曹明霞

(江苏省社会科学院 农村发展研究所， 南京 210004)

当前我国中小学教育的主要矛盾，已经转化为社会对更加公平、更有质量的教育需求与教育发展的不平衡、不充分之间的矛盾。如何满足新时代多样化、个性化的教育需求，单靠学校基础教育显然是难以完成的。因此，校外培训机构作为市场经济发展的必然产物应运而生，成为学校基础教育资源的有益补充。然而，在校外培训机构遍地开花、满足社会对教育多元化需求的同时，由于缺乏有效的制度规范和监管，呈现出培训质量良莠不齐、培训收费失范、培训市场乱象丛生等问题，同时也对加重学生学业负担起着推波助澜的负面效用，导致“校内减负”效果被“校外增负”抵消，学生家庭负担也大幅度增加[1]。

为了对江苏省中小学校外培训机构收费行为进行客观研究，课题组在江苏省内进行了较大规模的抽样调查，获得了大量第一手资料和数据。首先，课题组成员分别赴苏南、苏中和苏北，对全省的实际情况进行了实地调研，并且突击检查了某些培训机构；其次，由物价联合教育、工商和人社等部门对全省面上情况进行排查摸底，13个省辖市分别提供了相应的调查报告；再次，由物价系统向13个省辖市部分学校的家长随机发放、回收问卷调查表，获得有效样本897份。借助于上述调研和问卷调查数据，本报告对校外培训机构运营现状、收费中存在的问题及其成因，进行了全面系统的分析，提出了加强校外培训机构收费行为有效监管的对策建议。

1 江苏省中小学校外培训机构营运现状

近年来，中小学校外培训行业热情高涨，办学规模不断扩张，各培训机构纷纷在软、硬件上下功夫，不断提升市场竞争力和抢占市场份额的能力，并向规模化、连锁化方向发展，市场竞争日益加剧。

1.1 培训机构区域分布

根据江苏省相关部门联合摸底调查，截止2019年底，江苏省11个省辖市(缺徐州和盐城)有证(照)的校外培训机构共约80 248家，而同期江苏全省各级各类学校(不含技工学校)14 000余所(1)http://www.jiangsu.gov.cn/col/col31384/index.html。，其中，中小学及幼儿园13 000多所，课外培训机构的数量已远远超过各类学校的数量。从区域分布看，苏南地区是培训机构竞争的主战场，无锡、南京和苏州的培训机构数量都接近或超过2万家，苏北培训机构数量明显减少(图1)。

图1 江苏各省辖市社会培训机构分布数据来源：根据各省辖市提供的调研数据整理，缺徐州市和盐城市具体数据。

1.2 培训机构类别分布

有证(照)的培训机构大致分为以下几种类型：一是经教育部门审批或人社部门审批，具有办学许可证的非经营性民办培训机构；二是在工商部门登记，其中名称或经营范围中含有“培训”或“教育咨询”的经营性民办培训机构；三是拥有事业单位法人证的非经营性培训机构，如省(市)青少年活动中心和妇女儿童活动中心；四是拥有民办非企业法人登记证的非经营性机构，比如体育部门作为主管的体育俱乐部或文化部门作为主管的文化书画院等；此外还有大量无证无照的社会培训机构。全省11个省辖市摸底调查数据显示，有证(照)的80 248家培训机构中，仅有3 009家经过教育部门审批，618家经过人社部门审批，在工商和民政部门登记在册的共有76 000多家。

1.3 培训学员学段分布

抽样问卷调查数据汇总结果显示，814个处于不同学龄阶段的孩子中，有704个参加过课外培训，占比高达86.49%。未上学和幼儿园的孩子参加各种课外培训的占比也分别达到52.38%和79.46%。小学阶段的孩子课外培训参加率处于各阶段之首，高达90%以上，其次是初中学生和高中学生(表1)。面对激烈的升学和社会竞争，家长们普遍认为孩子拓展一下知识面或多一技之长，也许可以作为将来升学和就业的筹码，因此，家长的紧张与焦虑，似乎只有在孩子无间隙的各种培训辅导安排下才能得以有效缓解，即使最终达不到预期结果，可能也会得到“努力了而无悔”的心理安慰。

表1 参加培训学员的学段分布情况统计

1.4 培训课程门类分布

面向中小学生的校外培训机构，根据其教学内容，大致可归纳为以下几大类：学科辅导类、文体艺术类、新兴领域类及其他类。学科辅导类主要是对中小学生进行的各种文化课程的补习与拓展，比如，单就语文还会细分为作文、阅读和古文等不同类别的培训；文体艺术类主要以培养孩子兴趣爱好和特长为目的，主要包括棋琴书画等不同类别；新兴领域类主要包括乐高、机器人等，以对孩子思维启迪训练为目的。从对684个有效样本的分析情况来看，同时参加两个大门类的孩子占比最高，占样本总数的40.35%。比如，参加学科培训的同时再参加一两门兴趣爱好类培训的孩子较常见，也有6.43%的孩子同时参加三个大门类的培训。目前参加文体艺术类校外培训的孩子越来越多，占比达到25.15%，参加学科辅导类的占比为23.39%(表2)。

表2 学员培训课程门类情况统计

1.5 培训收费标准分布

从全省调研情况来看，不同区域、不同阶段、不同班制和不同门类，收费标准差异较大。

以南通市为例，面向高中阶段的学科(除英语外)教育培训，每课时45分钟左右，收费标准因每班培训人数不同而不等。20～30人班级，收费标准为每课时85元左右；10～20人班级每课时100元左右；10人以下班每课时150元左右；一对一培训标准为每课时300元至600元不等。面向义务教育阶段开设的学科(除英语外)教育培训，一般16～20人班级，收费标准每课时50元左右；10～16人班级，每课时80至100元左右；10人以下规模班，每课时130元左右；一对一培训标准为每课时150元至250元不等。英语培训机构收费标准差异更大。一对一授课为各培训机构力推模式，一般收费标准为每课时480元至880元不等。通常3～6人规模的班，收费标准为每课时400至650元。

针对中小学生的文体艺术类培训，主要培训科目为乐器类、舞蹈类、跆拳道、各种棋艺等。乐器类培训以小班为主，每节课时间为40至50分钟，一般3人班收费标准为每课时50元左右(高级班60元左右)，4～6人班每课时40元左右。一对一教学则收费相对较高，一般每课时150元左右。其他类培训，如跆拳道、棋艺等收费相对较低，一个半小时60元左右，此类培训机构往往设置在中小学附近，培训时间多数为下午放学后。

2 培训机构收费存在的问题

勿庸置疑，校外教育培训机构的快速发展，为促进教育事业发展、人才培养等发挥了积极的作用。但另一方面，培训机构良莠不齐，校外培训尚未建立统一规范的收、退费模式和监管制度，加之社会监管的不到位，校外教育培训市场收费问题较多，各地因校外培训收费问题纠纷引起的投诉时有发生。

2.1 证照不齐办学情况较为普遍

目前培训市场可分为“有证有照、有证无照、有照无证、无证无照”四种情况。经教育和人社部门审批具有办学许可证的机构在数量上占比较低，工商部门登记的教育公司占比较高，证照齐全的培训机构非常少，绝大部分机构只有营业执照，而无办学许可证。因为要想取得办学许可证，对培训机构的投入要求较高，在办学场地、师资和资金等方面都相应有明确的规定和要求，而在工商部门登记注册，门槛相对要低得多。即使有营业执照的机构，也存在超范围经营问题，特别是工商部门大多以教育咨询公司形式登记，开展教育培训业务，基本均未取得教育部门的教学许可证。此外，非法办学、居家办学、家教等无证无照办学者数量众多，这些办学点大多在晚上和周末才开课，且通常设在居民小区，周期短、流动性强，如果没有市民投诉、举报，这些办学点发现难度和取证难度较大，造成监管不到位。即使一些规模较大的培训机构，无视法律法规，不经任何报批手续，擅自设立多个分支机构的情况也时有发生。

2.2 校外教育培训收费标准太高

校外教育培训机构收费归属市场调节，由培训机构自主定价，各培训机构没有统一的收费标准，培训收费也越来越高。江苏省财政厅曾专门发文，对专家讲课费制定标准，每次讲课(通常2小时左右)劳务费：一般专家1 000元，著名专家2 000元，院士3 000元。再来看校外培训收费：以南通市为例，目前面向高中阶段的学科教育培训，每课时45分钟左右，20～30人班级，收费标准为每课时85元左右。若以25人班级、3个课时(相当于专家一次讲课)计算，其收费水平为6 357元，是一般专家的6倍多、著名专家的3倍多、院士报酬标准的2倍多！价格主管部门在这种情况下，怎样规范收费行为，加强监管，以及对出现的收费违规行为，如何进行查处等，显得办法手段不多。调查问卷显示，样本家庭年平均培训支出为1.81万元，占家庭平均收入的11.10%。分区域看，苏中地区家庭的培训支出占比最高，达到12.28%，其次是苏南，为11.87%(表3)。这与现实情况也是极其相符的，苏中地区对教育的重视程度从民间流传的“全国教育看江苏，江苏教育看苏中”可略见一斑。

表3 江苏省辖市样本家庭收入和培训支出情况

2.3 随意乱涨价现象比较严重

从参与培训孩子方面看，有74.65%的样本家庭认为，培训机构的收费标准和金额基本稳定，没有明显的涨价现象。但25.35%样本家庭认为涨幅比较明显，其中，认为涨幅在10%以内占到59.63%，涨幅处于10%与20%之间的有30.28%，涨幅超过40%的也占到4.59%(表4)。另一方面，从培训机构收费连续年份数据看，以某大型培训机构为例，2016年每节课60元，2017年仍然保持每节60元，2018年春季涨到65元/节，秋季继续涨到70元/节，2018年一年之内两次涨价，且年涨价幅度为16.7%。由此可见，培训机构随意乱涨价的现象比较普遍。家长到缴费时才知道这一年又涨价了，在醒目的位置，并未提前看到涨价公示信息。目前来看，无数家长在对孩子的培养过程中，望子成龙、望女成凤的观念，使得课外培训市场需求居高不下。稍有点知名度的培训机构，抱定“皇帝女儿不愁嫁”的心态进行课程定价，高标准收费。

表4 培训收费情况统计

2.4 培训收费行为多数不规范

自放开社会化培训机构收费备案后，价格部门的监管手段只能停留在收费政策引导上，收费公示不规范甚至无公示的情况大量存在，有的还涉嫌利用标价进行价格欺诈；开具的收费票据有的不规范，还有的甚至不开票，收费台账大多不健全，有些收费套餐及优惠标注不易理解。面对面广量大的社会培训机构，在没有强有力的监管手段支撑下，无论是监管的力量还是监管方式上都难以应对，很难达到预期的监管效果。加之，目前收费方式依然较为传统，有49.59%的家长反映，社会培训机构大多还是按照传统的学期划分，以这样的收费方式来预收学费。除此以外，按照半年一收的情况也比较多，占到20.94%，其他主要是像英语类的学科培训等，一般会预收整套课时费用，这种占比达到14.50%，这些收费方式大多与目前明确规定的政策“预收学费不超过3个月”有所违背(表5)。

表5 培训机构收费方式统计

2.5 违规收费行为查处比较难

对培训机构违规收费行为，价格部门往往很难查处。这是因为：一方面支付方式发生较大变化，查处取证难。随着信息技术进步，大多市民在支付培训费时采取支付宝、微信、芝麻信用预付费等方式，支付金额实行优惠折扣后导致与合同约定的不一致。同时培训机构大都不主动提供发票，查处时易出现各说各话现象，且很多消费者因孩子在培训机构上课等原因不敢提供证据，给查处带来困难。另一方面，现行的一些管理条款中没有明确的罚责条款，查处以后大都只能协商处理，对培训机构缺少震慑力，也使部分培训机构存在侥幸心理，甚至明知故犯。

2.6 退学退费政策执行不到位

培训机构的教学质量没有统一的评判标准，常与家长的预期有很大差异。各培训机构因师资力量、教学方法不同，其教育质量也有很大差异，教育质量很难量化，又和培训对象的个体差异不无关系，因此，退学退费时有发生。问卷调查汇总数据显示，无论是因培训机构原因，还是学生自身原因，中途退学率都比较高，两者分别达33.5%和29.02%，退学自然牵扯到退费问题，不管是以上哪种原因退学造成的退费问题，培训机构都会找出各种理由来拒绝，或者推迟退费的情况较为普遍，因培训机构原因未能顺利退费的发生率竟高达68.88%(表6)。因此，由于事前未签订协议或者即使有协议，但关于退学退费问题协议内容比较含糊，只要遇到退费问题，双方各执一词，推诿扯皮问题比较严重。

表6 退学退费问题情况统计

2.7 培训合同和公示制度执行不力

关于教育培训内容和费用等的公示制度执行情况，32.54%的家长认为公示制度情况执行到位，36.83%的家长没注意到培训机构在醒目的位置是否有公示信息，31.23%的家长明确表示培训机构根本没有进行公示；培训机构收费涨价公示执行也较差，只有46.00%家庭表示有价格公示(表7)。另一方面，社会培训机构对收费公示的重要性认识不够，总认为价格是放开的，没有收费公示也无关紧要，或者强调签订合同时已告知对方收费标准，但《中华人民共和国价格法》第十三条明确规定：“经营者销售、收购商品和提供服务，应当按照政府价格主管部门的规定明码标价，注明商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格或者服务的项目、收费标准等有关情况”。再者，为了商业竞争，抢占生源，社会培训机构普遍抱有“谁公示、谁透明、谁吃亏”的心理而不愿意进行公示。

表7 培训机构合同签订及公示制度执行情况

2.8 学校教师有偿培训屡禁不绝

教育部门虽三令五申，严禁在职中小学教师组织、推荐和诱导学生参加校内外有偿补课；严禁在职中小学教师参加校外培训机构或由其他教师、家长、家长委员会等组织的有偿补课。但据业内人士反映，严查之前，公办教师以家教形式组织的培训规模占到社会培训总规模至少一半以上。有些老师甚至明目张胆地要求学生和家长说谎话来对抗相关部门组织的检查和调查。尽管如此，本次问卷调查结果显示，孩子就读学校办有课外培训班的占比仍高达11.33%，校外培训机构有就读学校教师兼职的仍占到12.71%(表8)。由此可见，学校及教师参与开展课外培训的风气虽有所缓解，但顶风违纪者仍大有人在，远未禁绝！

表8 学校及在职教师参与培训情况统计

3 对校外培训机构规范与监管的对策建议

校外培训行业混乱的根本所在是没有有效的监管体系，对校外培训机构的监管，要在厘清行政权力边界的前提下，进行体制机制创新，逐步建立健全行政监管、信用监管、行业自律、社会监督相结合的综合监管体系[2]。

3.1 强化监督管理体制

首先，政府目前的监管责任，是在做到明晰教育、工商、民政、人社、物价和消防等部门监管责任的基础上(苏政办发[2018]98号)，由教育部门牵头，联合其他行政部门，成立纵向跨部门的监管小组，负责校外教育培训机构办学质量的督导与年检工作[3]。不定期进行抽查，抽查和年检结果要在网站上公示，让有资质、合法经营的社会教育培训机构得到发展。政府在接下来监管体系建设中，应参照发达国家教育培训行业的做法，进一步明确教育培训行业的监管主体，比如日本的课外培训机构——学习塾被明确划为独立的服务型产业，归经济产业省管辖[4]。其次，出台相关政策，硬性规定培训机构须经过注册方可营业，注册机构的名称和地址在教育部门网站上进行公示，对于违规的机构也应公开其信息[3]。教育部门可考虑建立统一信息平台，以供培训教师和学生通过平台进行信息对接，培训教师和想参加培训的学生都以通过教育部门网站注册，培训教师的性别、教学质量、收费和工作区域意向等信息在网络上做到透明公开。再次，培训机构发布的招生简章和广告，应报教育主管部门备案[5]。规范收费许可制度，鼓励行业组织和学生家长参与收费监督，确保培训机构不乱涨价乱收费，避免培训机构损害学生和家长的利益。此外，加快培训行业执法机构建设，明晰执法机构的职能与定位，加强经费保障、人力保障、制度保障[6]。

3.2 完善配套制度建设

首先，健全相关法律法规。目前，对培训行业的执法主要还是参考《民办教育促进法》和《(中华人民共和国民办教育促进法)实施条例》，这些法律条款针对所有民办教育，因此，缺乏针对课外培训行业的法律条文[3]。随着形势的变化，教育改革已有了一些新情况和新动态，规范社会教育培训行业健康发展的法律法规体系建设明显滞后，建议相关部门制定民办培训教育机构办学条例等法律法规。从法律法规上准确定位教育培训机构的行业属性，确认校外教育在整个教育体系中与学校教育的关系及地位。其次，加快培训行业执法机构建设，明确教育培训行业的行政执法主体和执法机制，明晰执法机构的职能与定位，加强经费、人力和制度保障。再次，大力推行信息公示制度。加快建设校外培训机构信息管理综合服务平台，对机构的黑白名单和年检年报信息等及时进行网上公示。最后，探索扶持鼓励政策，降低家庭教育成本。对致力于培养学生个性化特长的学生家庭，可通过税收优惠、补贴等方式加以鼓励与扶持。如法国政府对参加课外培训的家庭税收减免50%；新加坡政府启动的“教育储蓄基金”，每年对所有6～16岁在校学生提供资助，多数学校使用该基金，雇佣机构到学校开设课程，比如演讲能力培训、创造性思维和地理学科培训等，这样的补助使得学生个体的教育成本大幅下降[3]。

3.3 加强行业自律管理

政府通过适当引导，加强行业组织体系建设，建立健全行业自律约束机制和行业诚信制度。充分发挥行业组织在履行社会责任等方面的桥梁作用，引导行业组织对校外培训服务内容、价格和标准等制定行业规则，规范行业健康发展。首先，加强信誉评级制度建设，建议教育行政部门支持行业组织开展教师专业水平认证，同时，鼓励行业组织开展教育培训服务质量认证，根据不同阶段和培训内容细化认证标准，每年定期公布不达标的机构；其次，建立教育培训行业诚信体系。由行业组织牵头制定行业自律公约，建立黑名单制度，对违反自律公约的教育培训机构进行信息公开公示；再次，由行业组织牵头制定并推广培训机构使用培训合同示范文本，明确服务内容、时间、收费标准、退费及违反规定所承担的法律责任等相关条款，明确培训机构和学生及家长的权益，规范双方的责、权、利，从源头减少可能出现的价格纠纷。[6]充分发挥行业组织的作用，形成有效的第三方监管机制。

3.4 健全市场收费形成机制

校外教育培训机构收费虽然是自主定价，但并不代表培训机构就可以随心所欲随意定价，应当在《价格法》及相关价格法律法规范围内进行定价和收费。在《江苏省培训收费行为规范》对培训机构收费标准确定、调整时限、收费公示、监督检查等内容进行明确规定的基础上，要求地方政府规范中小学校外培训市场行为，实现市场价格透明的监管机制，根据区域不同发展水平和不同课程尝试设定最高费用限制并明确规定付款程序。依据收费行为规范，开展校外教育培训机构收费专项检查。试点探索教育培训机构收费银行代管制度，同时，对拒不执行合法退款要求的人员和机构，要实施严厉处罚，仍至追究法律责任。

3.5 开发课后服务渠道

发挥政府和社会的服务职能，为中小学生提供更多的公益性服务。一是强化中小学校在课后服务中的主导作用，充分利用好学校各类师资和校舍，发挥学校在课后托管中的作用，将“弹性离校”等多种课后服务模式落到实处，采取财政补贴、收取服务性费用等多渠道筹措相关运行经费。二是通过政府购买服务的方式，坚持成本补偿和非营利原则，引入资质良好的社会机构利用学校场地提供普惠性、有保障的学生课后服务，从源头上解决“培训热”的难题。三是充分利用各类优质公共资源。比如利用少年宫、图书馆和体育场馆等各类资源，积极开展学生课外学习及体育活动，让学生课余时间学有所去。四是鼓励有条件的学校开发课后网络教育。这样做既能培优补差，又能降低个人课外补习费用，促进教育公平[7]。五是尝试公益性社区教育承担部分社会培训机构的功能。策划“放学后计划”，鼓励社区为中小学生提供可供选择的各类活动，规定社区在学校课后时间，提供一些有益身心发展的课外活动项目[8]。