摘要：改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务。当前我国农村在生活垃圾的污染治理中还存在许多法律问题。表现在：（一）立法不明确，地方层面农村生活垃圾污染防治相关立法不足，垃圾分类制度不完善;（二）环境执法受阻;（三）人们缺乏环境守法意识。改善的措施是：完善相应的法律法规，明确法律责任;确定垃圾分类的标准，做好垃圾分类和收纳工作;提高农村环境行政执法能力;加强环境守法意识教育。

关键词：农村生活垃圾;污染治理;法律规制

中图分类号：D922.16    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2020）18-0079-03

2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，规划中提出了以绿色发展引领乡村振兴①。要实现乡村振兴，不仅要提高农村经济能力，同时也要加强环境保护。现在农村物质生活得到了极大提升，但同时也面临着严重的环境问题，其中最为普遍的是农村的生活垃圾成为我国乡村振兴战略实施的一大障碍。生活垃圾污染是一个综合治理的问题，从法律规制角度分析也存在诸多问题，因此为有效治理农村生活垃圾污染，亟需在完善法律法规、严格执法、加强守法等方面全面防治。

一、农村生活垃圾污染治理现状

（一）农村生活垃圾的概念

本文所指的农村生活垃圾是指在农村日常生活中所产生的或者是为服务农村日常生活的活动中所产生的固体废物，主要包括厨余垃圾、商品包装物、废旧衣物、电器、家具、金属、灰渣土等。在成分上除拥有城市生活垃圾的内容外，还有农作物秸秆、化肥农药包装物等农业生产废弃物。

（二）农村生活垃圾污染治理的立法现状

《宪法》第26条规定了国家具有保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害的义务。这是处理农村生活垃圾的基本原则和依据。《环境保护法》第49条、第50条指出各级人民政府指导农村环境保护工作，作为环保立法体系中的主体法，起到了规范和指导作用。在新修订的《固体废物污染环境防治法》中在第四章对生活垃圾的相关管理做出了规定，为地方各级政府制定相关规章制度提供了依据，其中第46条专门对农村地区加强农村生活垃圾污染环境的防治做出了规定。《农业法》57条、65条规定发展农业同时也要保护农村环境，《循环经济促进法》34、41条等提出对农村生活垃圾的循环利用。

以上法律法规从原则到指导为我国农村地区垃圾污染治理提供了有力依据，也更有助于保护农村生态环境以及为顺利实现乡村振兴提供了保障。

（三）农村生活垃圾处理现状

我国农村地区目前在生活垃圾的处理上大多采用的是简单填埋的基本方式，只有极少部分进行综合利用或焚烧。众所周知，生活垃圾在填埋过程中，如不进行无害化处理，在温度、水分等作用下，不仅会对周围的土壤造成污染使其难以恢复，还会污染地下水，以及在焚烧过程中会产生有毒的致癌物质，造成对空气的二次污染。

以山西运城市为例，《运城市农村环境卫生管理办法》第十条规定了县（市、区）人民政府住房和城乡建设主管部门应当在农村建立户—村庄—乡镇—县域一体化的生活垃圾收运处置体系。在这种体系下，生活垃圾的治理能力得到了很大提升。很少看到垃圾满天飞的情景，垃圾围村的现象也逐渐减少。但是这种模式也存在问题，由于农村经济、技术条件的限制，地方财政预算的缺少，农村垃圾种类多、分类处理成本高、地域广，运输成本高等因素造成的巨大的运营成本而难以持续。因此当前在农村地区的生活垃圾日产日清并不能够完全实现。农村生活垃圾的污染要实现有效治理还需要进行探索与完善。

二、农村生活垃圾污染治理所存在的法律问题

我国对农村的环境保护已具备初步的法律体系，但并未健全。主要表现在三方面：（一）现有立法不完善，地方层面农村生活垃圾污染防治相关立法不足，垃圾分类制度不完善;（二）环境执法受阻;（三）缺乏环境守法意识。

我国对农村的环境保护已具备初步的法律体系，但并未健全，在农村生活垃圾的治理上主要表现为以下几个方面：

（一）现有立法不完善

就目前的情况来看，结合山西省目前环保法律分析可以看到现存的法律、法规存在缺陷。立法方面的欠缺使得农村生活垃圾的污染防治面临较大的困境。

第一，立法不明确。

随着经济的快速发展，我国农村地区的环境污染也不容小觑。各地都已开始实行城市生活垃圾分类制度，由于我国实行“城乡二元结构”的发展模式，对城市生活垃圾的治理相对于农村更为便捷，农村生活垃圾的污染治理往往会被忽视，这也是农村污染治理不到位的原因。虽然目前《环境保护法》和《固体废物污染环境防治法》等其他法律中对农村生活垃圾的污染防治上的减量化、资源化都有所规定，但它们都带有很强的原则性，而原则性的条文并不适用于具体执行。

第二，地方层面农村生活垃圾污染防治相关立法不足。

由于我国地区的自然条件、经济发展水平各不相同，各省份在农村生活垃圾的治理水平也不尽相同。农村的垃圾处置状况、处置能力、技术水平这些困难仅依据基本法律不足以解决。这也是国家将农村生活垃圾的治理权下放到地方的原因之一，让各地方能够因地制宜，制定能够适应本地方农村生活垃圾防治的地方性法规。目前，《运城市农村环境卫生管理办法》《云浮市农村生活垃圾管理条例》《甘肃省农村生活垃圾管理条例》《金华市农村生活垃圾分类管理条例》都已开始实施。但还有很多地方并未制定相关规定，而是暂时套用城市生活垃圾的办法，以解决地方立法空白的问题。但是农村的各项条件与城市相比有着明显差距，因此参照城市的管理办法并不能够解决农村生活垃圾的污染治理问题。

第三，垃圾分类制度不完善。

從2019年《中国环境状况公报》来看，我国有超过二分之一的行政村启动了垃圾分类制度。农村的生活垃圾分类正在有序进行，但要将全面建立垃圾的分类制度真正落实还需努力。地方政府出台了管理办法的有很多，但具有可操作性的具体实施细则或者实施办法还需要县级、乡级政府的具体指导。例如《运城市农村环境卫生管理办法》第11条规定农村生活垃圾应当分类。而具体办法由县（市、区）人民政府规定。截止日前，运城市下的县乡政府并未出台相应的办法。

由于实际条件的限制，要做到真正的垃圾分类处置还存在很多困难，其中重要原因是缺乏人才与资金。就山西省来说，2019年山西省农村居民人均可支配收入为12902元，相对来说并不富裕。农村地区政府在投入生活保障中需要大量资金，自然而然在生活垃圾治理方面的资金就会减少。笔者在运城市L县的调查中发现，很多村庄的垃圾场就是在坑渠中，村民在不进行任何处理下将垃圾直接倒入，大部分行政村并未设置相关垃圾分类、处理设施。《运城市农村环境卫生管理办法》第22条规定收取环境卫生保洁费的标准和方式，由村民委员会与产生农村生活垃圾的单位、农村经济组织、经营者或者农户协商确定。就笔者所在的村庄，每年每户收取80元的环境卫生保洁费。当然市政府也会给予补助。但是所收取的保洁费也仅够垃圾场填埋垃圾的费用。垃圾要做到无害化处理则需要更多的资金来运行。

（二）环境执法受阻

从全国来看农村环保执法不严格，存在两方面的原因。一方面，农村的管理人员对环境保护认识不深，地方政府更为注重经济的发展，对农村的环境保护往往流于形式。另一方面，在农村生活垃圾的处理中点多面广、任务重，导致人员流动性大，并且在执行中因资金不足而导致工作难以持续开展;当前很多地方并未制定完善的法律规定，使得执法没有具体依据，影响法律的权威性，也影响了执法的效果。

（三）缺乏环境守法意识

当前城市生活垃圾的分类如火如荼地展开，从上海市的垃圾分类实行开始，城市居民对生活垃圾分类的意识正在逐步提升。但是对于农村生活垃圾分类、治理问题却少有提及。生活垃圾的治理想要取得成功离不开居民的努力，在垃圾治理成功的国家案例中，我们可以看到，环境守法意识的提高是治理生活垃圾的重要步骤。

农民的文化程度本就不高，环境守法意识更是缺少。就这几年笔者生活的村庄观察来看，人们在经济水平提高的同时也在关注环境的改变，村民都在积极地改善自家的生活环境。但也只是停留在自扫门前雪的状态，随处乱扔垃圾、随意倾倒生活污水、就地焚烧旧衣物等现象屡禁不止。除此之外，近些年一直出现企业随意倾倒危险废物的案件，就是由于缺少环境保护意识，只有严重污染农田导致他们无法生存的情况下，才会认识到环境问题的严重性。

三、完善农村生活垃圾污染治理的法律规制问题

生活垃圾也可转废为宝，实现生活垃圾的源头减量不仅需要完善相关法律法规，转变人们的观念意识也尤为重要。针对上述农村生活垃圾污染治理存在的法律问题，应该因地制宜地解决面临的困境。

（一）完善相应的法律法规

首先，制定与实施地方性法规，并制定配套的相关指南。各地政府应以《环境保护法》和《固体废物污染环境防治法》的原则性、基础性规定作为依据，制定的防治办法中要包括农村垃圾污染的各个方面，促进防治工作的有序进行。对难以形成法律制度的内容可鼓励村委会将其列入村规民约中进行自我约束。在制定法规同时，对农村生活垃圾的分类制定相关指南手册以方便管理，避免同一个地区出现多种不同的分类制度造成混乱。

其次，明确法律责任。第一明确政府在环境治理中的主体责任，将农村生活垃圾污染治理、分类处理的状况等作为评价政府生态文明建设的重要指标，使政府意识到生活垃圾治理的重要性;第二对于政府部门及相关工作人员的不作为的案件以及在涉嫌违法案件进行严肃处理，在生活垃圾污染治理不力的案件中追究涉及政府的责任，严格政府法律责任，提高政府工作的积极性;第三，细化村民责任。借鉴德国、日本等国家的经验，对个体、企业、政府的权利义务进一步明确。加强具体惩罚力度，提高法律在人们心中的威慑力，以减少违法行为的发生。

（二）完善垃圾分类制度

第一，确定垃圾分类的标准。农村的生活垃圾按照国家相关标准，采用二次四分法，村民可简单按照是否腐烂进行分类，在此基础上将不腐烂的垃圾按照是否可卖分类。各地方也参照垃圾分类成功的地区，在充分考虑当地村民的生产生活方式和习惯，以国家的制定标准为基础去制定垃圾分类的标准细则。

第二，要做好垃圾分类和收纳工作。我国各地的经济发展状况不尽相同，所采取对策也应因地制宜。在经济状况良好的农村地区，政府可以采取招商引资的方式，或者给予一定的优惠政策鼓励环保公司入驻农村，对公司所在地区的周边农村生活垃圾进行集中收集与处理，并进行分类和回收，将生活垃圾转废为宝。这不仅可以促进环保公司的发展，也有利于农村的环境改变。对于经济基础薄弱的乡村，应充分发挥村民自治组织和党员带头作用，以党员为组长设立工作小组，进行村内生活垃圾的分类处理与监督工作。并设立奖惩机制，对优秀的家庭或小组进行物质奖励，对不参与以及不改正的小组及成员进行惩罚和教育，调动村民参与农村生活垃圾治理工作的主动积极性，让全體村民都能够主动参与、监督和支持生活垃圾治理工作。

（三）提高农村环境行政执法能力

首先，政府部门根据当地情况，成立农村环境检查执法队伍专门负责农村环境的检查工作。鉴于农村缺少资金与人员，执法队伍的组成可由乡镇基层政府牵头，各村村委会以及随机选取部分村民组成基层检查队伍，政府派出专门工作人员指导，各村互相监督与检查，这既可提高执法队伍的专业性，也有利于提高各村的执行力;其次，由于环境管理涉及各行各业，治理设施类别繁多，需要从业人员具备较为专业的水平、系统的行业知识。对此可定期开展专业培训课程，不定期进行农村环境治理等专题讲座，并制定切实有效的考核制度，对考核不合格的人员实行重新学习教育的课程机制，提高工作人员的专业能力和执法水平;最后，加强基层乡镇政府部门、同级公安机关部门与村委会的联合执法，提高对违法行为的打击力度，以此提升法律的威慑力，保障执法督查工作的有效进行。

（四）加强环境守法意识教育

农民作为农村生活垃圾的产生者肩负着治理农村生活垃圾的重要责任，提高他们的守法意识尤为重要。要从源头减少生活垃圾，就要提高村民的分类意识。日本、德国等国家注重对国民从小培养垃圾分类意识，我们也要从青少年入手，在校园中加强学习教育，并鼓励他们同家长分享;对其他的村民可通过印发宣传手册、电视广播、拍摄网络小视频的方式宣传生活垃圾分类的重要性，不间断地宣传教育，潜移默化地提高村民的垃圾分类意识，使之养成分类的好习惯。在此基础上加强乡村振兴战略的宣传，在提高经济能力的同时提升农村居民的环保意识，增强其对农村生活环境建设的重要性认识，形成良好的农村环境治理氛围。

最后，不仅要加强对农民的环境意识教育，对基层领导干部的意识培养更为重要，基层干部作为宣传、教育的主要领导者，他们对环保的认知直接影响了农村生活垃圾污染治理的进程。所以在基层干部中定期开展环保专题的讲座与学习，并将其作为考核依据之一，加强他们的环保意识，有利于促进绿色经济发展，推动乡村振兴战略的实施。

结语

国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）的重要任务中提出要以践行绿水青山就是金山银山的理念为遵循，促进乡村生态宜居。农村生活垃圾作为乡村生态最为密切的内容之一，它的污染的治理，需要多方面进行努力，采取综合治理的方法。不仅要靠制度的完善，环保意识的强化也相当重要。在完善相关法律法规的同时，更要提高农村村民的环境保护意识，培养村民的环境守法意识，促进垃圾分类制度的有效进行。以此为乡村振兴战略的后续实施奠定良好的基础。

注 释：

①中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，2018年9月26日，人民网新华社：http：//www.xinhuanet.com/2018-09/26/c_1123487123.htm。

参考文献：

[1]吕忠梅.美丽乡村建设视域下的环境法思考[J].华中农业大学学报（社会科学版），2014（2）.

[2]丛艳.农村生活垃圾治理的法律问题及消解对策分析[J].江西农业学报，2015（1）.

[3]胡太平.乡村振兴视域下农村生活垃圾治理的路径[J].农村经济与科技，2020（4）.

[4]于凤华.农村生活垃圾污染防治的法律对策研究[J].法制与社会，2020（3）.

[5]唐学军，陈晓霞.乡村振兴视域下农村生活垃圾治理的路径[J].中国环境管理干部学院学报，2019（5）.

作者简介：昝甜鸽（1993—），女，汉族，山西运城人，单位为山西财经大学，研究方向为环境与资源保护法学。

（责任编辑：御夫）