双向互动与动态变迁：历史方位论视角下政府与市场关系透视

2020-11-02郭兰平李永安

财会月刊·下半月 2020年10期

郭兰平李永安

【摘要】十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，当前社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾”。当前我国不平衡、不充分发展的最突出表现是城乡、区域两大差距，以及产业结构不合理，究其根源在于资源配置在地区和行业之间的不均衡。这种不均衡有着政府基于一定历史情势下主导的国家不均衡发展战略的因素影响，也有市场发育不全的因素影响。因此，对当前社会主要矛盾的探究，无法回避作为两种资源配置主体的政府与市场的关系问题。鉴于此，必须站在中国特色社会主义新时代这一新的历史方位上，从协调城乡和地区发展，促进产业结构转型，解决当前主要矛盾的目标出发，重新定位和调整政府与市场之间的关系，实现政府与市场双向互动与具体性、历史性的动态变迁。

【关键词】历史方位;社会主要矛盾;政府与市场关系;城乡、区域协调发展

【中图分类号】F202 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2020）20-0123-7

十九大报告指出，我国已经进入中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾”[1] 。城乡、区域发展的巨大差距以及产业结构不合理是深化改革的瓶颈，是“不平衡发展”的主要体现。而这几重不平衡的根源在于资源配置的不平衡，因而要探讨这个问题，自然回避不了对两种资源配置主体——政府还是市场问题的探讨。刘志彪[2] 认为，我国改革的逻辑也是按照政府与市场的关系逻辑展开和推进的。胡乐明[3] 认为，政府与市场关系“二分法”的理解忽视了政府与市场关系的多样性，是一种认识局限，政府与市场之间互融共荣的关系则是我国经济高速发展的独特经验。陈健、郭冠清[4] 认为，我国工业化实现了政府与市场从下而上和从上而下的双重结合，体现了相对于其他发展中国家工业化单纯“自上而下”的比较优势。虽然政府与市场关系的相关研究已经比较成熟，并且就一般性来说， “小政府大市场”为基本共识，从特殊性来说，发展中国家又有其独特的逻辑，但是学术界缺乏对于政府与市场关系的历史发展逻辑及其变化的内在规律的探究。在新的社会主要矛盾定位下，政府与市场的关系如何调整，相关的理论准备不足。本文在梳理历史变迁中的政府与市场双向互动与动态变化规律的基础上，尝试探讨匹配当下社会主要矛盾的新型政府与市场关系问题。

一、问题的提出：平衡、充分发展愿景下政府与市场关系如何再调整

在生产要素极度紧缺的历史条件下，通过不平衡发展，以确保资源的聚集效应和关键经济部门的发展，是社会主义改造以来我国的长期战略。在传统社会主义时期，通过工业化为主体的“一化三改”及计划经济模式，优先发展工业，以农支工，以农村支援城市，即为不平衡发展战略的典型。

在十一届三中全会后，逐步形成了改革的目标——建立和完善社会主义市场经济体制。由计划经济向市场机制转轨的改革成效虽然可圈可点，但政府行政权力对经济领域的强势掌控，在扩大经济总量的同时，也导致了城乡和地區差距的扩大; 以房地产等拉动GDP，又加剧了产业发展的不平衡; 工业化战略目标下工农产品剪刀差对农村利润的剥夺，广为诟病的国企垄断和行政审批制度，以及地方政府以行政权为主导、以土地财政为基础、以区域竞争为动力的招商引资大竞赛等，其弊端不仅在于致使经济发展的结构失衡和资源价格发生扭曲，还在于由此造成的对资源环境的直接破坏。政府“权力之手”导致的这些问题，不仅为学术界、舆论界广泛关注，也引起了政策决策层对区域发展治理方式的反思，并形成“政府职能转变”“资源配置的市场决定作用”“供给侧改革”等共识。在长期“赶超”战略下，通过政策倾斜，制定特区、沿海开放城市、国家开发区等某些区域优先发展的战略，旨在形成由先发地区向周边及落后地区辐射的“梯度发展”效应。这种打造“增长极”和“示范区”的战略实践，在发展要素特别是资金和技术严重不足的历史条件下，利用区位优势和特定行业优势，依托国家重点投资形成的基础条件引进外资，继而补齐资金和技术发展短板等方面成效确实显著; 而土地财政在解决城市化进程中原始资本积累方面也是可圈可点。在特定的历史阶段，无疑有其存在的合理性和必要性，但也进一步加剧了不平衡、不充分的发展状态，成为经济社会可持续发展的瓶颈。在此背景下，建立在经济规律之上的市场机制由于具有信息灵便、易于优化资源配置等优势，是近年来的广泛诉求。

早在十四大和十四届三中全会的报告中，就提出“建立社会主义市场经济，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起‘基础性作用”[5] 。从十四大至十八大，反复重申了“市场在资源配置中的‘基础性作用”，而且报告中的措词在语义表述上更显极致，说明中央已经认识到市场机制要建立和完善，必须进一步从“制度硬核”层面去反思。长期以来，在经济领域特别是基础性资源配置方面仍然没有理顺政府与市场的关系，甚至对此既没有形成很好的理论认识，在实践上也仍然处在迷雾中，表现为明显的“权力经济”色彩和阶层利益冲突。无论是官方文件还是社会舆论，当前表现较强烈的诉求是：进一步用“市场（经济主体）权力”代替“行政（行政机构主体、官员主体）权力”; 以相对自由、具有典型经济民主性质（货币是“选票”，价格说了算）的“市场”秩序代替“权力说了算”的“官场”秩序。但正因为政府与市场的关系在理论上没有达成共识，在实践上没有突破政府权力主导下资源错配和城乡、区域发展不平衡等局限，加之政府主导下的一系列改革是以“市场”名义进行的，进一步加剧了人们认识的混乱和实践路径的泥泞状态，市场化改革深化似乎举步维艰。在此背景下，十八届三中全会再将市场对资源配置的“基础性”作用之诉求升级为“决定性作用”，以显示将以更大的决心突破对行政主导经济发展的路径依赖。

然而，在肯定市场作用的同时，必须清醒地认识到市场并非万能的，在制度不完善的情况下，市场反而可能成为强者压迫和剥削弱者的工具。完善的市场经济要求有相关的制度配套，否则市场无异于行政权力和资本权力的角逐场。当前区域发展不平衡状态已成为社会主要问题，同样是困扰决策层的政治问题。这种不平衡、不充分的发展状态，部分是区位和禀赋差异导致，但也必须正视特定时期、特定历史背景下国家不平衡发展战略的影响：工业化战略下农村积累的长久的贫困; 优先发展区域获得国家资源倾斜，从而导致地区间市场竞争起点不公平; 欠发达地区对沿海发达工业区的资源、劳动力输出等一系列的历史非市场因素。为此，市场化改革必须考虑在长久的不平衡战略下，在制度没到位、区域主体在市场竞赛的跑道上没有各自归于其合理位置的前提下，政府应该如何作为？

所以问题在于：如果不强化市场经济地位，则在不平衡发展的路径中会越走越远; 片面强化市场经济地位，市场经济程序公平的原则将建立在长期不平衡发展过程中事实上的不平衡基础上，形成强者愈强弱者愈弱的马太效应。因此，既不能以鲜明的行政权力主导下的中国发展奇迹当作行政权力扩大边界的理由，认为行政权力显著优势下的发展模式对于我国是亘古不变的真理; 也不能以市场经济的名义弱化政府主导，使市场经济成为政府缺位的借口，漠视市场经济活动的外部性和垄断造成的市场失灵。要重点关注的问题在于：如何根据具体的历史背景和条件的动态变化，实现政府与市场的双向互动，适时调整政府与市场的关系？

二、历史方位：政府与市场关系定位坐标

1. 承前启后和此消彼长：中国共产党历史方位论及其政府与市场关系。中国共产党历史方位论的哲学基础是实事求是，是辩证唯物主义、历史唯物主义认识论。其具体化的形态是国情论。中国共产党不断探索革命和建设道路的过程，实际上就是探寻和把握中国在一定阶段所处的历史方位的过程。

有关中国共产党对历史方位的探索，无论是在革命年代还是在建设年代，在过程中是曲折的（如“左右之争”）、有代价的。但是有一点， “方位”不断变化，社会主义目标的大“方向”却始终没变。这个大方向才能保证共产党的自我纠错和修复能力，并保证在发展过程中不迷失自己。前述改革开放后的城乡、区域不均衡发展战略，事实上是改革进程中的代价，是改革继续深化须解决的问题。习近平总书记在十九大报告中指出，我国进入“中国特色社会主义新时代”，意味着新一代党政领导站在一个新的历史起点上，对一个新的历史方位进行研判，是进行改革再出发的前提。

毫无疑问，自人类分工以来，市场经济是常态，人类通过市场互通有无。然而，新民主主义革命以来，在土地革命和抗日战争时期，很少谈市场。这是因为在战争年代需要政府对全社会的资源进行统制，以举全社会之力应对战争之需。即使这样，也不能完全排斥市场，仍要正确处理战争特殊环境与市场的关系。一个典型的例子就是，在苏维埃时期，一度对私营工商业者十分排斥，从而影响苏区革命所需物质基础和私营工商业者本应该作为同盟者的革命力量[6] 。在社会主义改革完成后的传统社会主义时期，因为历史局限性，一方面确实也有战争的风险（如西方封锁、美苏争霸等），对形势也存在一定的误判，夸大了战争和阶级斗争因素; 另一方面，陷入共产主义大跃进的狂热情绪中，以共产主义标准设定一“大”二“公”的生产关系，以至于要“割资本主义尾巴”取消市场，导致经济体制僵化，使國民经济陷入困境，这无疑是迷失了历史方位的教训。每一次的改进甚至矫枉过正，都是在历史的坐标下，政府与市场关系此消彼长、双向互动的结果。改革开放以后，在不平衡发展战略及效率优先兼顾公平的价值取向下，平均主义被打破，但是共同富裕的社会主义价值目标似乎越离越远。因而，历史进入了一个新的反思期。

如图所示，近代以来（漫长的自给自足的自然经济状态不在此列），可以假想政府与市场关系理想状态的一条均衡线（类似以捏滋曲线）。曲线的波峰段意味着在战争或是工业化薄弱状态下，政府直接控制经济的力度大（如战时经济统制、建国初期的计划经济）。如果此时政府的控制力处于C点，意味着在当时的历史、经济条件下存在政府缺位; 如果处在A点，则意味着尽管此时政府统制经济应该占明显优势，但过于死板，明显存在政府越位。随着经济的发展（或历史的变迁），政府直接控制经济的职能趋弱，市场调节作用更显著，这从我国不断减少的政府审批项目和手续即可得到印证。按此趋势，面向未来，政府最终成为服务型政府。而需要深入探究的是：如何使政府与市场的关系在一定历史条件下，尽量靠近均衡曲线，少走弯路。

2. 当前我国历史方位：转折与跨越的双重变奏。

（1）由不平衡、不充分向平衡、充分发展转折期。首先，回顾过去，我国不平衡发展在前进中走进困局。如前所述，改革开放之初，由于工业化、城市化所需资金非常紧缺，而我国又没有像西方发达国家那样，存在一个通过殖民掠夺完成原始资本积累的过程。因而在有限的资本条件下，采取不平衡发展战略，通过优先工业化、梯度发展战略等，在部分地区打造了“增长极”。一方面，通过这种不平衡发展战略增强发展活力，并且将经济活力辐射到落后地区; 另一方面，也形成了一些社会问题，如“三农”问题、区域差异、产业结构失衡等。

其次，着眼现状，不平衡状态严重影响公平公正和可持续发展。从城乡差距来看，尽管近年来城乡差距不断缩小，但是到2016年，城乡居民收入比仍然在2.73∶1的悬殊状态[7] 。从地区差距来看，以中、东、西部基础建设的比较为例， 2012年，我国用电量为人均3662.5度，但西藏仅为902.4度，可见西藏人均用电量仅为全国人均用电量的1/3。西部地区公路、铁路、民航发展水平远远落后于东部地区。 2013年，上海、山东、江苏等省及直辖市公路网密度百平方公里已超过140公里，与西欧水平相当，藏、青等欠发达地区却达不到发达地区的1/10。京、津、沪铁路网密度已超过5公里/百平方公里，新、青、藏三地区铁路网密度仅分别为0.29公里/百平方公里、0.26公里/百平方公里和0.04公里/百平方公里。此外，在通信方面，中西部地区在互联网普及率以及每百人拥有电话（含移动电话）数方面仍有较大差距[8] 。从产业结构的不平衡来看，主要表现为部分产业产能过剩，需求结构不合理。而收入差距也会影响需求结构，形成关联性的不平衡反应。

最后，放眼未来，走向平衡发展、充分发展的任务艰巨。虽然我国已经启动了“工业反哺农业”“新型城镇化建设”“西部大开发”“中部地区崛起”等一系列区域均衡发展战略，但据国家统计局公布的数据， 2012 ～ 2015年，我国居民收入的基尼系数为0.474、0.473、0.469、0.462，尽管总体有下降的趋势，但2016年仍达0.465[9] ，大大高于国际警戒线的0.4，而相关研究机构公布的数据更是高于官方数据。可见，当前我国要打破不平衡、不充分发展格局的任务还非常艰巨。

上述不平衡发展状态，一方面在市场经济改革诉求不断深化的背景下发生，另一方面明显是政府的战略手段。这种战略手段也发挥了其历史作用——如前述的工业化积累、“增长极”效应的形成等。而当这种战略手段的负面影响突出，导致社会生态不协调、需求结构不合理，形成可持续发展的障碍时，重新调整政府与市场的关系势在必行。

（2）人口流动、收入分配非均衡的中等收入陷阱跨越期。所谓的中等收入陷阱（Middle Income Trap），又称拉美陷阱，其概念由世界银行《东亚经济发展报告（2006）》提出。中等收入陷阱最突出的特征是在城市化的驱动下，区域之间人口流动，特别是农村人口向城市人口流动的过程中，由于经济收入、社会福利等非均衡性分配导致的社会结构性摩擦和矛盾，这种摩擦和矛盾导致的问题会影响社会的可持续发展。以拉美国家20世纪70年代所表现出的贫富分化、环境恶化、技术瓶颈、公共服务不足等社会问题为其典型特征。拉美国家在成为中等收入（人均1000 ～ 3000美元）国家后，通过经济扩张政策，在不均衡发展、快速城市化的过程中，并没有出现预期的可持续经济增长，而是暴露出一系列社会问题。与此相对应的例子是亚洲四小龙，在达到中等收入水平后，没有出现增长速度放缓的现象，而是顺利实现了向高收入水平的跨越。由此，以拉美国家为比照，可认为当一个国家的人均收入达到中等水平后，如果没有转变经济发展方式，将导致经济增长缺乏动力，从而处于经济停滞状态，这与前期快速增长后积累的矛盾没有得到很好地解决有关。

从种种指标和迹象看，我国似乎已经处在中等收入陷阱的边缘。具体表现在：①从人均国内生产总值来说，按照世界银行的标准， 2012年我国人均国内生产总值达到6100美元，已经进入中等收入偏上国家的行列。 ②从我国经济发展方式来说，粗放式增长、土地财政、技术壁垒等一系列问题仍然没有解决，仅以汽车工业为例，中国一汽公司十二五期间投资150亿元进行技术升级的“红旗”品牌项目，却未获得理想的成绩，其意在突破的“红旗H7”，销量远低于同档定位的奥迪。这说明一汽的支撑，仍然是依赖于外资技术和品牌，这种技术依赖的特征，与拉美国家何其相似。 ③从我国当前的国际竞争环境来说，世界已经形成了不平等的政治经济秩序，我国面对的竞争对象不仅是发展中国家，更是发达国家，要在这种既有秩序下获得竞争优势地位有相当的难度，这从2018年不断升级的中美贸易摩擦可见一斑。 ④如前所述，我国经济社会发展不平衡导致的城乡差距、地区差距过大，在既得利益集团的影响下，改变现状难度很大。这一点也与拉美陷阱所具有的特征相似。我国虽然被认为是仅次于美国的第二大经济体，为第一大工业制造国，但是在普遍的外资依賴、对国外的技术和品牌的依赖下，获益比例过少，并且这种长期的依赖性在短期内打破难度大。 ⑤资源环境的约束已经明显阻碍我国经济的可持续发展，并影响着人民的生存质量。光从近年频繁的雾霾红色预警，便可见一斑。而从相关学术研究看，有关我国是否会进入中等收入陷阱、是否已掉入中等收入陷阱，或者我国离中等收入陷阱有多远，这在国内外均有不少的讨论。杜宇玮[10] 认为，我国由于创新驱动之困，经济增长动力、经济结构、经济效率和经济可持续性等方面的矛盾，从而可能进入中等收入陷阱。龚刚等[11] 则认为，我国国家创新体系的构建和创新驱动发展战略的实施，为跨越中等收入陷阱奠定了制度基础。当然，除极少数观点认为我国已经掉进了中等收入陷阱[12] ，比较多见的观点是我国存在着掉入中等收入陷阱的可能性，但在制度和技术创新的条件下，我国有能力跨越中等收入陷阱。

从中等收入陷阱的基本涵义看，中等收入国家由于转型失败，难跻身为高收入国家，其发展到一定水平后，往往陷入长时期的经济停滞状态，这种停滞不仅表现在工资收入方面无法与低收入国家竞争，从工资绝对增长率来说，也大大低于低收入国家，但在技术研发方面又无法与高收入国家相抗衡。从这一点来说，近年我国也发生了一些外资撤离现象，说明我国劳动力红利正在减少，而技术方面除军事、电子商务等少数领域达到世界较先进水平外，基本没有形成较完备的核心自主技术体系。这说明，我国在这个跨越转型没有准备就绪之前，仍然还保持着一定的经济增长时，像其他中等收入国家一样，面临经济快速增长形成的“成长的烦恼”，即长期积累的矛盾集中爆发，并形成系统性风险，其迹象是经济要么出现大幅波动，要么陷入长期停滞状态。那么，如何摆脱中等收入陷阱难以跨越的魔咒呢？鉴于部分东亚新兴国家和地区（如韩国、新加坡等）已经实现了跨越，有必要对比考察这些国家和地区产业结构的问题。

对比分析不难发现，那些长期在高收入国家行列之外徘徊的中等收入国家，无一例外没有顺利实现产业由低端制造业向高端品牌和高端技术顺利转型，即产业结构升级受阻。而顺利跨越中等收入陷阱的国家，则成功实现了产业结构的调整和产业高端化转型。从这个意义上来说，低端制造业转型的失败，无疑是中等收入陷阱发生的原因。同时，低端制造业转型失败，也就意味着高污染、高耗能以及低质量、低回报率等负面因素会长期困扰经济社会发展。低端制造业向高端制造业的转型，核心支柱是高科技的积累。这种创新动力，离不开合理的制度诱致新技术的变迁，也即说明了在这一过程中政府的主导作用。在担忧我国无法跨越中等收入陷阱时，也应该看到问题的另一面：不管怎样，我国作为一个相对于西方资本主义体系更权威的政府主导国家，比之于奉行较完全的自由主义市场化的国家更容易跨越中等收入陷阱，恰如权威政治领导人李光耀领导下的新加坡。

总之，在这种历史跨越战略中，政府的操控之手更应有相当的力度。由此观之，尽管“市场的决定作用”是经济体制改革目标和现实的强烈诉求，但就当前我国跨越中等收入陷阱的战略目标而言，无论是城乡、区域、阶层间均衡发展的社会目标，还是实现科技创新驱动经济结构转型的经济发展战略目标，仍需要政府的操控之手发挥相当的主导作用。跨越中等收入陷阱这一客观需要，为政府主导国家经济发展提供了现实依据。但是，仍然要求政府宏观调控与市场调节机制之间的有效互动和动态平衡。

三、双向互动与动态变迁：历史新方位下的政府与市场再定位

如前所述，我国在追求效益、赶超发达国家的战略中，往往从全局总体目标出发，走不平衡发展的道路，以使有限的资源发挥更大的聚焦效应，保证战略重点的实施。在此过程中，政府“看得见的手”发挥了重要作用。如果说在当时的条件下，这种不平衡发展战略有其合理性和必要性，并且从总体上围绕着一定的历史坐标，在不断探索和“方位修正”中完成了战略使命，那么在新的历史条件下，必须跨越这种不平衡发展对社会稳定、需求结构以至于经济社会发展造成的障碍，直面主要矛盾，重塑公平、公正的社會主义价值观和发展有后劲的经济新结构。

1. 政府主导清理“历史欠账”，还原城乡、区域市场竞争的公平起点。农村及一些地区的贫困，既受地域条件、历史条件不平衡的影响，也与曾经的政策倾斜有关。如一些革命老区处于落后状态，在很大程度上是因为长期向革命和建设贡献人力资源和物质资源而自身被“掏空”，从这个意义上来说，在未来较长一段时期内，在反思不平衡发展的基础上，政府有必要以普惠性的发展目标来制定向落后地区的反向倾斜政策，以还清历史的欠账。而政策倾斜造成的历史遗留问题，虽不是通过自由市场就可以解决的，但又离不开市场机制的长效作用。意即，以均衡发展为目标，通过政府强有力的主导，将农村和落后地区推向市场运转的轨道。为此，在新的“主要矛盾”解决的诉求中，以政府职能手段强化农村和落后地区市场竞争力和资源激活力势在必行。而其前提是建立政府与市场的双向互动机制，实现适应新的历史条件的政府、市场“合时宜”的动态变化，以打破中国特色社会主义新时代之前做法的路径依赖，避免落入发展不均衡的中等收入陷阱。

为此，要尊重当前我国尚处于市场发育不全、市场机制准备不足时期的历史事实，以政府之手强化市场秩序。遵循空间正义的原则，在政府力量主导下，纠偏历史上不平衡发展路径，再通过市场的力量，使农村、落后地区、经济结构等方面的发展短板问题得到解决。这就要求正视落后地区对革命、工业化和改革开放所做的贡献，针对区域发展不平衡的事实，以财政转移支付等手段，以强化基础设施建设、加快教育投资、进行扶贫开发等方式，加大向农村、落后区域倾斜的力度，以政府力量（而非市场力量）反哺农村和落后地区，最终形成欠发达区域的市场竞争力。虽然政府对此已有所作为，如“三农”支持政策不断加大力度，十九大提出实施乡村振兴战略，但仍然要警惕脱离市场的行政决策带来的负面后果——一方面长期“输血”，一方面长期贫困; 一方面“三农”问题得到持续关注，一方面“三农”问题长期表述为“依然严峻”。为此，要通过市场激活乡村、落后地区的资源，实现城乡（区域）资源（包括人力资源）的双向流动，而关键点在于完善有利于市场秩序的资源（如农村土地）产权制度。

虽然基于我国跨越和转折发展的产业结构转型势在必行，但是从历史角度来看，传统产业结构模式下的经济布局，在一定时期内，在相当程度上解决了经济欠发达地区劳动力过剩的问题。要打破旧的平衡，走向新的常态，唯有在走向“市场决定作用”的过程中，从当前的历史方位出发，政府仍然要有较强的主导城乡经济、区域经济均衡，主导总体经济结构优化的权威力量，才能有效地实现更平衡、更充分的发展。但同时必须明确，在转折和跨越发展的历史时期，政府的操控之手把控全局，前进的方向却应由“市场决定”，随着体制的健全，政府迟早应该归于“市场服务型”定位。

2. 明确“主导”与“主体”的关系，主动适应经济转型的“历史跑道”。十九大之前，我国将社会主要矛盾表述为：“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。在经济欠发达、但国土空间辽阔的大现实情况下，我国选择的是以政府强力主导为典型特征、以资源增量开发为主要驱动的经济增长路径。取得成效之余，经济发展的质量却堪忧。历史进入经济发展新常态后，以资源密集型为产业特征的旅游业为例，鉴于资源的公共属性，在旅游资源的开发甚至经营过程中，长期由政府主导甚至直接参与经营管理，旅游观光目的地供给与需求长期不平衡，求大于供，所以常常可见景区游客爆满。然而，不容忽视的是，随着“三农”问题以及“扶贫”问题的政治诉求更强烈，在政策的助推下， 2016年以来，各种形式的乡村旅游项目如民俗村、特色小镇、农业观光园等遍地开花，却出现了多家投资亿元级别的乡村旅游项目破产，极大地浪费了资源。究其根源，政府行为与市场需求没有实现良性互动和有效对接。随着人们经济水平的提高，新的旅游业态——体验式旅游时代到来，旅游行业从观光向体验式转型，旅游消费者重视情感体验和个性化、差异化服务，这一点政府难以把握，但市场更为敏感。为了适应经济新常态，并不等于不要政府主导，而是要探讨政府主导方式如何转变，可考虑旅游资源的所有权（政府）和经营权（市场主体）分离，通过两权互动和制衡达到机制优化。

在转型未竟的今天，特别是区域、产业不平衡发展战略的影响没有消除之前，仍然需要政府较强力量的主导。就西部地区来说，鉴于市场中具备企业家精神的人才流失，长期以来西部地区地方政府如企业家般直接干预经济，在一定程度上实现了区域经济持续增长。但在经济新常态下，这种情况应有所改变。正确理解“政府主导”的意义还在于，在新形势下，明确政府在经济生活中的定位在于“导”，而非直接参与经营性的微观经济活动。以城乡一体化发展目标为例，新农村建设、新型城镇化、美丽乡村建设、精准扶贫等一系列利农政策项目，对于农村特别是欠发达区域的农村利好显而易见，但是由于这些项目是政府层层下达目标，时间紧，任务重，加之这些地方本身人口空心化严重，精英和精壮劳动力大多在外创业或务工，以留守老人居多，在上级压力下基层政府不得不“代民做主”，强行推进项目实施，从而“导演变演员”，政府唱“独角戏”。农民、草根民众缺乏主体性，形成所谓“等、靠、要”[13] ，大大影响了政府对落后区域的扶持、推动区域协调发展的政策效果。在主导区域发展的职能实施中，政府应该回归合理定位，变“输血”为激活农村资源市场活力的“造血”，助推落后地区可持续发展。

在新的历史方位上，适应经济新常态，理顺政府与市场的关系，必须改变政府职能。我国政府职能表现的是效率型政府、指令型政府、全能型政府。如果说在快速进位超越的历史跑道上，这种特点的政府职能发挥了强有力的作用，但在当前经济由扩张式增长向内敛式发展的新常态下，已经不能适应新的历史要求。有关效率型政府定位，如前所述，从政府征地为典型特征的城市化快速增长可见一斑，但是，这种急速膨胀式的效率导致的结果是群体性事件、地区和阶层分化、城市病可控性差等风险，实际上加剧了发展的不平衡、不充分[14] 。从全能型政府的定位来看，表现为政府承担着无限责任，包括接待上访、民生、扶贫、安全甚至道德教化等一系列职能。要实现可持续发展、健康发展（包括区域协调）等必须做到：使政府从效率型向效能型转型; 改变以红头文件代替法律程序的行政做派，专注于搭建政府公共服务平台，实现由全能型向有限型、指令型向服务型的政府主导方式转型。

3. 探索功能区代替行政区，避免地方政府零和博弈下的不均衡发展。在新的历史时期，传统的行政区划已经不能滿足协同创新、经济结构优化、生态环境协同治理等需要。当前，我国以行政区划治理区域经济的典型特征是竞争驱动模式（如县域竞争）。虽然地方政府的竞争机理源于市场机制，以市场竞争的方式（如拍卖、招标）使资本流向有竞争力的地方，但招商引资是建立在公共资源（如土地）出让以及税收制度等其他产业环境的基础上的，各地为了取得竞争优势，常常以压低资源价格和税收优惠等方式让利商家，这样势必造成资源内耗（如各地“摊大饼”式的工业园）、生态破坏、地方保护主义、产能过剩（同质化竞争引起）等。在诉求平衡、充分发展的历史新时期，通过功能区建设，可以改变地方政府之间的竞争型关系为合作型关系，从而可在更大范围内避免有悖于市场经济良性发展的地方保护主义和地方政府之间的零和博弈导致的不平衡、不充分发展问题，使经济社会协调发展。

四、结语

综合上述分析，本文的核心观点是：政府与市场关系应该是动态的、历史的，应围绕社会主要矛盾和社会基本矛盾的变化而双向互动、动态变迁。在中国特色社会主义新时代，面对新的主要矛盾，必须重新定位和调整政府与市场的关系，以实现均衡、充分发展的社会主义价值目标。主要观点包括：①在承认市场化改革是区域发展改革正确方向的同时，不能把政府与市场对立起来。 ②针对由政府主导下的城乡、区域不平衡发展导致的历史欠账，应该仍由政府主导来矫正，漠视历史付出，片面地讲市场决定作用，只会通过不合格的市场机制，在不平等的竞争起点下加剧城乡和区域不平衡。 ③在市场经济诉求下，关键不在于要不要政府主导，而在于政府如何在一定的历史条件变迁中改变主导方式，使政府与市场的关系更“合时宜”，即通过政府的操控之手，向更完善的“市场决定”机制转轨是政府主导的大方向。在此基础上，随着经济社会发展水平的提高和社会规则、秩序的进一步完备，政府的主导力度趋弱，但这尚需时日。

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