REITs 即将在国内出现。作为国际标准化的REITs，中国版的公募REITs 会引导资本市场将关注点从租赁住房产品的发行主体信用逐步转移到产品本身的价值上，对租赁住房价值的评估将由此成为更加重要的基础性工作。

（三）租赁住房市场前景不明，多数市场参与主体持观望态度

租赁住房社会化发展前景如何，目前尚不明朗。所以现在不论是地方政府、开发运营商，还是租房需求者都十分谨慎。在土地供应端，将租赁住房用地的受让方限制在国有企业范围内，是不少城市的一贯做法；在运营方面，招拍挂市场拿地后按兵不动，或者将配建租赁住房70 年租约打包出售的事件时有发生；在需求端，租客对长租公寓褒贬不一，集体维权事件也时有发生。上述种种市场参与主体的行为显示：各地租赁住房缺乏顶层设计，大众对住房发展的趋势缺乏官方的信息获取渠道。

三、租赁住房未来健康发展的政策建议

基于上文提及的租赁住房面临的问题，本文给出如下政策建议。

（一）汲取国际先进经验，推动租赁住房立法

汲取英美住房立法先进经验，推动国内住房领域逐步形成完整的法律体系。通过立法，确立租赁住房在住房体系中的地位，明确政府、市场和家庭在租赁住房体系中的角色，规范政府及市场参与各方在租赁住房整体规划、开发建设及后期运营全生命周期中的行为。当前，应积极推动租赁住房法律草案的起草和意见征询工作，组织法学权威及相关各方专家共同审议修改租赁住房法律议案。

（二）加强住房顶层设计，制定中长期发展规划

制定国家住房顶层设计方案和中长期发展规划，合理调配各方资源支持租赁住房事业发展，引导资金、土地及存量项目有序进入租赁住房领域。各地政府根据本地租赁住房投资开发建设和市场需求的情况，合理制定本地区租赁住房中长期发展规划，制定租赁住房发展投融资计划，根据租赁住房新建项目上市、存量项目转换和市场租赁需求申请的动态信息，实时调整资金、土地及存量项目投入租赁住房领域的数量和节奏，加强平衡租赁住房、商品住宅、保障住房在土地、资金及生活配套设施建设中的比例，满足不同层次群体的住房需求。