□ 李 光

2019 年7 月，深化党和国家机构改革总结会议在北京召开，意味着本轮机构改革已基本全面完成。此次机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力组织保障。会议指出，机构改革不会一蹴而就、一劳永逸，部分部门职责边界、协同配合机制等还需细化完善，部门职责交叉、条条干预等问题也还不同程度存在，下一步应通过持续创新、深化改革逐步研究解决现存问题，继续巩固机构改革成果。

按照党和国家统一安排，地方各级党政机关改革于2019 年3 月底基本结束，目前事业单位的改革基本处于收尾阶段。在此，笔者就此次改革所涉及的交通运输管理部门下设的道路运输管理机构在去行政化，转为道路运输服务机构之后，如何履行职责和职能进行分析。

一、道路运输管理机构在本轮机构改革中的定位

自1978 年至今，道路运输行业改革发展40 多年来经历了4 个阶段，即放开搞活阶段、培育市场阶段、科学发展阶段、转型升级阶段等。道路运输管理机构也伴随着道路运输行业改革发展和法规、规章的健全逐步成长，从原来单一运输管理办公室发展成涉及道路运输企业、线路、场站、车辆、人员培训、从业者等门类齐全的道路运输管理处（局）。2004 年国务院颁布实施了《中华人民共和国道路运输条例》，并以此为上位法制定了系列配套部门规章，道路运输行业发展步入持续、快速、健康发展的轨道。2009 年交通运输部组建了道路运输司，标志着我国道路运输进入发挥比较优势、发展综合运输体系的新阶段，掀开了我国道路运输业发展的新篇章。以上两项工作，为促进和推动道路运输行业体系逐步健全、道路运输管理机构和队伍发展奠定了坚实基础。

2011 年中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革指导意见》，按照社会功能将事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务3 个类别并分类推进改革，到2020 年建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制。2017 年中央编办、交通运输部联合印发《关于地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革试点有关问题的意见》，将交通运输部门下设事业单位承担的路政管理、道路运输管理、港航海事管理等职能中有关行政许可、行政裁决等行政职权，划归交通运输主管部门。剥离行政职能后的事业单位保留公益服务职能，不得承担行政职能，不得开展市场经营业务，不得再使用“委、办、局”等称谓，机构名称中不应包含“管理”字样。2018 年中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，全面推进包括承担行政职能的事业单位在内的党政群团机构改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位。道路运输管理机构作为《中华人民共和国道路运输条例》授权的承担行政职能的事业单位势必在改革之列，且是事业单位去行政化改革的重头戏。

二、道路运输管理机构改革在地方的实践

本轮深化党和国家机构改革设置的路径是先行推进党政机关改革，统筹推进承担行政职能等类别的事业单位改革，这就要求党政机关将新调整进入的行政职能纳入“三定”方案，避免事后移交职能时出现“二次调整”。同时，地方党政机关在机构编制限额内允许“一对多”或“多对一”，而在地方事业单位机构设置中没有此规定，即事业单位今后运转模式将是单一的横向“块状”管理，不再是纵向“条状”或横向“块状”双重管理。

纵观目前全国各地方道路运输管理机构的改革，主要有4 个方向：一是个别直辖市和中心城市将道路运输管理机构升格为市政府组成部门，设置为地方党政机构编制限额内的行政机关；二是将道路运输管理机构撤销，整体调整为交通运输综合执法机构，人员跟随转隶；三是与公路、港航等事业单位合并设置，冠以“交通运输综合服务中心”等名称；四是单独设置，将运管处（局）更名为道路运输“发展中心”、“服务中心”、“事务中心”等（统称为道路运输服务机构）。

但从当前道路运输服务机构与上级交通运输行政机关的定位和关系上，各级在实际运转过程中或多或少都存在着一些困惑和职责边界不清晰的问题。

1.法规规章的修改致使业内产生误解误读

为适应新时期道路运输行业的发展，2019 年国务院、交通运输部先后修改了《中华人民共和国道路运输条例》、《道路货物运输及站场管理规定》、《机动车维修管理规定》、《道路运输车辆技术管理规定》、《道路运输从业人员管理规定》等，上述法规规章中表述的管理实施主体仍为“道路运输管理机构”。众所周知，2004 年国务院颁布实施的《中华人民共和国道路运输条例》将改革前的道路运输管理机构作为该法规的实施主体。这就导致业内误认为改革后的道路运输服务中心只是更改了名字，仍属道路运输管理机构，仍需承担《中华人民共和国道路运输条例》所赋予的行政职能。然而在中央深化机构改革的大背景下，作为不再承担行政职能的道路运输服务机构已经不属于管理机构的范畴。此次改革过程中，有些省、市、县未设置道路运输服务机构，那么法规规章的施行就可能出现空白地带。

2.服务职能的认识模糊使道路运输服务机构无所适从

多年来，道路运输管理工作基本定位于行政许可、行政处罚、行政检查、行政裁决、行政征收、行政确认、行政备案等范畴，虽然提出了“寓管理于服务”、“优化服务环境”等定位，但主定位还是通过管理彰显服务。但在去行政化后，道路运输服务机构在哪些权责属于行政职能而无权实施，哪些属于服务职能需履职尽责，如何确立与交通运输部门的新型管理服务关系等方面经验不足，不知如何开展工作。同时，由于上一级道路运输服务机构未清晰认识工作运转的横向“块状”模式，仍按原纵向“条状”模式发布指令，致使下一级道路运输服务机构出现无法有效落实和执行的状况。

3.人员编制的限制导致交通部门力不从心

《深化党和国家机构改革的方案》中指出，强化机构编制管理刚性约束，坚持总量控制，严禁超编进人、超限额设置机构、超职数配备领导干部。在行政管理权移交之后，交通运输部门在原有的编制数量下承担了原有道路运输机构的工作量，且道路运输行业管理责任重、压力大、事务多，作为上级部门的交通运输行政机关仍习惯性将原有道路运输管理职责继续交由道路运输服务机构承担。

综上所述，在深化机构改革的实施过程中，交通运输机关和道路运输服务机构在职能边界问题上均存在模糊认识。但具体行政行为不能有悖法律法规，这与中央深化机构改革初衷不符，由此产生的不良法律后果，或为行业管理埋设追责“隐患”。

三、关于理顺道路运输服务机构权责的思考

2020 年1 月，交通运输部印发2020 年立法计划，计划修订《中华人民共和国道路运输条例》及道路运输相关配套部门规章；2020 年2 月，中央全面深化改革委员会审议通过《关于深化事业单位改革试点工作的指导意见》，指出要深化改革事业单位机构设置和职能配置，探索实行政事权限清单、机构编制职能规定、章程管理等制度。由此可见，2020 年国家在顶层设计上对事业单位改革将出台新的措施。道路运输服务机构要关注和顺应国家关于机构改革的政策，进一步厘清职能边界、权责清单和工作关系，提升工作效率。

在借鉴参考和工作实践的基础上，笔者对下一步道路运输服务机构在履职尽责方面有以下几点思考。

1.道路运输服务机构将继续承载行业发展的任务

道路运输管理机构历经40 多年的演变、改革和发展，锤炼和锻造出一批高素质、会管理、懂专业的干部，在运输发展、安全监管、行业维稳、信息化建设、综合运输服务等方面积累了丰富的经验，无论道路运输服务机构的职能如何转变，原“运管人”的初心和使命必将继续驱动道路运输行业朝向高质量发展。

2.道路运输服务机构需适应新型工作方式

伴随着“管理者”改革为“服务者”，道路运输服务机构要适应新形势的变化，重新定位交通运输行政机关和道路运输经营者之间的关系。一是变更角色关系，由行业管理监督者转变为行业服务推动者，由主要以行政权为依托实施管理，转为主要通过服务交通运输行政机关参与行业治理。二是转变工作性质，由主要面向市场管理对象实施纵向行政管理，转向面向社会提供平行服务。三是改变工作方式，由过去的独立承担组织、领导、指导、监督和协调工作，转变为承担服务性、事务性、技术性工作，并承办、代办、参办、协办交通运输行政机关委托的其他辅助性行政工作。

3.道路运输服务机构应彰显服务职能的本质本色

道路运输服务机构应在交通运输行政机关的组织、领导、指导、监督下完成任务。一是独立承担并完成不具备行政影响力、强制力的服务性、事务性或技术性工作，如宣贯、培训、统计、评价、数据服务等。二是受交通运输行政机关的委托，承办、代办、协办一些依附于单一具体行政职能的、事前事中和事后的辅助性行政工作，完成后将结果交由或报告交通运输行政机关决策，如许可前申请资料协助复核、许可中参与实地勘验、许可后档案卷宗的协助梳理等。三是按照交通行政机关的统一安排，参与由交通运输行政机关或其他机构组织实施，并由其承担责任的行政管理工作，如行业脱贫攻坚、运输关系协调、质量信誉考核、行业文明创建等。在此过程中，各层级需要对具体行政事项进行具体梳理，固化业务流程、明确责任主体。

4.道路运输服务机构要合理设置内设部门

道路运输行业范围广、子门类多，包含道路旅客运输、道路货物运输、出租汽车客运、城市公交、汽车租赁、机动车驾驶员培训、机动车维修及车辆技术、从业人员管理、客货运站场建设以及安全应急、信用体系、统计分析与科技化应用等相关业务。道路运输服务机构在设置内设部门时仍可沿用原道路运输管理机构内设模式，在做好交通运输行政机关调度工作及子行业服务的同时，避免交通运输行政机关内设职能部门与道路运输服务机构之间，或道路运输服务机构内设部门之间在履行权责时出现推诿现象。